ОХРАНА ТРУДА В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ И УЗБЕКИСТАНА
С. И. САЙДАХМЕДОВ
Несовершенство юридических норм, призванных служить надежным правовым инструментарием, способным регулировать создание и обеспечение условий труда и его охрану в соответствии с международными и национальными правовыми актами, отмечается в настоящее время большинством специалистов, исследующих данные вопросы. Несмотря на то, что в советском трудовом праве институту охраны труда уделялось значительное внимание, следует согласиться с мнением о том, что «вопросу о понятии охраны труда, его сущности и содержании придавалось в науке трудового права советского периода важное теоретическое и практическое значение… Однако в юридической литературе вопрос не был решен до конца» <1>. ——————————— <1> Голощапов С. А. Правовые вопросы охраны труда в СССР. М., 1982. С. 40.
Очевидно, нормы, составлявшие трудовое законодательство РСФСР и Узбекистана, их содержание и структура не давали однозначного ответа на проблемные понятийные вопросы, в частности на вопрос о природе и характере норм, определяющих и регулирующих саму охрану труда. Такой вывод мы можем сделать в результате анализа норм КЗоТ РСФСР и Кодекса законов о труде Республики Узбекистан, регулирующих вопросы охраны труда. Так, глава X КЗоТ РСФСР, несмотря на свое название «Охрана труда», не содержит легального определения данного понятия. Более того, его не содержалось также ни в одном акте, действовавшем наряду с КЗоТ РСФСР. Лишь в 1993 г. в России были введены в действие Основы законодательства Российской Федерации об охране труда от 6 августа 1993 г. (с изм. и доп. от 18 июля 1995 г.) <2>, в соответствии со статьей 1 которых охрана труда определялась как система обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая правовые, социально-экономические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. ——————————— <2> Ведомости РФ. 1993. N 35. Статья 1412; СЗ РФ. 1995. N 30. Статья 2865.
В десятой главе КЗоТ Республики Узбекистан, посвященной охране труда, также не закреплялось данного определения. Так, глава открывается статьей 163, которая устанавливает, что «на всех предприятиях, в учреждениях, организациях создаются здоровые и безопасные условия труда. Обеспечение здоровых и безопасных условий труда возлагается на администрацию предприятий, учреждений, организаций» <3>. Очевидно, что содержание данной статьи в значительной степени совпадает с содержанием статьи 139 КЗоТ РСФСР, также декларирующей установление на всех предприятиях, учреждениях и организациях здоровых и безопасных условий труда. При этом оба Кодекса не содержат норм, раскрывающих понятие «здоровые и безопасные условия труда». ——————————— <3> Кодекс законов о труде Республики Узбекистан от 17 декабря 1971 г. (с изм. и доп. на 2 сентября 1993 г.) // http://pravo. uz/archive.
В законодательстве Узбекистана понятие охраны труда появилось в том же 1993 г. вместе с принятием Закона Республики Узбекистан «Об охране труда». В статье 2 данного Закона охрана труда представляет собой действующую на основании соответствующих законодательных и иных нормативных актов систему социально-экономических, организационных, технических, санитарно-гигиенических и лечебно-профилактических мероприятий и средств, направленных на обеспечение безопасности, сохранение здоровья и работоспособности человека в процессе труда. Безусловно, отсутствие на протяжении многих лет в законодательствах обеих стран легального определения столь важного понятия дезориентировало правоприменителя и вынуждало ученых-юристов, теоретиков и практиков, формировать доктринальные концепции, которые не всегда, на наш взгляд, угадывали реальные замыслы законодателя. Кроме отмеченного, ни КЗоТ РСФСР, ни КЗоТ Республики Узбекистан не определяли роль и место государственных органов в осуществлении мероприятий по охране труда, а также не указывали принципы, на основе которых такие мероприятия должны проводиться. К этому следует добавить, что и в том и в другом актах фактически отсутствовал механизм осуществления надзора и контроля за охраной труда, а те разрозненные нормы, которые косвенно регулировали данный вопрос, не были включены в институт охраны труда. На предпосылки для принятия нового трудового законодательства, более соответствующего изменившимся социально-экономическим реалиям, в Узбекистане внимание обратили раньше, чем в России. 21 декабря 1995 г. Законом Республики Узбекистан N 161-I был утвержден Трудовой кодекс Республики Узбекистан. В новом нормативном акте охране труда посвящена глава XIII, которая, однако, насчитывает всего лишь 13 статей. К сожалению, приходится констатировать и тот факт, что новый Трудовой кодекс Республики Узбекистан по-прежнему не содержит понятия охраны труда и не перечисляет принципов ее организации. В соответствии с частью 2 статьи 211, которой открывается глава об охране труда, требования по охране труда устанавливаются Трудовым кодексом Республики Узбекистан, законодательными и иными нормативными актами об охране труда, а также техническими стандартами. Так, статья, в частности, отсылает правоприменителя к упоминавшемуся ранее Закону Республики Узбекистан «Об охране труда». В указанном Законе, как отмечалось выше, дано понятие охраны труда и перечислены следующие принципы, на которых основывается государственная политика в области осуществления мероприятий по ее реализации: — приоритет жизни и здоровья работника по отношению к результатам производственной деятельности предприятия; — координирование деятельности в области охраны труда с другими направлениями экономической и социальной политики; — установление единых требований в области охраны труда для всех предприятий, независимо от форм собственности и хозяйствования; — обеспечение экологически безопасных условий труда и систематического контроля за состоянием окружающей среды на рабочих местах; — осуществление надзора и контроля за повсеместным выполнением требований охраны труда на предприятиях; — участие государства в финансировании охраны труда; — подготовка специалистов по охране труда в высших и средних специальных учебных заведениях; — стимулирование разработок и внедрение безопасной техники, технологии и средств защиты работающих; — широкое использование достижений науки, техники и передового отечественного и зарубежного опыта по охране труда; — бесплатное обеспечение работников специальной одеждой и обувью, средствами индивидуальной защиты, лечебно-профилактическим питанием; — проведение налоговой политики, способствующей созданию здоровых и безопасных условий труда на предприятиях; — обязательность расследования и учета каждого несчастного случая на производстве и каждого профессионального заболевания и на этой основе информирование населения об уровнях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости; — социальная защита интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве или получивших профессиональное заболевание; — всемерная поддержка деятельности профсоюзов и других общественных объединений, предприятий и отдельных лиц, направленная на обеспечение охраны труда; — международное сотрудничество при решении проблем охраны труда. Как видно, перечисленные принципы исчерпывающим образом отвечают на вопросы о целях проведения трудоохранных мероприятий, а также о роли и месте государства в их осуществлении. Так, определено, что жизнь и здоровье работника являются приоритетными по сравнению с результатами производственной деятельности предприятия. Кроме того, мероприятия по охране труда являются одним из направлений экономической и социальной политики государства, и именно соответствующие государственные органы устанавливают единые требования в области охраны труда для всех предприятий, независимо от форм собственности и хозяйствования. Определено и место государственных органов в осуществлении надзора и контроля за повсеместным выполнением охраны труда на предприятиях, а также участие государства в финансировании охраны труда. Безусловно, отсылка к Закону «Об охране труда» в принятом Трудовом кодексе Республики Узбекистан, а также те принципы охраны труда, которые содержатся в самом Законе, явились серьезным шагом на пути обогащения нормативно-правовой базы реализации мероприятий по охране труда, и прежде всего нормативного наполнения самого института. Однако мы все же вынуждены разделить обоснованные возражения ряда ученых-юристов Узбекистана по вопросу невключения в текст самого Кодекса понятийно-принципиального аппарата данного института. В частности, Й. Турсунов замечает, что «вряд ли можно признать совершенным текст Трудового кодекса, хотя бы с точки зрения юридической техники: невключение в текст кодифицированного источника основополагающих понятий, в частности понятия и принципов охраны труда, содержащегося в другом правовом источнике, более раннем, чем Кодекс, свидетельствует о недостаточной проработанности последнего» <4>. ——————————— <4> Турсунов Й. Дарслик. Т.: Молния, 2002. С. 127.
К сказанному следует добавить, что Трудовой кодекс Республики Узбекистан даже в отсылочном порядке не учитывает всего массива нормативных актов, устанавливающих требования по охране труда и порядок их реализации. В результате «обособленного» существования норм ТК Республики Узбекистан и остальных нормативных актов сложилась парадоксальная ситуация, при которой фактически применяются нормы тех нормативных актов, ссылки на которые не предусмотрены основным кодифицированным актом о труде Республики. Например, считая одной из основных задач поиск факторов по охране здоровья рабочих и служащих всех отраслей хозяйства страны, улучшение условий их труда, предупреждение профессиональных заболеваний, Министерство здравоохранения Республики Узбекистан издало 6 июня 2000 г. обязательный для выполнения всеми работодателями (независимо от форм собственности и способов хозяйствования) Приказ N 300 по обязательному проведению предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров работников, занятых во вредных и неблагоприятных условиях труда и др., при этом статья 214 Трудового кодекса Республики, регламентирующая вопросы прохождения медицинских осмотров, даже не содержит отсылки на данный Приказ. В итоге некоторые работодатели по своему усмотрению применяют положения статьи 214, а любые ссылки на Приказ Министерства здравоохранения от 6 июня 2000 г. обоснованно отклоняют, так как на него не ссылается Трудовой кодекс страны. Кроме прочего, в сфере охраны здоровья к настоящему времени в Республике принят и действует ряд законодательных актов. Наиболее ранними были Законы «О профилактике СПИДа» (1991 г.) и «О Государственном санитарном надзоре» (1992 г.), предусматривающие охрану общественного здоровья, в том числе обеспечение защиты страны от угрозы завоза «чумы XX века» и других особо опасных инфекций, имевших место в сопредельных государствах. Разработаны и действуют санитарные нормы и правила (СанПиН) и гигиенические нормативы (ПДК и ПДУ). СанПиНы и гигиенические нормативы утверждаются Министерством здравоохранения, им присваивается номер, и они имеют определенный срок действия. К этому стоит добавить, что в настоящее время действует большое количество гигиенических нормативов различных вредных и опасных факторов (шума, вибрации, метеоусловий, химических соединений и др.). Разработаны санитарные нормы и правила для многих видов производств, технологических процессов, выполнения различных работ, контроля и надзора. Стоит опять-таки отметить, что на применение ни одного из них нет ссылки в Трудовом кодексе страны. Анализ норм Трудового кодекса Республики Узбекистан позволяет прийти к выводу о недостаточной нормативной проработанности института охраны труда на уровне Кодекса, а также об отсутствии связи между его нормами и нормами многочисленных нормативных актов — законов и подзаконных актов, принятых в соответствии и во исполнение положений Кодекса. По этой причине нам видится весьма важным имплементация в текст Трудового кодекса понятия охраны труда, принципов реализации мероприятий, составляющих его суть, нормативное определение роли государства в проведении, финансировании и контроле за проведением таких мероприятий, а также дополнение текста Трудового кодекса отсылочными нормами, которые позволяли бы правоприменителю обращаться к иным нормативным актам при реализации норм об охране труда. На очевидность и необходимость таких изменений обращают внимание многие узбекские ученые-правоведы, отмечающие, что «несогласованность текстов Трудового кодекса и других нормативных актов, регулирующих вопросы охраны труда, могут создавать затруднения работникам в реализации своих конституционных прав, установленных статьями 37, 40 Конституции Узбекистана, на право на труд при справедливых условиях и на оказание квалифицированной медицинской помощи» <5>. ——————————— <5> Турсунов Й. Указ. соч. С. 156.
Что касается развития института охраны труда в Российской Федерации, то необходимо отметить, что законодательство «переходного» периода здесь действовало гораздо дольше, чем в Республике Узбекистан, вплоть до принятия 30 декабря 2001 г. Трудового кодекса Российской Федерации и вступления его в силу с 1 февраля 2002 г. <6>. ——————————— <6> Трудовой кодекс Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 24.07.2002 N 97-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 27.04.2004 N 32-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 29.12.2004 N 201-ФЗ, от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 30.12.2006 N 271-ФЗ, от 20.04.2007 N 54-ФЗ, от 21.07.2007 N 194-ФЗ, от 01.10.2007 N 224-ФЗ, от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 01.12.2007 N 309-ФЗ, от 28.02.2008 N 13-ФЗ, с изменениями, внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 марта 2005 г. N 3-П, Определением Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 213-О) // Российская газета. N 256. 31 декабря 2001 г.
Охране труда в новом Трудовом кодексе посвящен раздел X, состоящий из глав: 33 — «Общие положения», 34 — «Требования охраны труда», 35 — «Организация охраны труда», 36 — «Обеспечение прав работников на охрану труда». Помимо структурированности и системности изложения норм, распределенных по подынститутам охраны труда, новеллой нового Трудового кодекса РФ по сравнению с действовавшим прежде КЗоТ РСФСР является обособление главы «Общие положения», которая фактически содержит понятийный аппарат института — то, чего так ждут от узбекского законодателя специалисты, занимающиеся проблемами охраны труда в Узбекистане. В соответствии со статьей 209 ТК РФ охрана труда — это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Видно, что понятие охраны труда, данное в статье 209 ТК РФ, в значительной степени совпадает с легальным определением понятия, содержащимся в Законе «Об охране труда» Республики Узбекистан. Кроме того, в большей степени совпадают с узбекскими и основные направления государственной политики в области охраны труда, изложенные в статье 210 ТК РФ, которые в узбекском Законе названы принципами. Так, приоритетными направлениями государственной политики в области охраны труда ТК РФ называет: — обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников; — принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны труда, а также федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда; — государственное управление охраной труда; — государственный надзор и контроль за соблюдением государственных нормативных требований охраны труда; — государственная экспертиза условий труда; — установление порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и порядка подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда; — содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда; — профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников; — расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; — защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; — установление компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными и (или) опасными условиями труда; — координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей природной среды и других видов экономической и социальной деятельности; — распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда; — участие государства в финансировании мероприятий по охране труда; — подготовка специалистов по охране труда и повышение их квалификации; — организация государственной статистической отчетности об условиях труда, о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и их материальных последствиях; — обеспечение функционирования единой информационной системы охраны труда; — международное сотрудничество в области охраны труда; — проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников; — установление порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет средств работодателей. Как видно из перечисленного, основные направления государственной политики в области охраны труда опираются на нормы Конституции РФ (статьи 7, 37, 41), на провозглашенный ею принцип: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Как социальное государство Россия взяла на себя обязательства по обеспечению мер по охране труда, и здесь мы соглашаемся с высказанным мнением о том, что «основные направления государственной политики в области охраны труда представляют собой стержень, вокруг которого сформулированы нормы Трудового кодекса РФ. На реализацию указанных в статье 210 направлений ориентируется законодательство об охране труда» <7>. ——————————— <7> Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 553.
Несмотря на сказанное и принимая во внимание, что термин «охрана труда» в российском трудовом праве кодифицирован, а в трудовом праве Узбекистана определен на уровне закона, тем не менее используемый Трудовым кодексом РФ термин, с точки зрения некоторых цивилистов, не отражает существа вопроса, так как, по их мнению, охраняется не сам труд, а жизнь и здоровье работающих. В такой ситуации остается неясным, почему в Трудовом кодексе РФ до сих пор не расшифровано широко используемое понятие «труд». Таким образом, как видно из приведенного анализа, положения Трудового кодекса РФ, касающиеся вопросов охраны труда, уже сейчас нуждаются в существенной коррекции, которая сводится к исключению указанных пробелов и противоречий. Трудовой кодекс Республики Узбекистан нуждается, на наш взгляд, в корректировках другого порядка. Прежде всего, в соответствующую главу необходимо имплементировать понятийный аппарат, содержащийся в Законе Республики Узбекистан «Об охране труда», а именно: понятие охраны труда; принципы реализации государством и отдельно взятыми работодателями постоянных и событийных мероприятий по охране труда; включение в текст Закона ссылок на различные нормативные акты, действующие наряду с Трудовым кодексом и Законом «Об охране труда». Данные изменения, на наш взгляд, могли бы способствовать систематизации и унификации законодательства об охране труда и, следовательно, его более точному соблюдению. Ведь от этого нередко зависит не только здоровье, но и жизнь работника.
