Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования

(Мадьярова А. В.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008)

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 октября 2008 года

А. В. МАДЬЯРОВА

В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относятся: — организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; — организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения); — организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования; — организация отдыха детей в каникулярное время. Перечень вопросов местного значения поселений (ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») не содержит каких-либо функций в сфере образования. Действующим законодательством за ними не закреплено и каких-либо прав в этой сфере. Соответственно, органы местного самоуправления городских и сельских поселений не вправе осуществлять деятельность в сфере образования. Полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения конкретизируются в иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах. В п. 1 ст. 31 «Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования» Закона РФ «Об образовании» отдельно упоминаются: — создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; — обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий; — учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Данные полномочия, хотя в Законе и перечисляются наряду с названными выше вопросами местного значения (а не в их рамках), в действительности являются полномочиями по решению этих вопросов местного значения и никоим образом не расширяют компетенцию органов местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а лишь конкретизируют ее. Данные полномочия представляю собой организационно-правовые средства, через которые органами местного самоуправления реализуется функция по организации предоставления перечисленных видов образования. Перечень, содержащийся в ст. 31 Закона РФ «Об образовании», не является закрытым и развивается в иных нормах данного Закона. Так, ст. 32 Закона предусмотрено согласование органами местного самоуправления годовых календарных учебных графиков образовательных учреждений. В рамках решения вопросов местного значения в сфере образования органы местного самоуправления могут осуществлять и любые иные полномочия, названные в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также использовать иные организационно-правовые механизмы, закрепленные другими законами. Остается открытым вопрос о праве органов местного самоуправления осуществлять финансирование частных образовательных учреждений. Вопрос связан с тем, что с 1 января 2005 г. утратило силу положение ст. 41 Закона РФ «Об образовании», предусматривавшее право негосударственных общеобразовательных учреждений на государственное и (или) муниципальное финансирование с момента их государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразовательных программ <1>. Но, например, в отношении субъектов РФ суды нередко признают такое финансирование возможным <2>. В отношении органов местного самоуправления это также может быть обосновано ссылками на части 2 ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (право осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других уровней публичной власти и не изъятые из компетенции органов местного самоуправления) и ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (право муниципальных образований оказывать экономическую поддержку некоммерческим организациям). Если признавать это возможным, то такая поддержка может осуществляться в виде предоставления субсидий образовательным учреждениям (ст. 78 БК РФ) либо бюджетных кредитов (ст. 93.2 БК РФ). Финансирование негосударственных образовательных учреждений может быть также осуществлено на взаимовыгодной основе через систему муниципальных контрактов (ст. 72 БК РФ, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). ——————————— <1> См. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. <2> См., например, Определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2007 г. по делу N 4-Г06-52 // СПС «КонсультантПлюс».

Органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в компетенцию образовательного учреждения (ст. 32 Закона РФ «Об образовании»). Как учредители муниципального образовательного учреждения, органы местного самоуправления утверждают их уставы (п. 2 ст. 13 Закона РФ «Об образовании»). В уставе, в частности, определяется и порядок управления данным учреждением, в т. ч. права учредителя в отношении его, порядок замещения должности руководителя учреждения (избрание, назначение и их разновидности — п. 4 ст. 35 Закона РФ «Об образовании»), разграничение полномочий между органами управления образовательного учреждения.

Разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере образования

Полномочия РФ названы в ст. 28 Закона РФ «Об образовании», полномочия субъектов РФ — в ст. 29 того же Закона. При этом данные перечни нельзя считать исчерпывающими, т. к. иными нормами Закона РФ «Об образовании» и иными законодательными и другими правовыми актами в сфере образования предусматриваются и иные конкретные полномочия органов государственной власти. И РФ, и субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования (пункты 2 статей 28, 29 Закона РФ «Об образовании»). Причем четко компетенция РФ и субъектов РФ в этой сфере не разграничена (какие вопросы кто из них вправе регулировать). Поскольку это предмет совместного ведения, то по умолчанию субъекты РФ вправе регулировать любые вопросы в этой сфере, не урегулированные или прямо не изъятые из их компетенции федеральным законодательством. Действует общее правило о том, что законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. В связи с этим незаконны такие положения законов некоторых субъектов РФ, которые регулируют такие вопросы федерального ведения, как: утверждение государственных образовательных стандартов; разработка и утверждение типовых положений о соответствующих типах и видах образовательных учреждений республиканского подчинения; установление порядка аттестации отдельных категорий педагогических работников, образовательного ценза педагогических работников; разработка перечня профессий и специальностей, получение которых без отрыва от производства и в форме экстерната не допускается; нострификация документов об образовании иностранных государств; установление дополнительных к федеральным строительных норм и правил, санитарных норм, норм охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений для муниципальных образовательных учреждений (они вправе это делать только в отношении региональных образовательных учреждений); и др. Другим ограничением для субъектов РФ является недопустимость ограничивать права и свободы человека и гражданина или очерченную законом автономию образовательных учреждений по сравнению с положениями федерального законодательства. Например, неправомерны положения законов некоторых субъектов РФ, лишающие работников образовательных учреждений каких-либо социальных гарантий, установленных Законом РФ «Об образовании» (например, права педагогических работников на длительный отпуск, предоставляемый им после 10 лет непрерывной педагогической работы, на сокращенную продолжительность рабочего дня). Наконец, не вправе субъекты РФ вторгаться и в компетенцию органов местного самоуправления в сфере правового регулирования и управления образованием, например регулировать вопросы реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений, порядка отчуждения муниципального имущества, закрепленного за муниципальным образовательным учреждением, установления нормативов финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, выплаты педагогическим работникам ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению их книгоиздательской продукцией, критериев отбора детей, подростков и молодых людей в нетиповые образовательные учреждения для лиц, проявивших выдающиеся способности и т. д. В частности, субъекты РФ не вправе в своих законах включать в перечень образовательных услуг, которые обязаны обеспечить органы местного самоуправления, те или иные дополнительные услуги, не предусмотренные государственными стандартами и требованиями к соответствующим образовательным программам, они не уполномочены регулировать права и обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере образования (например, имеют место случаи вменения в обязанность органов местного самоуправления обеспечивать транспортировку детей к месту учебы и обратно). Субъекты РФ не вправе возлагать на органы местного самоуправления полномочия по финансовой поддержке негосударственных образовательных учреждений, даже в случае их субсидирования из регионального бюджета. Если и признавать за субъектами РФ право осуществлять такое финансирование <3>, то передача данного полномочия органам местного самоуправления возможна только в порядке наделения их государственными полномочиями с выделением субвенций, полностью покрывающих соответствующие расходы, а не субсидий, предполагающих частичное финансирование расходов, осуществляемых в рамках решения вопросов местного значения. Данное же полномочие не отнесено законом к вопросам местного значения, и субъекты РФ не вправе регулировать компетенцию органов местного самоуправления в этой части. Исходя из Закона, выделение субвенций на обеспечение предоставления дошкольного, общего и дополнительного образования касается только муниципальных образовательных учреждений (в порядке подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 6.1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании» <4>), т. е. в рамках этих субвенций не должны предусматриваться средства на финансирование негосударственных образовательных учреждений. Передача полномочий по государственной поддержке негосударственных образовательных учреждений должна быть осуществлена надлежащим образом и субвенции на эти цели должны рассчитываться и предоставляться отдельно <5>. ——————————— <3> См.: Определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2007 г. по делу N 4-Г06-52 // СПС «КонсультантПлюс». <4> Т. к. в подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говорится, что эти субвенции выделяются в целях финансового обеспечения государственных гарантий прав граждан на общедоступное и бесплатное образование, а в п. 3 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» указывается, что такие государственные гарантии касаются предоставления образования только в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. <5> К сожалению, в настоящее время существуют отдельные судебные решения, которые не акцентируют внимание на этом моменте и тем самым фактически признают возможным передавать субвенции местным бюджетам в рамках финансирования государственных гарантий на образование, включая в таковые средства на финансирование негосударственных учреждений, и рассматривают факт передачи таких субвенций как передачу полномочий (тем самым фактически позволяют субъектам закреплять за органами местного самоуправления полномочия по государственной поддержке негосударственных образовательных учреждений без надлежащей передачи данного государственного полномочия) (см., напр. решение Арбитражного суда Волгоградской области от 14 февраля 2007 г. по делу N А12-18018/07-С15; Определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2007 г. по делу N 4-Г06-52). В то время как по другим категориям дел проводится обратный принцип — субвенции не могут передаваться без передачи полномочий.

При осуществлении своих полномочий органы местного самоуправления тесно связаны с органами государственной власти РФ и субъектов РФ, т. к. у них также есть значительный объем полномочий в сфере образования, в т. ч. в отношении органов местного самоуправления и муниципальных образовательных учреждений. На субъектов РФ возложена организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников муниципальных образовательных учреждений. Соответственно, это является и расходным обязательством субъектов РФ. При этом порядок аттестации педагогических работников определяется на федеральном уровне, в настоящее время действует Приказ Минобразования России от 26 июня 2000 г. N 1908 «Об утверждении Положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений», который действует в части, не противоречащей законодательству, до разработки более нового порядка <6>. ——————————— <6> См.: письмо Минобрнауки России от 7 августа 2007 г. N 03-1720.

Субъекты РФ осуществляют надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования, контроль качества образования, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления в сфере образования. Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования утверждены Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. N 116 <7>. С 1 января 2009 г. контроль соблюдения законодательства рядом образовательных учреждений возлагается на федеральные органы государственной власти, однако среди них нет возможных муниципальных учреждений, т. е. контроль за всеми видами муниципальных учреждений и сейчас, и с 1 января 2009 г. относится к компетенции субъектов РФ. ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 2007. N 9. Ст. 1098.

Субъекты РФ осуществляют лицензирование и государственную аккредитацию муниципальных образовательных учреждений, за исключением ряда учреждений, указанных в подп. 24 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», лицензирование и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти (из числа возможных муниципальных учреждений в этом перечне только высшие образовательные учреждения) <8>. ——————————— <8> О порядке лицензирования образовательной деятельности см. Постановление Правительства РФ от 18 октября 2000 г. N 796, о порядке государственной аккредитации образовательных учреждения — Приказ Минобразования России от 22 мая 1998 г. N 1327.

При определении компетенции субъектов РФ и муниципальных образований следует иметь в виду также следующее. Собственные полномочия субъектов РФ в сфере образования перечислены в подп. 13, 13.1, 14, 14.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с п. 6 той же статьи указанные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления, за исключением полномочия, предусмотренного п. 13. Далее, ст. 29 Закона РФ «Об образовании» перечисляет полномочия субъектов РФ, и по смыслу Закона подразумевается, что это собственные полномочия субъектов РФ по данному предмету совместного ведения. Однако этот перечень не в полной мере соответствует положениям п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». А исходя из п. 7 ст. 26.3 указанного Закона, если другими федеральными законами за субъектами закрепляются полномочия, не перечисленные в п. 2 ст. 26.3, они рассматриваются как делегированные федеральные полномочия, и такие полномочия могут передаваться органам местного самоуправления только в случае, если соответствующими федеральными законами такая передача допускается. Закон РФ «Об образовании» не упоминает о возможности передачи субъектами РФ полномочий, перечисленных в ст. 29, на местный уровень. Поэтому, до приведения во взаимное соответствие названных Законов следует исходить из того, что нет правовых оснований для передачи субъектами РФ муниципальным образованиям тех полномочий из числа названных в ст. 29 Закона РФ «Об образовании», которые не упомянуты в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В частности, названные выше полномочия в сфере лицензирования образовательных учреждений, аттестации педагогических работников, контроля в сфере образования с этих позиций не подлежат передаче на местный уровень. При этом с 1 января 2009 г. вводится в действие новая ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» <9>, которой отдельно предусматриваются полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. К числу таких полномочий с этого времени будут отнесены указанные выше полномочия по контролю в сфере образования (за образовательными учреждениями, за муниципальными органами управления образованием и за качеством образования) и по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений (с теми же исключениями, что изложены выше). При этом в ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» не содержится разрешения на передачу данных полномочий органам местного самоуправления. Таким образом, следует прийти к выводу, что данные полномочия не могут передаваться на муниципальный уровень ни сейчас, ни тем более после 1 января 2009 г. ——————————— <9> См. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; N 49. Ст. 6070.

Итак, из системного анализа законодательства (Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закона РФ «Об образовании») следует, что могут передаваться на местный уровень следующие полномочия субъектов РФ в сфере образования, указанные в ст. 29 Закона РФ «Об образовании»: — организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (это коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей — об этом будет упомянуто ниже, когда речь пойдет о предоставлении соответствующих видов образования); — организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ); — организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Не могут передаваться на местный уровень следующие полномочия субъектов РФ в сфере образования, указанные в ст. 29 Закона РФ «Об образовании»: — финансовое обеспечение предоставления дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам; — принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области образования; — разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей; — лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений; — обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся; — информационное обеспечение образовательных учреждений, организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях; — организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений; — надзор и контроль в сфере образования. С изложенных позиций должны решаться и вопросы о допустимости передачи иных полномочий, закрепленных за субъектами законодательством об образовании. Так, ст. 52.2 Закона РФ «Об образовании» за субъектами РФ закреплено полномочие по выплате родителям компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования и по финансовому обеспечению такой выплаты (при софинансировании со стороны Федерации). В настоящее время нет правовых оснований для делегирования субъектами РФ полномочия по выплате указанных компенсаций органам местного самоуправления. Эти выводы сохраняют свою силу и с 1 января 2009 г., если не будет внесено каких-либо дополнительных поправок. Обращаем внимание, что передача государственных полномочий на местный уровень должна быть осуществлена законом субъекта РФ о наделении полномочиями и имеющая место практика передачи законом субъекта РФ о бюджете субвенций местным бюджетам на осуществление полномочий без предварительной специальной передачи самого полномочия является незаконной <10>. ——————————— <10> См., например, в части полномочий по предоставлению образования в специализированных образовательных учреждениях Определение Верховного Суда РФ от 28 июня 2006 г. по делу N 64-Г06-8.

Закон установил запрет на передачу на местный уровень полномочий по финансовому обеспечению предоставления дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам. В то же время сам факт выделения субвенций местным бюджетам означает, что органами местного самоуправления осуществляются какие-то государственные полномочия субъектов РФ (поскольку субвенции предоставляются именно на исполнение переданных государственных полномочий). Такими полномочиями являются, соответственно, полномочия по осуществлению соответствующих расходов на образовательный процесс. То есть Федеральный закон подразумевает, что данные полномочия являются полномочиями субъекта РФ, однако последний передает их органам местного самоуправления и, соответственно, вслед за этим передает субвенции на их осуществление. Следовательно, для передачи субвенций на финансирование таких расходов, законом субъекта РФ должны быть переданы сами полномочия по содержанию образовательных учреждений в части расходов на образовательный процесс. И такая передача будет не только законной, но и необходимой, т. к. она подразумевается в подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и аналогичных нормах Закона РФ «Об образовании». При отсутствии в законах субъекта РФ положений о передаче полномочий могут возникнуть проблемы, как показывает судебная практика, по выплатам вознаграждений учителям за осуществление функций классного руководителя. Так, Верховный Суд РФ признал незаконной передачу субвенций местным бюджетам на осуществление таких выплат законом о бюджете субъекта РФ, указав, что передача субвенций осуществлена без передачи полномочий, которые финансируются за счет таких субвенций <11>. Для того чтобы избежать этого, необходимо было законом субъекта РФ передать органам местного самоуправления функции по выплате вознаграждения классным руководителям. ——————————— <11> См.: Определения Верховного Суда РФ от 27 декабря 2006 г. по делу N 65-Г06-7, от 3 октября 2007 г. по делу N 44-Г07-19 // СПС «КонсультантПлюс».

Услуги, оказание которых включается в полномочия по предоставлению образования

Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов) (преамбула Закона РФ «Об образовании»). От образования Закон отделяет содержание учащихся (воспитанников) <12>. Говорится, что образовательное учреждение в рамках образовательного процесса обеспечивает не только реализацию образовательных программ и воспитание, но и содержание воспитанников (ч. 1 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), устанавливаются обязанности образовательного учреждения по организации питания и медицинского обслуживания в образовательном учреждении (подп. 19 п. 2 ст. 32, п. 4, абз. 2 п. 5 ст. 51 Закона РФ «Об образовании»). ——————————— <12> О том, что по смыслу Закона услуги по предоставлению образования и содержания детей разграничиваются, см. также: решение Верховного Суда РФ от 27 января 2003 г. N ГКПИ02-1399 и Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 3 апреля 2003 г. N КАС03-137 по этому же делу (СПС «КонсультантПлюс»).

Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления образования (будь то общего, дошкольного или дополнительного) подразумевают обязанности обеспечивать воспитание и обучение. Что же касается содержания детей, их медицинского обслуживания, питания и т. п., это не относится к вопросам местного значения. Это относится к компетенции самого образовательного учреждения. При этом ряд услуг, сопутствующих собственно образовательным услугам, образовательное учреждение обязано оказывать. Абзацем 2 п. 5 ст. 51 Закона РФ «Об образовании» организация питания в образовательном учреждении возлагается на образовательные учреждения: говорится, что в образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания обучающихся, воспитанников. До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ обязанность по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений могла быть возложена органами местного самоуправления на организации общественного питания. В новой редакции комментируемого Закона эта норма исключена, поскольку она противоречила принципу свободы предпринимательской деятельности, закрепленному в гражданском законодательстве. Питание может быть организовано двумя способами: либо образовательное учреждение содержит собственную столовую и соответствующий штат специалистов, либо привлекает стороннюю организацию для обеспечения учащихся горячими обедами. Последнее возможно только через процедуру заключения муниципального контракта. Причем при закупках на сумму не более 500000 рублей в течение квартала размещение заказа можно проводить путем запроса котировок цен <13>. Расписание занятий в образовательном учреждении должно предусматривать перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся и воспитанников. Для обучающихся общеобразовательных учреждений должно быть организовано одноразовое горячее питание (завтрак). По желанию родителей им может быть предоставлен и обед. В образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания обучающихся, воспитанников. Организация и рацион питания обучающихся подлежат обязательному согласованию с органами Госсанэпиднадзора <14>. ——————————— <13> См. также публикации в журналах: Предприятия общественного питания: бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. N 1; Учет в сфере образования. 2004. N 1. <14> См. также Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2008 г. N 45 «Об утверждении СанПин 2.4.5.2409-08» // Российская газета. 2008. 19 августа.

Пунктом 4 ст. 51 Закона предусмотрено, что медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников образовательного учреждения обеспечивают органы здравоохранения, а образовательное учреждение обязано предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников <15>. Организация медицинского обслуживание учащихся (воспитанников), согласно Закону, выражается в обязанности образовательного учреждения предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников. Однако согласно СанПиН 2.4.2.1178-02 все общеобразовательные учреждения должны укомплектовываться квалифицированными кадрами средних медицинских работников, врачей-педиатров <16>. В обязанности образовательных учреждений по медицинскому обслуживанию обучающихся входит также организация комплексного оздоровления детей, имеющих отклонения в состоянии здоровья, обеспечение проведения медицинских осмотров и т. п. (см. СанПиН 2.4.2.1178-02). ——————————— <15> Конкретные требования см.: Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 28 ноября 2002 г. N 44 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПин 2.4.2.1178-02» (по общеобразовательным учреждениям), от 26 марта 2003 г. N 24 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПин 2.4.1.1249-03» (по дошкольным учреждениям). <16> См. также: Методические рекомендации по проведению профилактических мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья обучающихся в общеобразовательных учреждениях, утвержденные Минздравсоцразвития России от 15 января 2008 г. N 206-ВС; Методические рекомендации по организации деятельности медицинских работников, осуществляющих медицинское обеспечение обучающихся в общеобразовательных учреждениях, утвержденные Минздравсоцразвития России 15 января 2008 г. N 207-ВС (СПС «КонсультантПлюс»).

Предоставление образования предполагает реализацию образовательных программ, которые, в свою очередь, делятся на общеобразовательные и профессиональные, на основные и дополнительные (ст. ст. 9, 26 Закона РФ «Об образовании»). Реализация образовательных программ осуществляется в образовательных учреждениях. К вопросам местного значения отнесена реализация лишь общеобразовательных программ: дошкольное, общее (всех 3-х ступеней) и дополнительное образование детей. У органов местного самоуправления нет никаких полномочий (в т. ч. в виде дополнительных прав) в сферах профессионального образования. Соответственно, они не вправе создавать какие-либо учреждения профессионального образования. Исключение составляют органы местного самоуправления городских округов, за которыми закреплено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (п. 3 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это является именно правом, а не обязанностью органов местного самоуправления городских округов, которое они реализуют исключительно за счет средств местных бюджетов, на основании решения представительного органа о принятии к исполнению данного полномочия (ч. ч. 4.1, 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). У органов местного самоуправления муниципальных районов или поселений такого права нет. Образовательные программы, в свою очередь, делятся на основные и дополнительные. В соответствии с этим, исходя из Закона РФ «Об образовании», услуги по предоставлению образования можно подразделить на основные (в рамках основных образовательных программ) и дополнительные (за рамками основных образовательных программ). Первые должны предоставляться обязательно и, соответственно, финансироваться из местного бюджета. Вторые являются факультативными и не должны в обязательном порядке финансироваться из местного бюджета. Содержание образовательных программ определяется образовательным учреждением самостоятельно (ч. 5 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»). Обязательный минимум содержания образовательной программы общего образования устанавливается государственным образовательным стандартом, а к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации устанавливаются федеральные государственные требования (ст. 7, п. 6.2 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). Программы дошкольного и общего образования являются основными (п. 3 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). При этом образовательные учреждения в рамках учебного процесса могут наряду с указанными основными образовательными программами реализовывать и дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги (п. 6 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»). Однако обязанность органов местного самоуправления распространяется только на организацию предоставления образования по основным образовательным программам, поскольку именно реализация этих программ составляет обязательное содержание данных видов образования и определяет статус образовательного учреждения. При этом гражданам гарантируется право на общедоступное и бесплатное дошкольное и общее образование в муниципальных образовательных учреждениях (ст. 5 Закона РФ «Об образовании»), общее образование является обязательным (ст. 19), а сеть дошкольных учреждений по смыслу Закона должна быть создана (п. 3 ст. 18). Из этого следует, что органы местного самоуправления обязаны создавать муниципальные образовательные учреждения, независимо от наличия частных. Программы дополнительного образования детей по определению являются не основными, а дополнительными образовательными программами, однако и в отношении таковых устанавливаются определенные требования (п. 8 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). Поскольку государство не гарантирует общедоступность и бесплатность дополнительного образования (ст. 5 Закона РФ «Об образовании») и законодательство рассматривает это образование именно как дополнительное, т. е. не обязательное, то следует признать, что органы местного самоуправления не обязаны создавать муниципальные учреждения дополнительного образования. В частности, функция по организации предоставления данного вида образования может реализовываться путем содействия развитию сети частных образовательных учреждений дополнительного образования детей. Далее, важно уточнить, что к компетенции органов местного самоуправления относится организация предоставления дошкольного и общего образования только в обычных образовательных учреждениях. Отдельным категориям детей дошкольное и общее образование предоставляется в специализированных образовательных учреждениях, а именно: — детям с ограниченными возможностями здоровья — в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях; — детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, — в образовательных учреждениях для таких детей; — для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением — в специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа; — детям, нуждающимся в длительном лечении, — в оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа; — детям, нуждающимся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи — в образовательных учреждениях для таких детей. Организация предоставления образования таким детям в таких учреждениях относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления не наделены не только обязанностями, но и правами в данной сфере и, соответственно, не вправе создавать подобные специализированные образовательные учреждения или подразделения в общих образовательных учреждениях для таких детей. Вместе с тем, как указывалось выше, в соответствии с подп. 13.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» данное полномочие является собственным полномочием субъектов РФ и исходя из п. 7 ст. 26.3 того же Закона оно может быть передано субъектами РФ органам местного самоуправления. Следует также отметить, что Закон РФ «Об образовании» разрешает органам местного самоуправления создавать нетиповые образовательные учреждения высшей категории для детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности (п. 13 ст. 50).

Общее образование

Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: — начальное общее, — основное общее, — среднее (полное) общее образование. С 1 сентября 2007 г. <17> обязательным является общее образование в целом, т. е. обязательным является прохождение всех 3 ступеней общего образования, ранее обязательным признавалось лишь основное общее образование. Это означает, в частности, обязанность создавать муниципальные образовательные учреждения, предоставляющие образование всех трех ступеней, однако само по себе это не исключает возможность создания наряду с этим и учреждений, реализующих отдельные ступени образования («школ-восьмилеток» и т. п.). ——————————— <17> См.: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности общего образования» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3808.

С этого же времени требование обязательности получения общего образования сохраняется до достижения лицом возраста 18 лет, а не 15, как ранее. Обязательность общего образования влечет также особенности и ограничения при отчислении (исключении) учащихся из образовательных учреждений до получения ими общего образования. Согласно Закону, это возможно только при достижении учащимся возраста 15 лет: 1) по инициативе обучающегося — с согласия а) родителей (законных представителей) учащегося, б) органа местного самоуправления по управлению образованием и с марта 2006 г. также в) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (п. 6 ст. 19 Закона РФ «Об образовании»). 2) по решению органа управления образовательного учреждения — за совершенные неоднократно грубые нарушения устава образовательного учреждения, если меры воспитательного характера не дали результата и дальнейшее пребывание обучающегося в образовательном учреждении оказывает отрицательное влияние на других обучающихся, нарушает их права и права работников образовательного учреждения, а также нормальное функционирование образовательного учреждения; такое решение принимается с учетом мнения родителей (законных представителей) обучающегося и с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Причем в случае, если несовершеннолетний по собственной инициативе оставил образовательное учреждение, не завершив даже основное общее образование, и в случае, если он был исключен из образовательного учреждения за нарушения устава, на комиссию по делам несовершеннолетних возложено принятие совместно с родителями (законными представителями) несовершеннолетнего и органом местного самоуправления мер по трудоустройству, а также по продолжению образования несовершеннолетним. При этом если несовершеннолетний по собственной инициативе оставил образовательное учреждение, не завершив даже основное общее образование, то должны быть приняты меры и его по трудоустройству и продолжению освоения им образовательной программы основного общего образования по иной форме обучения (с 1 сентября 2007 г., до этого достаточно было принять хотя бы те или другие меры). Если же обучающийся был отчислен за нарушения устава, то должны быть приняты хотя бы одни из указанных мер. Соответствующие меры должны быть приняты в месячный срок. Содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательной программой (образовательными программами), утверждаемой и реализуемой этим образовательным учреждением самостоятельно. Основная образовательная программа в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении разрабатывается на основе примерных основных образовательных программ и должна обеспечивать достижение обучающимися (воспитанниками) результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами. Приказом Минобразования России от 5 марта 2004 г. N 1089 утвержден федеральный компонент государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Письмом Минобразования России от 15 декабря 2002 г. N 30-51-914/16 направлен Минимальный социальный стандарт РФ «Минимальный объем социальных услуг по воспитанию в образовательных учреждениях общего образования». Федеральный базисный учебный план и примерные учебные планы для образовательных учреждений РФ, реализующих программы общего образования, утверждены Приказом Минобразования России от 9 марта 2004 г. N 1312. Дополнительные образовательные программы и услуги могут реализовываться общеобразовательными учреждениями на договорной основе за пределами определяющих его статус общеобразовательных программ. Муниципальные образовательные учреждения общего образования, имеющие лицензии на право ведения образовательной деятельности, могут осуществлять образовательную деятельность в виде оказания платных дополнительных образовательных услуг, не сопровождающихся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации, без получения дополнительных лицензий <18>. Однако проведение профессиональной подготовки обучающихся в качестве дополнительных (в том числе платных) образовательных услуг возможно в общеобразовательных учреждениях только при наличии соответствующей лицензии (разрешения) на указанный вид деятельности, по договорам и совместно с предприятиями, учреждениями, организациями (п. 8 ст. 19 Закона РФ «Об образовании»). Правила оказания платных образовательных услуг утверждены Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 <19>. ——————————— <18> См. Приказ Минобразования России от 11 декабря 2001 г. N 05-51-38ин/24-05; письмо Минобразования России от 25 декабря 2002 г. N 31-52-122/31-15. <19> См. также Приказ Минобразования России от 10 июля 2003 г. N 2994 «Об утверждении Примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования»; письмо Минобразования России от 1 октября 2002 г. N 31ю-31нн-40/31-09; письмо Минобразования России от 21 июля 1995 г. N 52-М «Об организации платных дополнительных образовательных услуг».

Прием в общеобразовательные учреждения осуществляется по месту жительства (абз. 2 п. 1.1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании»). Отказ в приеме возможен только по причине отсутствия свободных мест в учреждении (п. 46 Типового положения об общеобразовательном учреждении). В этом случае орган местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования предоставляет родителям (законным представителям) информацию о наличии свободных мест в общеобразовательных учреждениях на данной территории (в данном районе, микрорайоне) и обеспечивает прием детей в другую школу. Не допускается какой-либо конкурсный отбор детей. Это касается всех типов общеобразовательных учреждений, предусмотренных законодательством, в т. ч. с углубленным изучением каких-либо предметов, включая гимназии и лицеи <20>. ——————————— <20> См.: письмо Минобразования России от 21 марта 2003 г. N 03-51-57ин/13-03 «Рекомендации по организации приема в первый класс» // Вестник образования России. 2003. N 9.

Исключение составляют нетиповые образовательные учреждения высшей категории для детей и подростков, проявивших выдающиеся способности. Категории отбора таких детей, подростков и молодых людей в указанные образовательные учреждения определяются учредителем и доводятся до сведения общественности (п. 13 ст. 50 Закона РФ «Об образовании»). Решение о создании такого учреждения и его устав должны содержать указание на то, что это учреждение является нетиповым. В общеобразовательном учреждении необходимо также строго соблюдать правила предоставления религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ, установленные ч. 4 ст. 5 и иными положениями Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»: 1) обучение религиозными организациями детей религии в государственных и муниципальных образовательных учреждениях может осуществляться только с согласия детей, обучающихся в образовательных учреждениях, и по просьбе их родителей (законных представителей). Просьбу рекомендуется оформлять в виде письменного заявления на имя администрации образовательного учреждения. Недопустимо прямое или косвенное принуждение детей к посещению занятий по религиозному воспитанию; 2) предоставление религиозным организациям возможности обучать детей религии в государственных и муниципальных образовательных учреждениях осуществляется по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления; 3) используемая в процессе обучения религии литература и учебно-методические пособия, включая аудио — и видеоматериалы, должны иметь маркировку с официальным полным наименованием данной религиозной организации; 4) религиозные организации, имеющие права юридического лица на условиях их ежегодной перерегистрации, сопровождаемой выдачей временного свидетельства о государственной регистрации, в соответствии с п. 3 ст. 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», не пользуются данными правами <21>. ——————————— <21> См. Приказ Минобразования России от 1 июля 2003 г. N 2833.

Деятельность муниципальных общеобразовательных учреждений регулируется типовыми положениями об этих учреждениях и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Перечень типов образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования установлен распоряжением Правительства РФ от 18 октября 2007 г. N 1447-р. Типовое положение об общеобразовательном учреждении утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 196 (в ред. от 20 июля 2007 г. N 459) <22>. ——————————— <22> Собрание законодательства РФ. 2001. N 13. Ст. 1252; 2007. N 31. Ст. 4082.

На субъектов РФ возложено обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, включая проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена в установленном порядке, формирование и ведение баз данных субъектов РФ об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена (подп. 8.1 п. 1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании»). С 2009 г. единый государственный экзамен станет единственной формой государственной (итоговой) аттестации, иные формы проведения государственной (итоговой) аттестации могут быть установлены только Минобрнауки России и только для выпускников специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, а также в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, или для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья. Результаты ЕГЭ с 2009 г. должны признаваться профессиональными образовательными учреждениями в качестве вступительных испытаний и их право на проведение по предметам, по которым не проводится единый государственный экзамен, дополнительных вступительных испытаний творческой и (или) профессиональной направленности ограничивается — это возможно только в рамках перечня специальностей, по которым допустимо введение таких испытаний, и перечня образовательных учреждений, в которых допускается проведение таких испытаний, которые должны быть определены на федеральном уровне в порядке, установленном Правительством РФ. До 2009 г. Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. N 17-ФЗ установлен переходный период для введения и проведения единого государственного экзамена. Так, в 2008 г. особенность заключается в том, что перечень общеобразовательных предметов, по которым проводится ЕГЭ, утверждается Минобрнауки России на основании представлений органов исполнительной власти субъектов РФ по управлению образованием. Результаты ЕГЭ с этого года уже обязательны для профессиональных образовательных учреждений, однако все они еще вправе самостоятельно определять форму вступительных испытаний по общеобразовательным предметам, по которым ЕГЭ не проводится в соответствующем субъекте РФ. Перечень предметов для проведения ЕГЭ и иные правила проведения ЕГЭ в 2008 г. установлены Приказом Минобрнауки России от 5 февраля 2008 г. N 36. Организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников <23>, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях, возложено Законом РФ «Об образовании» не на органы местного самоуправления, а на субъектов РФ. Отбор организаций, осуществляющих издание учебных пособий, которые допускаются к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, а также утверждение перечня этих организаций отнесено к ведению РФ. ——————————— <23> См. Приказ Минобрнауки России от 14 декабря 2006 г. N 321 (на 2007/2008 учебный год), Приказ Минобрнауки России от 13 декабря 2007 г. N 349 (на 2008/2009 учебный год).

Дошкольное образование

Дошкольное образование предоставляется в дошкольных образовательных учреждениях. Однако допускается его предоставление и в общеобразовательных учреждениях, при наличии у них соответствующих лицензий (ст. 17 Закона РФ «Об образовании», Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении»). Выбор способов организации предоставления дошкольного образования — путем создания дошкольных учреждений либо создания комбинированных учреждений — находится в компетенции органов местного самоуправления <24>. ——————————— <24> См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. N 1204 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста» // Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст. 4542; 2002. N 52 (ч. 2). Ст. 5225; методическое письмо Минобразования России от 25 марта 1994 г. N 35-М «Об организации взаимодействия образовательных учреждений и обеспечении преемственности дошкольного и начального общего образования» // СПС «КонсультантПлюс». В качестве одной из форм обеспечения преемственности между дошкольным и общим образованием признается создание комплексов, включающих в себя дошкольные и общеобразовательные учреждения. Однако при этом надо иметь в виду, что такие комплексы не образуют единого образовательного учреждения и входящие в них образовательные учреждения сохраняют свой первоначальный статус. Это важно в связи с вопросами финансирования образовательного процесса в дошкольных образовательных учреждениях (об этом отдельно ниже).

Понятия «общеобразовательная программа» и «общеобразовательное учреждение» в Законе не корреспондируют друг с другом в полной мере. Дошкольное образование относится к общеобразовательным программам, наряду с программами общего образования, однако дошкольное образовательное учреждение не относится к числу общеобразовательных учреждений, а представляет собой самостоятельный тип образовательного учреждения (п. 4 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»). Общеобразовательным учреждением является учреждение начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, т. е. реализующее только программы общего образования (подп. 2 п. 4 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»). Таким образом, хотя дошкольные образовательные учреждения реализуют общеобразовательные программы, они не относятся к числу общеобразовательных учреждений. Это важно, как будет видно в дальнейшем, для решения вопросов об источниках финансирования образовательного процесса в учреждениях, реализующих программы дошкольного образования. Организация предоставления дошкольного образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи относится к компетенции не органов местного самоуправления, а субъектов РФ (так же, как и в случае с общим образованием). Соответственно, органы местного самоуправления не должны создавать подобные специализированные учреждения дошкольного образования <25>. Однако они вправе создавать дошкольные образовательные учреждения комбинированного типа <26>. ——————————— <25> О видах образовательных учреждений и критериях отнесения их к тому или иному виду см.: Приказ Минобразования России от 7 августа 1995 г. N 443 «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении»; Приказ Минобразования России от 22 августа 1996 г. N 448. <26> См. об этом письмо Минобразования России от 16 января 2002 г. N 03-51-5ин/23-03 «Об интегрированном воспитании и обучении детей с отклонениями в развитии в дошкольных образовательных учреждениях».

Содержание образовательного процесса в дошкольном образовательном учреждении определяется программой дошкольного образования. К структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, устанавливаются федеральные государственные требования. В настоящее время установлены временные (примерные) требования к содержанию и методам воспитания и обучения, реализуемым в дошкольном образовательном учреждении (к образовательным программам и педагогическим технологиям, а также к характеру взаимодействия персонала с детьми) (см. Приказ Минобразования России от 22 августа 1996 г. N 448). Именно в рамках основных образовательных программ дошкольное образование является общедоступным и бесплатным. Дошкольное образовательное учреждение может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные платные образовательные услуги за пределами определяющих его статус образовательных программ на основе договора с родителями (законными представителями). На дошкольные учреждения распространяется Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505, которым утверждены Правила оказания платных образовательных услуг. Дошкольное образовательное учреждение действует на основании устава, который разрабатывается на основе Типового положения о дошкольном образовательном учреждении (утверждено Приказом Минобразования России от 7 августа 1995 г. N 443). Порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения определяется учредителем. Вместе с тем конкурсный отбор детей в дошкольное образовательное учреждение и их отсев из него не допускаются <27>. ——————————— <27> См. письмо Минобразования России от 7 июня 1994 г. N 58-М // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2004. N 5.

В рамках работы по организации предоставления дошкольного образования на органы местного самоуправления возложена организация и координация методической, диагностической и консультативной помощи семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому (п. 5 ст. 18 Закона РФ «Об образовании»). Письмом Минобразования России от 15 марта 2004 г. N 03-51-46ин/14-03 установлены Примерные требования к содержанию развивающей среды детей дошкольного возраста, воспитывающихся в семье. В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в дошкольных образовательных учреждениях может осуществляться обучение детей религии — с соблюдением тех же правил, которые были описаны выше применительно к общеобразовательным учреждениям.

Дополнительное образование детей

Дополнительное образование детей осуществляется по программам дополнительного образования, которые реализуются либо в общеобразовательных учреждениях (за пределами определяющих их статус основных образовательных программ), либо в образовательных учреждениях дополнительного образования, в т. ч. в музыкальных и художественных школах, школах искусств, домах детского творчества, на станциях юных техников, станциях юных натуралистов и в иных учреждениях. Учреждения дополнительного образования детей, так же как и дошкольные, не относятся к общеобразовательным учреждениям. При утверждении устава учреждения дополнительного образования необходимо руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 233 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования детей» (в ред. от 7 декабря 2006 г. N 752) <28>. Виды учреждений дополнительного образования определены в Типовом положении <29>. ——————————— <28> Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст. 1053; 2006. N 50. Ст. 5356. См. также: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1999 г. N 1437 (в ред. от 1 февраля 2005 г.) «Об утверждении Типового положения о межшкольном учебном комбинате» // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 222; 2005. N 7. Ст. 560. Приказом Минкультуры России от 25 мая 2006 г. N 229 утвержден Модельный устав муниципального образовательного учреждения дополнительного образования детей (см. СПС «КонсультантПлюс»). <29> См. также письмо Минобрнауки России от 26 марта 2007 г. N 06-636.

Муниципальное учреждение дополнительного образования детей реализует программы дополнительного образования, при этом такие программы для данного учреждения являются основными. Дополнительная образовательная программа должна включать в себя рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) (п. 8 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). Примерные требования к программам дополнительного образования детей утверждены письмом Минобрнауки России от 11 декабря 2006 г. N 06-1844 <30>. Образовательная программа конкретного учреждения утверждается им самостоятельно <31>. ——————————— <30> См. также Примерные требования к содержанию развивающей среды детей дошкольного возраста, воспитывающихся в семье, установленные письмом Минобразования России от 15 марта 2004 г. N 03-51-46ин/14-03 (Официальные документы в образовании. 2004. N 19); письмо Минобразования России от 20 мая 2003 г. N 28-51-391/16 «О реализации дополнительных образовательных программ в учреждениях дополнительного образования детей» (Вестник образования России. 2003. N 14). <31> См. также письмо Минобразования России от 18 июня 2003 г. N 28-02-484/16, которым направлены Требования к содержанию и оформлению образовательных программ дополнительного образования детей, утвержденные на заседании Научно-методического совета по дополнительному образованию детей Минобразования России 3 июня 2003 г. (Официальные документы в образовании. 2003. N 32).

В связи со сказанным муниципальные учреждения дополнительного образования детей не вправе взимать плату за оказание услуг в рамках реализуемых ими программ дополнительного образования, поскольку они определяют его статус и финансируются учредителем (т. е. из местного бюджета <32>). Оказание платных услуг возможно данным видом учреждений за рамками утвержденной для него программы дополнительного образования <33>. ——————————— <32> См. об этом Методические рекомендации по финансированию реализации основных образовательных программ дополнительного образования детей, утвержденные письмом Департамента молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей Минобрнауки России от 19 октября 2006 г. N 06-1616. <33> См.: письмо Минобрнауки России от 26 марта 2007 г. N 06-636 «Об образовательных учреждениях дополнительного образования детей» // Официальные документы в образовании. 2007. N 14.

К компетенции субъектов РФ также отнесена организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Каких-либо специальных критериев для определения видов учреждений дополнительного образования детей, которые могут находиться в ведении субъектов РФ, нет (по категориям детей и т. п.). Таким образом, субъекты РФ могут создавать любые учреждения дополнительного образования детей наряду с муниципальными, в т. ч. передавать полномочия по организации предоставления образования детям в таких учреждениях органам местного самоуправления. Решением коллегии Минобрнауки России от 6 октября 2004 г. N ПК-2 одобрена Концепция модернизации дополнительного образования детей Российской Федерации на период до 2010 года <34>. ——————————— <34> Официальные документы в образовании. 2005. N 8.

Финансирование полномочий по предоставлению образования

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансирование расходов на организацию предоставления дошкольного, общего и дополнительного образования детей как составная часть соответствующих вопросов местного значения относится к компетенции органов местного самоуправления и, соответственно, осуществляется за счет местных бюджетов. Исключение в этом Законе сделано для полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса при предоставлении общего образования, которые отнесены законодательством к компетенции субъектов РФ. Полномочия субъектов РФ по финансовому обеспечению образовательного процесса конкретизируются в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Законе РФ «Об образовании», где предусмотрено, что субъекты РФ осуществляют обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Таким образом, во-первых, на субъектов РФ возложено финансовое обеспечение следующих расходов по обеспечению образовательного процесса: — расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений <35>; ——————————— <35> К расходам на оплату труда работников образовательных учреждений относятся и устанавливаемые законами субъектов РФ выплаты за выполнение функций классного руководителя, которые также финансируются в виде субсидий из федерального бюджета. Именно так — как составную часть заработной платы, а не компенсационную выплату — следует рассматривать вознаграждение за классное руководство (см. п. 4 Рекомендаций по применению законодательства РФ при осуществлении выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам общеобразовательных учреждений, направленных письмом Минобрнауки России от 25 апреля 2006 г. N АФ-100/03 // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2006. N 17).

— расходов на учебники и учебные пособия; — расходов на технические средства обучения; — расходов на расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов). При этом субъекты РФ самостоятельно устанавливают нормативы такого финансирования. Письмом Минобрнауки России от 29 июня 2006 г. N АФ-157/02 утверждены Методические рекомендации для субъектов РФ по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ <36>. При установлении нормативов субъекты РФ не вправе исключать какие-либо категории работников образовательных учреждений из числа лиц, оплата труда которых финансируется за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ <37>. ——————————— <36> Официальные документы в образовании. 2006. N 31 или Администратор образования. 2007. N 2. <37> Определение Верховного Суда РФ от 15 марта 2006 г. по делу N 56-Г06-5.

Во-вторых, установлено, что это осуществляется за счет субвенций, выделяемых местным бюджетам. В-третьих, в названных нормах предусмотрено, что субъекты РФ обязаны финансировать перечисленные расходы не только применительно к предоставлению общего образования (как это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), но и применительно к дошкольному и дополнительному образованию, если эти виды образования предоставляются в общеобразовательных учреждениях. Данное разночтение между Федеральными законами возникло в результате внесения в 2005 г. изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закон РФ «Об образовании» (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ), в то время как соответствующие положения ст. ст. 14, 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» остались в прежней редакции. Соответственно, в данном случае должны применяться положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закона РФ «Об образовании», как более новые редакции аналогичных норм, при том что все федеральные законы имеют одинаковую юридическую силу. Таким образом, следует прийти к выводу, что финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов) муниципальных общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного и дополнительного образования детей, относится к компетенции субъектов РФ и должно осуществляться путем предоставления субвенций местным бюджетам <38>. ——————————— <38> См. также разъяснение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (см. http://www. duma. gov. ru/localcom/vopros-otvet/vopros-otvet-0_08_53_01.htm).

Следует обратить внимание, что речь идет о предоставлении дошкольного и дополнительного образования детей только в общеобразовательных учреждениях. Дошкольные образовательные учреждения и учреждения дополнительного образования детей не относятся к числу общеобразовательных учреждений, а представляют собой самостоятельные типы образовательных учреждений. Соответственно, финансовое обеспечение организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного и дополнительного образования детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и муниципальных образовательных учреждениях дополнительного образования детей является полномочием органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования и подлежит финансированию из местного бюджета <39>. ——————————— <39> См. также письмо Минфина России от 11 мая 2006 г. N 06-04-08/01.

Таким образом, распределение полномочий по финансированию дошкольного и дополнительного образования детей зависит от типа образовательного учреждения: в отношении специализированных образовательных учреждений (дошкольных и дополнительного образования детей) финансовое обеспечение целиком ложится на местный бюджет, в отношении общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного образования, часть расходов возлагается на бюджет субъекта РФ. В последнем случае субъекты РФ должны финансировать, как и в случае общего образования, расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, на технические средства обучения, на расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Следует обратить также внимание, что субъекты РФ обязаны финансировать муниципальные образовательные учреждения лишь в рамках реализации основных общеобразовательных программ, т. е. финансируются расходы, во-первых, только на воспитание и обучение, но не расходы на содержание детей, и во-вторых, только в тех объемах, которые предписаны федеральными стандартами и федеральными требованиями. Реализация дополнительных образовательных программ не подлежит финансированию за счет субвенций из региональных бюджетов. То же самое относится и к полномочиям органов местного самоуправления, поскольку к вопросам местного значения отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам. Закон, как указывалось выше, разделяет понятия образование и содержание детей, а также различает основные и дополнительные общеобразовательные программы. Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления образования (будь то общего, дошкольного или дополнительного) подразумевают обязанности обеспечивать воспитание и обучение, включая финансирование расходов на это (с учетом сказанного выше об отнесении ряда расходов к обязательствам субъектов РФ). При этом речь идет лишь об услугах, предоставляемых в рамках реализации основных образовательных программ. К расходным обязательствам муниципальных образований не относится финансовое обеспечение предоставления дополнительных образовательных услуг. Таковые оказываются за счет внебюджетных источников, включая плату, взимаемую с родителей по договору об оказании дополнительных образовательных услуг. То же самое касается содержания детей, их медицинского обслуживания, питания и прочих сопутствующих образовательному процессу услуг — оказание таковых не относится к вопросам местного значения и, соответственно, их финансирование не относится к расходным обязательствам муниципального образования. Эти расходы могут финансироваться за счет внебюджетных источников (средств, остающихся в распоряжении образовательного учреждения, платы, взимаемой с родителей, пожертвований и т. п.). При этом п. 2 ст. 29 Закона РФ «Об образовании» специально предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ дополнительно финансировать мероприятия по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях. Но это является именно их правом, а не обязанностью. Судебная практика признает также допустимым принятие субъектами РФ на себя финансирования расходов по оказанию дополнительных услуг (по содержанию, транспортировке детей и т. п.) <40>. ——————————— <40> См. Определение Верховного Суда РФ от 19 апреля 2006 г. по делу N 64-Г06-6 // СПС «КонсультантПлюс».

Финансирование соответствующих расходов из местных бюджетов возможно в рамках осуществления полномочий, не отнесенных к компетенции РФ, субъектов РФ, других муниципальных образований и не изъятых из их компетенции (части вторые ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также в рамках оказания мер социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан (абз. 2 ч. 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В настоящее время, как правило, из местных бюджетов выделяются средства на организацию питания в основном только для детей из малообеспеченных и многодетных семей (Калининградская, Саратовская, Тамбовская, Ярославская, Самарская области и др.). Практически на всех территориях практикуется использование средств родителей для оплаты горячего питания учащихся (Еврейская АО, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Хакасия, Амурская, Нижегородская, Новгородская, Псковская, Самарская области и др.) <41>. ——————————— <41> См. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 31 августа 2006 г. N 30 «Об организации питания детей в общеобразовательных учреждениях».

Медицинское обслуживание обеспечивают муниципальные учреждения здравоохранения в рамках оказания амбулаторно-поликлинической первичной медико-санитарной медицинской помощи (п. 8 Порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 29 июля 2005 г. N 487). Соответственно, это финансируется за счет средств местных бюджетов. Предоставление медицинских услуг за рамками содержания первичной медико-санитарной помощи должно финансироваться за счет внебюджетных источников, включая плату, взимаемую по договору с родителями обучающихся. Статьей 52.1 Закона РФ «Об образовании» регулируется плата за содержание детей в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы дошкольного образования (т. е. это касается как дошкольных учреждений, так и общеобразовательных учреждений, реализующих дошкольные программы). Родительская плата в таких учреждениях ограничена — она не может превышать 20% всех реальных затрат на содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении (а для родителей (законных представителей), имеющих 3 и более несовершеннолетних детей, 10% указанных затрат). От родительской платы полностью освобождаются родители (законные представители) в отношении детей с ограниченными возможностями здоровья, с туберкулезной интоксикацией. Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 849. Данный перечень очень широк, включает в себя в т. ч. расходы на хозяйственные нужды образовательных учреждений, включая те, которые изъяты из числа финансируемых за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ (на содержание зданий, коммунальные расходы, на приобретение транспортных услуг, услуг связи и т. д.), таким образом, общеобразовательные учреждения с дошкольными отделениями могут компенсировать до 20% расходов на эти нужды. В этот перечень включены и расходы на оплату труда персонала, т. е. дошкольные учреждения могут компенсировать до 20% расходов на оплату труда персонала за счет родительской платы (в общеобразовательных учреждениях с дошкольными отделениями эти расходы, напомним, финансируют субъекты РФ). Вообще, перечень расходов, учитываемых при расчете родительской платы, не является жестким, в нем есть пункты как расходы на «прочие услуги» и «прочие расходы». Следует различать родительскую плату и различные сборы денежных средств с обучающихся и их родителей (законных представителей) в связи с недостаточным бюджетным финансированием — на хозяйственные нужды, проведение ремонтов, доплаты обслуживающему персоналу. Такие сборы должны осуществляться исключительно на добровольных началах. Оформлять их целесообразно в виде пожертвований образовательному учреждению. Одновременно нужно иметь в виду, во-первых, положения ст. 5 Закона РФ «Об образовании», согласно которым государство (в лице РФ или субъектов РФ) должно обеспечивать гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, полную или частичную компенсацию расходов на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления в отношении муниципальных образовательных учреждений должны быть установлены законами субъектов РФ. Во-вторых, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» у РФ и субъектов РФ существует обязанность оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях (это, по смыслу Постановления, касается не только дошкольного образования). «Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований, — указал Суд, — влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование» (п. 4.2 мотивировочной части); «расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования — за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке» (там же); положения законов, регулирующие порядок финансирования образования, «предполагают обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях» (п. 1 резолютивной части). При недостаточности средств необходимо заблаговременно, до утверждения бюджета на следующий финансовый год, направлять обращения в адрес органов государственной власти субъектов РФ с просьбой о выделении субсидий, сопровождая их соответствующими обоснованиями и расчетами. Согласно Закону, расходы на содержание зданий и коммунальные расходы при предоставлении всех видов образования в общеобразовательных учреждениях осуществляются из местных бюджетов, т. е. это является расходным обязательством муниципальных образований и не может перекладываться, например, на родителей. В то же время, как видно из изложенного выше, применительно к дошкольному образованию Правительство РФ включило эти расходы в перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка. При этом размер родительской платы ограничен 20 процентами, т. е. основные расходы несет местный бюджет. Применительно к общему образованию размер родительской платы не ограничен, и родители в полной мере несут все расходы на содержание ребенка, за исключением тех, которые финансируются из федерального, регионального или местного бюджетов. Поэтому органы местного самоуправления не вправе по своей воле включать расходы на содержание зданий и коммунальные услуги в расходы, покрываемые за счет родительской платы в учреждениях, реализующих программы общего и дополнительного образования. Финансирование муниципальных образовательных учреждений осуществляется по нормативам, которые устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ (в части расходов, финансируемых субъектами РФ) и органами местного самоуправления (в остальной части) (ст. 41 Закона РФ «Об образовании»).

——————————————————————