(Петров А. Я.) («Законодательство и экономика», 2008, N 12)
ЗАЩИТА ТРУДОВЫХ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ РАБОТНИКОВ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМИ СОЮЗАМИ (К НОВОЙ КОНЦЕПЦИИ ГЛАВЫ 58 ТРУДОВОГО КОДЕКСА)
А. Я. ПЕТРОВ
Петров А. Я., доктор юридических наук, профессор Государственного университета — Высшей школы экономики.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ), каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 45 Конституции РФ). Согласно статье 1 Трудового кодекса РФ одной из целей трудового законодательства является защита прав и интересов работников и работодателей. Вместе с тем одна из основных задач трудового законодательства (вопреки цели) — правовое регулирование отношений по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и разрешение трудовых споров. Защита трудовых прав и интересов не входит в предмет трудового права (прежде всего, судя по терминологии). В развитие указанных конституционных норм в главе 58 Трудового кодекса РФ закреплены нормы о защите трудовых прав и свобод, а в статье 352 Кодекса защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами признана одним из основных способов защиты трудовых прав и свобод. Такой замысел в правовом регулировании (в отличие от статьи 1 ТК РФ о профсоюзном контроле) представляется предпочтительным. Однако хотелось бы сразу отметить: во всей главе 58 Трудового кодекса РФ прослеживается преимущественно концепция, далекая от истинного понимания защиты прав и законных интересов работников и вообще от правовой защиты. Полагаю, что в основе любого правового понятия должно находиться его этимологическое значение. Так, термин «защита» означает: 1) защитить; 2) то, что защищает, служит обороной; искать защиты; будь мне защитой; 3) защищающая сторона в судебном процессе. Выступление защиты. «Защитить» — значит: 1) охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности; 2) предохранить, обезопасить от чего-либо; 3) отстоять (мнение, взгляды) перед чьей-нибудь критикой, возражениями <1>. ——————————— <1> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 3-е изд. М.: Азъ, 1995. С. 220, 221.
В то же время термин «контроль» означает проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора <2>. Налицо явное расхождение значений защиты и контроля. ——————————— <2> Там же. С. 286.
Вместе с тем в статье 370 Кодекса приоритетной формой защиты трудовых прав и законных интересов работников признается право профессиональных союзов на осуществление контроля за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением ими условий коллективных договоров, соглашений. Работодатели обязаны в недельный срок со дня получения требования об устранении выявленных нарушений сообщить в соответствующий профсоюзный орган о результатах рассмотрения данного требования и принятых мерах. В этой же статье Трудового кодекса РФ по необъяснимым причинам предусматриваются нормы об организации соответствующих инспекций профсоюзов. Так, для осуществления указанного контроля общероссийские профессиональные союзы и их объединения могут создавать правовые и технические инспекции труда профсоюзов, которые наделяются полномочиями, предусмотренными положениями, утверждаемыми общероссийскими профессиональными союзами и их объединениями. Межрегиональное, а также территориальное объединение (ассоциация) организаций профессиональных союзов, действующих на территории субъекта Российской Федерации, могут создавать правовые и технические инспекции труда профессиональных союзов, которые действуют на основании принимаемых ими положений в соответствии с типовым положением соответствующего общероссийского объединения профессиональных союзов. Поскольку эти нормы статьи 370 ТК РФ закрепляют не право профсоюзов на осуществление контроля, а организацию названных инспекций, то их целесообразно было бы закрепить в отдельной статье Федерального закона от 12 января 1996 года «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», так как это профсоюзное правотворчество (вопросы решаются внутри профсоюзов). Не совсем согласуется также название статьи 370 ТК РФ о праве профессиональных союзов на осуществление контроля с ее нормами о полномочиях профсоюзных инспекторов труда и уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда профессиональных союзов. Профсоюзные инспекторы труда в установленном порядке имеют право беспрепятственно посещать любых работодателей (организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей — физических лиц), у которых работают члены данного профессионального союза или профсоюзов, входящих в объединение, для проверки соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о профессиональных союзах, выполнения условий коллективных договоров, соглашений. Профсоюзные инспекторы труда, уполномоченные (доверенные) лица по охране труда профессиональных союзов имеют право: — осуществлять контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; — проводить независимую экспертизу условий труда и обеспечения безопасности работников; — принимать участие в расследовании несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; — получать информацию от руководителей и иных должностных лиц организаций, работодателей индивидуальных предпринимателей о состоянии условий и охраны труда, а также о всех несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях; — защищать права и законные интересы членов профессионального союза по вопросам возмещения вреда, причиненного их здоровью на производстве (работе); — предъявлять работодателям требования о приостановке работ в случаях непосредственной угрозы жизни и здоровью работников; — направлять работодателям представления об устранении выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательные для рассмотрения; — осуществлять проверку состояния условий и охраны труда, выполнения обязательств работодателей, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями; — принимать участие в работе комиссий по испытаниям и приему в эксплуатацию средств производства в качестве независимых экспертов; — принимать участие в рассмотрении трудовых споров, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательств, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями, а также с изменениями условий труда; — принимать участие в разработке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, содержащих нормы трудового права; — принимать участие в разработке проектов подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих государственные нормативные требования охраны труда, а также согласовывать их в порядке, установленном Правительством Российской федерации; — обращаться в соответствующие органы с требованием о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, сокрытии фактов несчастных случаев на производстве. Профессиональные союзы, их инспекции труда при осуществлении указанных полномочий взаимодействуют с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальными органами, другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Уполномоченные (доверенные) лица по охране труда профессиональных союзов имеют право беспрепятственно проверять соблюдение требований охраны труда и вносить обязательные для рассмотрения должностными лицами организаций, работодателями — индивидуальными предпринимателями предложения об устранении выявленных нарушений требований охраны труда. Итак, нетрудно заметить, что статья 370 Трудового кодекса РФ посвящена преимущественно правовому регулированию профсоюзного контроля и организации соответствующих инспекций профсоюзов. Но в этой чрезвычайно объемной статье Кодекса все же есть отдельные нормы о защите трудовых прав и законных интересов работников. К ним, очевидно, нужно отнести лишь защиту прав и законных интересов членов профессионального союза по вопросам возмещения вреда, причиненного их здоровью на производстве (работе) и участие в рассмотрении трудовых споров, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательств, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями, а также с изменениями условий труда. Но здесь возникает вопрос, а соответствуют ли эти положения названию статьи 370 ТК РФ о праве профсоюзов на осуществление контроля. Разве здесь производится проверка или наблюдение? Соответствует ли концепции о защите прав и законных интересов следующая статья Трудового кодекса РФ. Согласно статье 371 ТК РФ работодатель принимает решение с учетом мнения соответствующего профсоюзного органа в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ. Например, разделение рабочего дня на части производится работодателем на основании локального нормативного акта, принятого с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации (статья 105), либо очередность предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков определяется ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым работодателем с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации (статья 123). Является ли это защитой трудовых прав и законных интересов работников? Учет мнения представительного органа работников в случаях, предусмотренных ТК РФ, коллективным договором, и проведение представительным органом работников консультаций с работодателем по вопросам принятия локальных нормативных актов являются основными формами участия работников в управлении организацией (статья 53 Кодекса). В статье 372 Трудового кодекса РФ установлен порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локальных нормативных актов. В частности, работодатель в случаях, предусмотренных ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, коллективным договором, соглашениями, перед принятием решения направляет проект локального нормативного акта и обоснование к нему в выборный орган первичной профсоюзной организации, представляющий интересы всех или большинства работников. Выборный орган первичной профсоюзной организации не позднее пяти рабочих дней со дня получения проекта указанного локального нормативного акта направляет работодателю мотивированное мнение по проекту в письменной форме. В случае если мотивированное мнение выборного органа первичной профсоюзной организации не содержит согласия с проектом локального нормативного акта либо содержит предложения по его совершенствованию, работодатель может согласиться с ним либо обязан в течение трех рабочих дней после получения мотивированного мнения провести дополнительные консультации с выборным органом первичной профсоюзной организации работников в целях достижения взаимоприемлемого решения. При недостижении согласия возникшие разногласия оформляются протоколом, после чего работодатель имеет право принять локальный нормативный акт, который может быть обжалован выборным органом первичной профсоюзной организации в соответствующую государственную инспекцию труда или в суд. Выборный орган первичной профсоюзной организации также имеет право начать процедуру коллективного трудового спора в порядке, установленном Трудовым кодексом РФ. Государственная инспекция труда при получении жалобы (заявления) выборного органа первичной профсоюзной организации обязана в течение одного месяца со дня ее получения провести проверку и в случае выявления нарушения выдать работодателю предписание об отмене указанного локального нормативного акта, обязательное для исполнения. Таким образом, статья 372 ТК РФ в большей мере может быть отнесена к полномочиям профсоюзов на участие в локальном нормотворчестве. Норма о праве выборного профсоюзного органа начать процедуру коллективного трудового спора, без сомнения, должна быть закреплена в главе 61 ТК РФ «Рассмотрение и разрешение коллективных трудовых споров». Часть 5 статьи 372 об обязанности государственной инспекции труда провести проверку и принять соответствующее решение необходимо исключить вообще из главы 58 ТК РФ, так как она не соответствует замыслу этой главы и ее названию. В статье 373 установлен порядок учета мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при расторжении трудового договора по инициативе работодателя. Так, при принятии решения о возможном расторжении трудового договора в соответствии с пунктами 2, 3 или 5 части первой статьи 81 ТК РФ с работником, являющимся членом профессионального союза, работодатель направляет в выборный орган соответствующей первичной профсоюзной организации проект приказа, а также копии документов, являющихся основанием для принятия указанного решения. Выборный орган первичной профсоюзной организации в течение семи рабочих дней со дня получения проекта приказа и копий документов рассматривает этот вопрос и направляет работодателю свое мотивированное мнение в письменной форме. Мнение, не представленное в семидневный срок, работодателем не учитывается. В случае если выборный орган первичной профсоюзной организации выразил несогласие с предполагаемым решением работодателя, он в течение трех рабочих дней проводит с работодателем или его представителем дополнительные консультации, результаты которых оформляются протоколом. При недостижении общего согласия по результатам консультаций работодатель по истечении десяти рабочих дней со дня направления в выборный орган первичной профсоюзной организации проекта приказа и копий документов имеет право принять окончательное решение, которое может быть обжаловано в соответствующую государственную инспекцию труда. Государственная инспекция труда в течение десяти дней со дня получения жалобы (заявления) рассматривает вопрос об увольнении и в случае признания его незаконным выдает работодателю обязательное для исполнения предписание о восстановлении работника на работе с оплатой вынужденного прогула. Соблюдение вышеуказанной процедуры не лишает работника или представляющий его интересы выборный орган первичной профсоюзной организации права обжаловать увольнение непосредственно в суд, а работодателя — обжаловать в суд предписание государственной инспекции труда. Работодатель имеет право расторгнуть трудовой договор не позднее одного месяца со дня получения мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации. В указанный период не засчитываются периоды временной нетрудоспособности работника, пребывания его в отпуске и другие периоды отсутствия работника, когда за ним сохраняется место работы (должность). Данная статья Кодекса — одна из немногих, которая в значительной степени соответствует названию и главной концепции главы 58 ТК РФ. Однако и она все же не совсем совершенна. В частности не совсем уместны здесь положения о компетенции государственной инспекции труда и праве работника обжаловать увольнение непосредственно в суд и работодателя — обжаловать в суд предписание государственной инспекции труда. В отношении права работодателя расторгнуть трудовой договор не позднее одного месяца можно отметить, что это положение не только не соответствует замыслу и названию статьи, оно (главное) относится к порядку расторжения трудового договора по инициативе работодателя (статья 81 ТК РФ). Очевидно, неслучайно именно в статье 82 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что увольнение работников, являющихся членами профсоюза, по основаниям, предусмотренным пунктами 2, 3 или 5 части первой статьи 81 ТК РФ, производится с учетом мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации в соответствии со статьей 373 Кодекса. Указанная часть статьи 82 ТК РФ должна быть закреплена в главе 58 Кодекса, так как в соответствии практикой именно в этих случаях проявляет себя защитная функция профсоюзов (а не в порядке учета мотивированного мнения выборного профсоюзного органа). Указанный порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации (статьи 372, 373 ТК РФ) следовало бы закрепить в Федеральном законе от 12 января 1996 года «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». В статье 374 закреплены гарантии работникам, входящим в состав выборных коллегиальных органов профсоюзных организаций и не освобожденным от основной работы: увольнение по инициативе работодателя в соответствии с пунктами 2, 3 или 5 части первой статьи 81 ТК РФ руководителей (их заместителей) выборных коллегиальных органов первичных профсоюзных организаций, выборных коллегиальных органов профсоюзных организаций структурных подразделений организаций (не ниже цеховых и приравненных к ним), не освобожденных от основной работы, допускается помимо общего порядка увольнения только с предварительного согласия соответствующего вышестоящего выборного профсоюзного органа. При отсутствии вышестоящего выборного профсоюзного органа увольнение указанных работников производится с соблюдением порядка, установленного статьей 373 Кодекса. Члены выборных коллегиальных органов профсоюзных организаций, не освобожденных от основной работы, освобождаются от нее для участия в качестве делегатов в работе созываемых профессиональными союзами съездов, конференций, для участия в работе выборных коллегиальных органов профессиональных союзов, а в случаях, когда это предусмотрено коллективным договором, — также на время краткосрочной профсоюзной учебы. Условия освобождения от работы и порядок оплаты времени участия в указанных мероприятиях определяются коллективным договором, соглашением. Части 1, 2 данной статьи Кодекса также целесообразнее было бы закрепить в статье 82 ТК РФ, естественно, несколько изменив ее название. Вместе с тем здесь возможен и иной вариант решения вопроса. Глава 27 Трудового кодекса РФ закрепляет гарантии и компенсации работникам, связанные с расторжением трудового договора. Статья 374 Кодекса (части 1 и 2) также устанавливает гарантии работникам при увольнении их по инициативе работодателя по определенным основаниям. Почему бы не объединить и тем самым не систематизировать эти гарантии? Часть 3 статьи 374 ТК РФ целесообразно было бы закрепить в главе 25 «Гарантии и компенсации работникам при исполнении ими государственных или общественных обязанностей». В статье 171 ТК РФ обоснованно предусмотрены гарантии работникам, избранным в профсоюзные органы и в комиссии по трудовым спорам. В частности, согласно части первой этой статьи гарантии работникам, избранным в профсоюзные органы и не освобожденным от исполнения трудовых обязанностей, и порядок увольнения указанных работников определяются соответствующими разделами Кодекса. Возникает вопрос: почему законодатель, правильно в целом определив принадлежность норм Кодекса к определенным институтам трудового права, в данном случае нарушает научно обоснованную систему институтов отрасли? Это подтверждает и последующая регламентация. Так, в статье 375 предусмотрены гарантии освобожденным профсоюзным работникам, а в статье 376 — гарантии права на труд работникам, являвшимся членами выборного профсоюзного органа. И вновь смешение институтов. Вместо того чтобы закрепить эти статьи в разделе Кодекса «Гарантии и компенсации», законодатель включает их в раздел «Защита трудовых прав и свобод…». Нельзя не отметить позитивный опыт правового регулирования (который не был учтен в ТК РФ). Так, Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» обоснованно закрепил гарантии работникам, входящим в состав профсоюзных органов и не освобожденных от основной работы, освобожденным профсоюзным работникам (статья 25), избранным (делегированным) в профсоюзные органы (статья 26), права на труд работникам, являющимся членами профсоюзных органов (статья 27), в главе 3 «Гарантии прав профсоюзов». Но особенно вызывают недоумение статьи 377 и 378 главы 58 Трудового кодекса РФ. В первой из них предусмотрены обязанности работодателя по созданию условий для осуществления деятельности выборного органа первичной профсоюзной организации. Работодатель обязан безвозмездно предоставлять выборным органам первичных профсоюзных организаций, объединяющих его работников, помещение для проведения заседаний, хранения документов, а также предоставить возможность размещения информации в доступном для всех работников месте (местах). Работодатель, численность работников которого превышает 100 человек, безвозмездно предоставляет в пользование выборным органам первичных профсоюзных организаций, как минимум, одно оборудованное, отапливаемое, электрифицированное помещение, а также оргтехнику, средства связи и необходимые нормативные правовые документы. Другие улучшающие условия для обеспечения деятельности указанных профсоюзных органов могут быть предусмотрены коллективным договором. Работодатель может предоставить в соответствии с коллективным договором в бесплатное пользование выборному органу первичной профсоюзной организации принадлежащие работодателю либо арендуемые им здания, сооружения, помещения и другие объекты, а также базы отдыха, спортивные и оздоровительные центры, необходимые для организации отдыха, ведения культурно-массовой, физкультурно-оздоровительной работы с работниками и членами их семей. При этом профсоюзы не имеют права устанавливать плату за пользование этими объектами для работников, не являющихся членами этих профессиональных союзов, выше установленной для работников, являющихся членами этого профсоюза. В случаях, предусмотренных коллективным договором, работодатель отчисляет денежные средства первичной профсоюзной организации на культурно-массовую и физкультурно-оздоровительную работу. При наличии письменных заявлений работников, являющихся членами профессионального союза, работодатель ежемесячно бесплатно перечисляет на счет профсоюзной организации членские профсоюзные взносы из заработной платы работников. Порядок их перечисления определяется коллективным договором. Работодатель не имеет права задерживать перечисление указанных средств. Работодатели, заключившие коллективные договоры или на которых распространяется действие отраслевых (межотраслевых) соглашений, по письменному заявлению работников, не являющихся членами профсоюза, ежемесячно перечисляют на счета профсоюзной организации денежные средства из заработной платы указанных работников на условиях и в порядке, которые установлены коллективными договорами, отраслевыми (межотраслевыми) соглашениями. Оплата труда руководителя выборного профсоюзного органа первичной профсоюзной организации может производиться за счет средств работодателя в размерах, установленных коллективным договором (статья 28 Федерального закона от 12 января 1996 года, предусматривающая обязанности работодателя по созданию условий для осуществления деятельности профсоюзов, содержится в главе 3 «Гарантии прав профсоюзов», что представляется предпочтительнее). Согласно статье 378 Трудового кодекса РФ лица, нарушающие права и гарантии деятельности профессиональных союзов, несут ответственность в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами. И еще один вопрос: какое отношение имеют нормы об обязанности работодателя по созданию условий для осуществления деятельности выборного органа первичной профсоюзной организации и об ответственности за нарушение прав профессиональных союзов к основной функции профсоюзов — защите трудовых прав и законных интересов работников? Федеральный закон от 12 января 1996 года «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусматривает всего одну статью о праве профсоюзов на представительство и защиту социально-трудовых прав и интересов работников. В соответствии со статьей 11 Закона: 1) профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов — указанные права и интересы работников независимо от членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на представительство в установленном порядке. Проекты законодательных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются федеральными органами государственной власти с учетом предложений общероссийских профсоюзов и их объединений (ассоциаций). Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов. Профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы; 2) профсоюзы защищают право своих членов свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; 3) Системы оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями) по согласованию с соответствующими профсоюзными органами и закрепляются в коллективных договорах, соглашениях; 4) профсоюзы вправе участвовать в рассмотрении органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями своих предложений; 5) профсоюзные представители вправе беспрепятственно посещать организации и рабочие места, где работают члены соответствующих профсоюзов, для реализации уставных задач и предоставленных профсоюзам прав. Итак, содержание главы 58 Трудового кодекса РФ и статьи 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. различаются и по объему норм (положений), и по сути регулируемых ими отношений. Однако главное в другом: ТК РФ и статья 11 Закона не определяют понятие защиты трудовых прав и законных интересов работников и конкретные ее формы. С удивлением приходится констатировать: статья 19 Закона предусматривает право профсоюзов на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде, т. е. профсоюзный контроль не относится к защите трудовых прав и законных интересов работников. В Трудовом кодексе РФ, наоборот, профсоюзный контроль, в рассматриваемом контексте является приоритетной формой защиты трудовых прав и законных интересов работников (статья 370). Таким образом, глава 58 Трудового кодекса РФ о защите трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами как одном из основных способов защиты трудовых прав и свобод нуждается в кардинальных изменениях. Необходима принципиально новая концепция этой главы в целях повышения эффективности такой защиты.
