(Архипов В. В.) («Законодательство и экономика», 2009, N 2)
ПРОЦЕСС ИМПЛЕМЕНТАЦИИ НОРМ МЕЖДУНАРОДНЫХ ТРУДОВЫХ СТАНДАРТОВ В РОССИЙСКОЕ ТРУДОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В. В. АРХИПОВ
Архипов В. В., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений, кандидат юридических наук.
Столкнувшись на практике с фактами незнания топ-менеджерами по персоналу отнюдь не мелких компаний с иностранными инвестициями и нередко зарубежными руководителями, использующими труд работников-иммигрантов, о применении в России норм международных стандартов о трудовых отношениях, я попытался извлечь из доступных источников как можно больше информации, чтобы более-менее подробно в рамках журнальной статьи изложить как весь процесс, так и отдельные процедуры трансформации статуса такого наднационального трудового стандарта, как конвенция Международной организации труда (далее — МОТ) от стадии ее принятия МОТ до момента прекращения ее действия на территории России. Указанная информация позволила сделать вывод: международные трудовые стандарты не применяются вследствие неосведомленности о них соответствующих лиц и отсутствия надлежащего контроля со стороны уполномоченных органов государства. При этом с сожалением можно констатировать: ряд действующих в России конвенций МОТ (например, N 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле») не имеют ни кадрового, ни финансового, ни достаточного для их реализации институционального обеспечения. На деле многие аспекты регулирования трудовых отношений, в том числе и социальные гарантии, содержащиеся в конвенциях МОТ, остаются на бумаге. Слабы социальные и государственные институты, призванные контролировать трудовые отношения, включая территориальные трудовые инспекции, трехсторонние органы социального партнерства, профсоюзные организации и т. д. В пункте 4 ст. 15 Конституции РФ провозглашено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Причем если международным договором Российской Федерации (к ним относятся конвенции МОТ) установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора. Регулированию коллизии отношений между нормами международного права, международных договоров Российской Федерации и нормами национального законодательства, формирующими как федеральную правовую систему, так и национальную систему права, посвящены прежде всего следующие положения Конституции РФ. В системно-правовой связи с частью 4 ст. 15 находится часть 6 ст. 125, где, в частности, установлено: не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Кроме того, в части 1 ст. 17 определено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Анализируя вышеуказанные статьи Конституции РФ, нужно отметить следующее. В Конституции как бы дан ответ на вопрос о месте международных норм в правовой системе России, т. е. об их вхождении в нашу правовую систему в силу давно сложившегося международного правила об обязательности актов международного права, к которым присоединяется государство. Однако в статьях Конституции РФ непоследовательно отражено применение в практических целях гарантий, содержащихся как в общепризнанных принципах и нормах международного права, так и в международных договорах. Неутешительны в этом аспекте и выводы специалистов по международному праву. По их мнению, отечественная правовая наука до сих пор не выработала единую позицию для определения, что же безусловно должно относиться к понятию «общепризнанные принципы и нормы международного права». Даже в международно-правовой доктрине нет единства относительно данного понятия <1>. ——————————— <1> См., например: Саваськов П. В. Российское законодательство и международное право: проблемы взаимодействия и имплементации // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.). М., 2004. С. 87.
Правда, Верховный Суд РФ разъяснил, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного <2>. Но это определение Верховного Суда РФ характеризуется специалистами по конституционному праву как слишком расплывчатое, для того чтобы его можно было применить на практике, и данная норма Конституции РФ не может быть признана эффективно работающей (за исключением ситуации с официально ратифицированными международными договорами) <3>. ——————————— <2> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень ВС РФ. 2003. N 12. <3> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007.
Вместе с тем в отличие от вышерассмотренных понятий понятие «международный договор», к которому, по мнению Верховного Суда РФ, относится только ратифицированная конвенция МОТ, имеет вполне четкое определение и означает «международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (ст. 2 Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров <4>). ——————————— <4> Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. N 37. Ст. 772.
Как отмечают специалисты по конституционному праву, норма, предусмотренная вторым предложением части 4 ст. 15 Конституции РФ, является новеллой российского законодательства. Впервые она появилась в Конституции РСФСР 1978 г. в соответствии с Законом РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» <5>, но тогда преимущество перед законами Российской Федерации устанавливалось только для общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека (ст. 32 Конституции РСФСР 1978 г.). ——————————— <5> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 20. Ст. 1084.
В отличие от Конституции 1978 г. Конституция РФ 1993 г. в пункте 4 ст. 15 закрепила приоритет именно международных договоров и только перед законом, исключив, таким образом, из зоны их приоритета федеральные конституционные законы. В связи с этим возникает правовая неопределенность, усугубляемая еще и тем, что ратификация международных договоров осуществляется федеральными законами, а федеральные конституционные законы обладают, как известно, более высокой юридической силой, чем законы. Таким образом, в части 4 ст. 15 проигнорирован учет в правоотношениях, регулируемых национальным законодательством, приоритет общепризнанных принципов и норм международного права перед всеми видами законов. Та же самая ситуация, но с точностью до наоборот содержится в части 1 ст. 17 Конституции РФ по отношению к международным договорам. Более того, из части 4 ст. 15 не ясно, имеют ли в целом международные нормы и общепризнанные принципы приоритет перед ней самой. Так, из части 6 ст. 125 следует, что не соответствующие Конституции РФ именно международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению, но это не касается общепризнанных принципов и норм международного права, действующих приоритетно как бы по умолчанию. Отсюда можно сделать вывод: приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ (что следует как из изложенного выше правила части 6 ст. 125, так и по определению), ведь Конституция РФ 1993 г. не имеет такого синонимичного понятия, как «Основной Закон страны», а является по своей правовой сути надзаконным актом. Омрачает вышеизложенную картину и часть 3 ст. 46, где сказано, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации (но не на основании общепризнанных принципов и норм международного права) обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Кроме Конституции РФ задачи по регулированию порядка действия на территории России конвенций МОТ решает Федеральный закон от 16 июня 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», вступивший в силу 21 июля 1995 г. (действует в редакции от 1 декабря 2007 г.; далее — Закон N 101-ФЗ) <6>. В последней редакции определение понятия «международный договор Российской Федерации», содержащееся в статье 2 этого Закона, приведено в соответствие со статьей 2 Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров и означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. ——————————— <6> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Переходя от общих проблем применения в России норм и принципов международного правового регулирования к более частным, а именно к трудоправовым, нужно отметить следующее. Признанные специалисты по трудовому праву по-разному разъясняют правила, изложенные в пункте 4 ст. 15 Конституции РФ, учитывая при этом, что в статье 10 Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ) эта конституционная норма получила как бы трудоправовую направленность: если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотрены трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора. Конкретизация юридической силы, в частности конвенции МОТ, связана прежде всего с понятием «трудовое законодательство», значение которого с 6 октября 2006 г. определено в части 1 ст. 5 ТК РФ для трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений как совокупность федеральных законов (в том числе Трудовой кодекс РФ) и законов субъектов Федерации, содержащих нормы трудового права. Так, известный специалист в области международного трудового права профессор И. Я. Киселев в учебнике по трудовому праву <7> однозначно изложил, что среди иных международных договоров конвенции МОТ имеют приоритет по отношению ко всем остальным источникам трудового права, исключая Конституцию России. Он также высказывает довольно оригинальное мнение: с точки зрения законодателя Конституция и федеральные конституционные законы не включаются непосредственно в число источников трудового права, а являются их исходной основой. Полагаю, такой вывод сделан И. Я. Киселевым, потому что законодатель, видимо, учитывая отраслевую специфику трудового права, расположил эти два высших по юридической силе акта в части 1 ст. 5 ТК РФ отдельно от всех иных актов, входящих как в понятие «законодательство», так и в понятие «подзаконные акты», а также отделив их от прочих актов, регулирующих трудовые отношения. При этом сам законодатель попытался мотивировать такое их расположение следующим образом. Регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений производится в соответствии с Конституцией и федеральными конституционными законами. Другими словами, их содержание является для всех иных актов основополагающим в отношении правовых принципов и гарантий, содержащихся в данных актах, т. е. они как бы «надзаконны». ——————————— <7> Киселев И. Я. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. М.: Эксмо, 2005. С. 87.
Другой специалист в области трудового права профессор Ю. П. Орловский, комментируя главу 1 ТК РФ, отмечает: часть 2 ст. 10 не следует понимать в том плане, что приоритет всегда за нормами международного права. Соотношение между нормами международного права, международными договорами и национальным законодательством о труде решается в пользу международного права и международных договоров, если ими устанавливаются более льготные для граждан нормы и правила по сравнению с нормативными правовыми актами Российской Федерации <8>. Такой вывод действительно следует из пункта 8 ст. 19 Устава Международной организации труда (в ред. от 1972 г., далее — Устав МОТ): ни в коем случае принятие какой-либо конвенции или рекомендации Конференцией МОТ или ратификация какой-либо конвенции любым членом МОТ не должны рассматриваться как затрагивающие какой-либо закон, судебное решение, обычай или соглашение, обеспечивающие более благоприятные условия для заинтересованных трудящихся, чем те, которые предусматриваются конвенцией или рекомендацией. ——————————— <8> Комментарий к Трудовому кодексу РФ (постатейный). Изд. 2-е, испр. и доп. / Под ред. Ю. П. Орловского. М.: Инфра-М, 2004.
Исходя из вышеизложенного становится понятно, почему международные договоры в России не имеют приоритета в правоприменительной практике над национальным законодательством, так как даже не только известным специалистам в области трудовых отношений, но и специалистам по конституционному и международному праву сложно определиться с их местом в национальной правовой системе. Здесь нужно внести дополнительное уточнение: решения МОТ как о принятии конвенции или изменении ее статуса, так и о принятии сопутствующих им рекомендаций обязывает рассмотреть их одновременно, показав процесс, связанный с соблюдением ряда сложных формализованных процедур. В свою очередь, принятие решений на уровне стран — членов МОТ о ратификации конвенций или их денонсации также имеет свои национальные особенности в различных странах, что потребует отдельно рассмотреть российскую специфику. В данной работе разграничиваются всевозможные действия с конвенциями и рекомендациями указанных субъектов на две самостоятельные стадии, характерные для процедуры прохождения изменения статуса конвенции (рекомендации) МОТ. Первая посвящена процедуре их принятия, пересмотра, отмены и изъятия непосредственно МОТ, а вторая — порядку ратификации конвенций (рекомендаций), иным путям имплементации или рецепции их норм в целом либо частично во внутреннее право России, а также их денонсации и возможности приостановления их действия на ее территории. Кроме вышеизложенной потребности в детальном исследовании процедур, связанных с изменением статусов конвенций (рекомендаций) МОТ, есть необходимость разрешения задач, возникающих у субъектов трудового права при определении следующего их статусного компонента: действующим или недействующим является этот источник права в конкретный правоприменительный период. В целях устранения имеющихся в различных популярных изданиях (например, в комментариях к Трудовому кодексу РФ) противоречий о дате, начиная с которой ратифицированная СССР или Россией конвенция МОТ должна стать (или стала) источником права в правовой системе нашего государства, вернемся к давно освещенной теме <9> и приведем выверенный с московским бюро МОТ («Субрегиональное бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии») на момент написания данной статьи перечень действующих в России конвенций МОТ. Причем потребность в этом также вызвана необходимостью учета изменений и дополнений в международных и национальных актах, связанных с процедурами принятия, вступления в силу и порядком применения на территории России международных актов, в том числе конвенций МОТ, произошедших за восьмилетний период со дня публикации выверенных с МОТ данных в СМИ. ——————————— <9> См.: Архипов В. В., Савин В. А. КЗоТ с прививкой МОТ // Домашний адвокат. 2000. N 16, 18; Когда мы получаем право иметь право? // Бизнес-адвокат. 2000. N 15, 18.
Обретение и изменение статуса стандарта о труде на уровне МОТ
Органы и официальные языки МОТ. Порядок принятия конвенций (рекомендаций) и изменения их статуса частично отражен в Уставе МОТ (в ред. 1972 г.), уточнен в Регламенте Административного совета (в ред. 1997 г., далее — АС) и детализирован в Регламенте Международной конференции труда (в ред. 2002 г., далее — МКТ) <10>. В общедоступных источниках, в том числе на сайте Московского субрегионального бюро МОТ, официальных (аутентичных) текстов перечисленных актов на русском языке нет. В наиболее популярных справочно-правовых системах (таких как «КонсультантПлюс» или «Гарант») все официальные акты МОТ присутствуют, как правило, в различных редакциях и неофициальных переводах. Даже если в каком-либо СМИ об акте МОТ (например, о Регламенте МКТ) указано, что он опубликован в официальном переводе, то это должно порождать у заинтересованного лица только критический интерес к его «официальному переводчику», не указанному в СМИ. ——————————— <10> Поправки к Регламенту МКТ приняты на 90-й сессии МКТ 2002 г. и имеют официальное подтверждение в документах, изданных Международным бюро труда (МБТ) в 2002 г.
Дело в том, что непрерывно функционирующим исполнительным органом МОТ является Международное бюро труда (далее — МБТ), действующее, согласно статье 2 Устава МОТ, под руководством АС. В соответствии со статьей 10 Устава МОТ в число иных функции МБТ включается сбор и распространение информации по всем вопросам, относящимся к международному регулированию условий труда и положения трудящихся в мире, в частности, изучение вопросов, предложенных к рассмотрению на МКТ с целью принятия международных конвенций. Также МБТ обязано проводить различные специальные исследования и обследования, которые могут быть ему поручены МКТ или АС. Кроме других функций МБТ должно, в частности, издавать, распространять различного рода публикации, относящиеся к проблемам труда, представляющие международный интерес, на языках, какие АС сочтет желательными. Однако согласно пункту 5 ст. 24 Регламента МКТ перевод и распространение документов, принятых на сессионных заседаниях, поручаются секретариату конференции, который в настоящее время выпускает все документы на английском, французском и испанском языках. Тем не менее на основании статьи 42 Регламента МКТ после утверждения аутентичных текстов конвенций или рекомендаций на французском и английском языках по просьбе заинтересованных правительств соответствующими специалистами МОТ могут быть сделаны их официальные переводы на другие языки под ответственность Генерального директора МБТ. Заинтересованные правительства могут рассматривать эти переводы как имеющие силу подлинных (аутентичных) в целях применения этих конвенций и рекомендаций в своих странах, если они имеют соответствующее подтверждение (заверены подписью) Генерального директора МБТ, что аналогично по значимости посылаемым члену МОТ согласно пункту 4 ст. 19 Устава МОТ копиям на ее официальном языке. Таким образом, появление в России аутентичных текстов на русском языке любых официальных актов МОТ зависит только от инициативы Правительства нашей страны, которое должно в установленном порядке своевременно обращаться по этим вопросам в АС МОТ или к Генеральному директору МБТ. Обращений Правительства России по данным вопросам как в АС, так и к Генеральному директору МБТ в официальных источниках не обнаружено. Этот вывод также подтверждает отсутствие в стране общедоступных русскоязычных материалов о деятельности МОТ, например, комментариев к конвенциям, составленных специальным комитетом по их применению в странах — членах МОТ (ст. 7 Регламента МКТ). Итак, на основании вышеуказанных прав, данных МБТ, сотрудники его аппарата собирают информацию о проблемах в области трудовых отношений, представляющих международный интерес, и подбирают специалистов для нахождения путей их преодоления. Наработкам специалистов придается форма проекта того или иного документа (доклада, конвенции, рекомендации и т. д.). Проект любой будущей конвенции МОТ, а равно принимаемой МОТ рекомендации разрабатывается, как правило, в течение длительного времени (от трех до пяти лет). Процедурные правила МОТ. В соответствии со статьей 11 Регламента МКТ процедура рассмотрения проектов конвенций и рекомендаций определяется содержащимися в разделе «E» части II этого Регламента правилами в отношении принятия конвенций и рекомендаций. В статьях 34-prim — 36 этого раздела, а равно в соответствующих им положениях Регламента АС действуют следующие правила. Если на рассмотрение АС впервые представляется предложение о включении какого-либо вопроса в повестку дня МКТ, решение по нему он может принять лишь на следующей сессии, за исключением случаев единодушного согласия присутствующих на данном заседании его членов. Если вопрос, предлагаемый для включения в повестку дня МКТ, предполагает знание законодательства различных стран, МБТ представляет АС краткое изложение законодательства и практики, с помощью которых данный вопрос регулируется в различных странах. Это изложение должно быть представлено АС до принятия им решения. При рассмотрении АС возможности включения какого-либо вопроса в повестку дня МКТ он может, если это оправдывается особыми обстоятельствами, принять решение о передаче этого вопроса на рассмотрение подготовительной технической конференции для подготовки доклада по этому вопросу до включения его в повестку дня. АС также может в аналогичных обстоятельствах принять решение о созыве подготовительной технической конференции одновременно с решением о включении какого-либо вопроса в повестку дня МКТ. Если АС не примет иное решение, то вопрос, включенный в повестку дня МКТ, считается переданным ей для процедуры двукратного обсуждения. В случае особой срочности или если это оправдывается другими особыми обстоятельствами, АС может большинством в три пятых поданных голосов принять решение о передаче вопроса МКТ для процедуры однократного обсуждения. После утверждения АС порядка принятия конвенции (рекомендации) и перечня вопросов, включаемых в повестку дня очередной или иной ближайшей сессии МКТ, силами аппарата МБТ происходит оповещение правительств стран — членов МОТ и иных участвующих в МКТ лиц о времени, повестке дня и других вопросах, касающихся очередной сессии (ст. ст. 37 — 39-bis Регламента МКТ). Далее проект конвенции (рекомендации) рассматривается МКТ в рамках процедуры двукратного обсуждения — на двух следующих одна за другой ее сессиях (ст. ст. 40 — 42 Регламента МКТ). Процедура однократного обсуждения применялась считанное число раз, и именно для пересмотра ранее принятой конвенции.
Принятие стандартов о труде на МКТ
Принимается конвенция (рекомендация) в соответствии с требованиями пункта 2 ст. 19 Устава МОТ на МКТ квалифицированным большинством в две трети голосов присутствующих и имеющих право голосовать делегатов. Причем по общему правилу о кворуме, изложенному в пункте 3 ст. 17, голосование считается недействительным, если общее число поданных голосов (имеется в виду поданных за и против из числа делегатов, имеющих право голосовать) меньше половины числа делегатов, присутствующих на сессии. Из статьи 20 Регламента МКТ следует, что это число предварительно определяется после представления краткого доклада, предусмотренного положениями пункта 2 ст. 26 данного Регламента. Окончательное определение этого числа производится затем Комитетом по проверке полномочий. При этом на основании пункта 5 ст. 19 Регламента МКТ, когда требуется определить большинство в две трети голосов, во всех случаях, предусмотренных Уставом МОТ, проводится поименное голосование. Если МКТ высказывается за принятие предложений по какому-либо пункту повестки дня, она решает, следует ли придать этим предложениям форму международной конвенции или рекомендации. Такая ситуация возникает, если вопрос, стоящий на обсуждении, или какой-либо его аспект не позволяют принять по нему в этот момент однозначное решение о придании проекту формы конвенции. При выработке любой конвенции или рекомендации для всеобщего применения МКТ обязана считаться со странами, где климат, недостаточный уровень экономического развития или другие специфические обстоятельства создают существенно различные экономические условия. МКТ в таком случае предлагает изменения, которые она считает необходимыми ввиду особых условий этих стран. Принятые на сессии МКТ конвенции и рекомендации приводятся к аутентичному содержанию на французском и английском языках для направления их правительствам стран — членов МОТ. Два экземпляра-оригинала конвенции или рекомендации подписываются председателем МКТ и Генеральным директором МБТ. Один из этих экземпляров хранится в архиве МБТ, а другой вручается Генеральному секретарю ООН. Одновременно Генеральный директор МБТ посылает заверенную копию конвенции или рекомендации каждому члену МОТ. Причем конвенция посылается для ратификации (подп. «а» п. 5 ст. 19 Устава МОТ), а рекомендация сообщается для рассмотрения ее с целью придания ей силы путем принятия закона или другими путями (подп. «а» п. 6 ст. 19). С этого момента у правительства страны — члена МОТ в отношении как конвенции, так и рекомендации возникают обязанности перед МОТ, изложенные в статьях 19, 22 и 23 Устава: — представить их на рассмотрение власти или властей, в компетенцию которых входит этот вопрос (как правило, парламент), для принятия соответствующего закона о ратификации или присоединения в отношении конвенции, а для рекомендации — для оформления ее в качестве закона или принятия мер другого порядка, придающего им юридическую силу. Это должно быть осуществлено в течение года с момента закрытия сессии МКТ или при наличии исключительных обстоятельств как можно быстрее, насколько это практически возможно, но не позднее 18 месяцев с момента закрытия сессии; — информировать Генерального директора МБТ о мерах, принятых в соответствии со статьей 19 Устава МОТ, для представления конвенции компетентной власти или властям, сообщая ему все сведения о власти или властях, считающихся компетентными, и о принятых ими решениях. Далее требования к правительству страны — члена МОТ дифференцируются по виду принятого стандарта о труде, а именно касаемо конвенции: — если получено согласие компетентной власти или властей о ее ратификации, оно обязано сообщить об этом, как и о факте состоявшейся ратификации, Генеральному директору МБТ и предпринять меры, необходимые для эффективного применения положений данной конвенции на территории данной страны; — если не получено согласие компетентной власти или властей о ратификации, оно обязано сообщать Генеральному директору МБТ как об этом факте, так и о состоянии законодательства и существующей практике в стране по вопросам, касающимся данной конвенции. Кроме того, с периодичностью, установленной АС, сообщать Генеральному директору МБТ о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым положениям конвенции путем принятия законодательных или административных мер, коллективных договоров или любым другим путем, и об обстоятельствах, препятствующих ратификации конвенции или задерживающих ее. Если рекомендация отвергнута компетентными властями, правительство обязано сообщать Генеральному директору МБТ с периодичностью, установленной АС, о состоянии законодательства и существующей практике в стране по вопросам, касающимся этой рекомендации, а также о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым положениям рекомендации, об изменениях этих положений, которые являются или могут оказаться необходимыми в целях принятия или применения рекомендации. МБТ придает большое значение выполнению странами — членами МОТ вышеизложенных обязательств, поскольку, во-первых, представление конвенции (и (или) рекомендации) имеет цель информировать парламент (депутатский корпус) о принятии нового акта МОТ, а через него — и широкую общественность. Во-вторых, соответствующее министерство, а иногда и правительство в целом определяют свою позицию в отношении аспектов трудовых и социальных отношений, регулируемых новым актом. Это особенно важно в случае, когда в национальном законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие такие аспекты. Так произошло, например, после принятия Конвенции 1996 г. о надомном труде в некоторых странах, где труд данной категории работников вообще не регулировался. Наконец, в-третьих, соответствующие государственные и общественные органы определяют свою позицию об экономической возможности и полезности ратификации новой конвенции для страны и ее трудящихся. В связи с последним необходимо подчеркнуть, что у стран — членов МОТ нет обязанности ратифицировать ту или иную конвенцию либо рекомендацию МОТ. Вместе с тем из самого смысла представления их компетентному органу вытекает необходимость для исполнительного органа страны определиться с вопросом о ратификации конвенции. Особо надо сказать о так называемых основополагающих конвенциях или, иначе говоря, о конвенциях о правах человека в сфере труда, применение которых стало обязательным на территориях стран — членов МОТ в силу самого их членства в этой организации. Обязательность применения связана с соответствующими положениями статьи 1 Устава МОТ и такой его важной составной части, как Филадельфийская декларация 1944 г., а также в силу принятой в 1998 г. Женевской декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда. Кроме того, следует не забывать и о Трехсторонней декларации принципов, касающихся многонациональных корпораций, и социальной политике, принятой в Женеве в 1977 г. с последующими изменениями (Женева, март 1986 г., ноябрь 1987 г., март и ноябрь 2000 г.). В данном случае речь идет не о непосредственном применении и обязанности ратификации указанных в декларациях конвенций, а об обязательном применении принципов и прав, зафиксированных в них, в трудовых отношениях. Это относится к четырем группам конвенций, среди которых Конвенции 1948 г. и 1949 г. о свободе ассоциации (N 87 и N 98), Конвенции 1930 г. и 1957 г. о принудительном труде (N 29 и N 105), Конвенции 1951 г. и 1958 г. о равенстве возможностей и обращения (N 100 и N 111), Конвенции 1973 г. и 1999 г. о детском труде (N 138 и N 182). Более того, наиважнейший принцип трудовых отношений содержится в пункте 8 ст. 19 Устава МОТ, где установлено правило, нашедшее отражение в статьях 6 (ч. 2), 8 (ч. 4), 9 (ч. 2), 50 (ч. 3), 57 (ч. 4), 74 (ч. 8), 135 (ч. ч. 5 и 6), 139 (ч. 6), 221 (ч. 2) и 329 (ч. 2), 339 (ч. 1), 348.2 (ч. 5) ТК РФ о недопустимости ухудшения в нижестоящих источниках права положения работника по сравнению с уровнем, установленным в актах, регулирующих трудовые отношения и имеющих более высокую юридическую силу, но при самофинансировании субъектом, вводящим эти гарантии и льготы.
Пересмотр конвенций на МКТ
Существенным для практического применения являются знания о порядке взаимодействия конвенций, являющихся «пересмотренными» и «поглощенными», с их прототипами, изданными в первой редакции. Конкретный порядок влияния принятой сессией МКТ пересмотренной конвенции на уже действующие конвенции определяется в тексте пересмотренной конвенции. Это может быть либо замена ранее действующей или даже нескольких конвенций по изложенной в ней социально-трудовой проблеме, либо автоматическая их денонсация при ратификации страной — членом МОТ пересмотренной конвенции. При нератификации пересмотренной конвенции какой-либо страной для нее остается действующей прежняя (поглощенная) конвенция. Но если пересмотренная конвенция вступает в силу, автоматически закрывается возможность ратификации «поглощенной» конвенции для страны — члена МОТ, не ратифицировавшей эту конвенцию. Процедура включения в повестку дня вопроса о полном или частичном пересмотре конвенции и порядок пересмотра отражены в статьях 43 и 44 Регламента МКТ и соответствующих положениях Регламента АС. Инициатором этой процедуры являются либо делегаты стран — участниц МОТ, либо МБТ, подающие об этом обращения в АС, который в соответствии с положениями какой-либо конвенции решает представить МКТ доклад о применении данной конвенции и рассмотреть вопрос, следует ли включить в повестку дня вопрос о полном или частичном ее пересмотре. При этом МБТ представляет АС все имеющиеся у него сведения, в частности о законодательстве и практике применения данной конвенции в странах, ее ратифицировавших, а также о законодательстве и практике по вопросам, являющимся предметом конвенции, в странах, ее не ратифицировавших. Этот проект доклада МБТ рассылает всем членам МОТ для получения от них замечаний. По истечении шестимесячного срока с момента направления правительствам и членам АС доклада АС вновь определяет окончательную редакцию доклада и решает, следует ли включить вопрос о полном или частичном пересмотре конвенции в повестку дня очередной или иной сессии МКТ. Если АС не считает целесообразным включать в повестку дня очередной сессии МКТ вопрос о полном или частичном пересмотре конвенции, МБТ пересылает вышеупомянутый доклад делегатам МКТ для сведения. Если же АС считает, что желательно включить в повестку дня вопрос о полном или частичном пересмотре конвенции, МБТ рассылает указанный доклад правительствам государств-членов и запрашивает их мнение. Затем АС по истечении четырехмесячного периода с момента направления доклада правительствам и с учетом их ответов принимает окончательный доклад и конкретно определяет вопрос (или вопросы), включенный в повестку дня МКТ. В случае включения в повестку дня МКТ вопроса о полном или частичном пересмотре ранее принятой ею конвенции МБТ представляет МКТ проекты поправок, составленные на основе доклада АС, предлагающего полный или частичный пересмотр ранее принятой конвенции, и соответствующие вопросу или вопросам, в связи с которыми в повестку дня включено предложение о пересмотре. МКТ решает, примет ли она в качестве основы для обсуждения проекты поправок, выработанные МБТ, и будут ли эти проекты рассмотрены на пленарном заседании МКТ или переданы для доклада в распорядительный комитет. Этим решениям могут предшествовать на пленарном заседании МКТ прения по общим принципам рассматриваемого полного или частичного пересмотра в тех пределах, в которых этот полный или частичный пересмотр допускается повесткой дня. Если проекты поправок обсуждаются на пленарном заседании, то каждый из них последовательно представляется на утверждение МКТ. В течение обсуждения и до того, как будет принято решение по каждому из проектов поправок, конференция не может рассматривать никакие другие предложения, кроме предложений об изменении какого-либо из этих проектов или предложений по порядку ведения заседания. Если проекты поправок были переданы в комитет, МКТ после ознакомления с докладом комитета обсуждает последовательно каждый проект поправок в соответствии с действующими правилами. Это обсуждение должно состояться не ранее чем на следующий день после того, как доклад был роздан делегатам. В ходе обсуждения проектов поправок МКТ может передать в комитет один или несколько таких проектов. Принятые МКТ поправки, а также вытекающие из них изменения других положений пересматриваемой конвенции передаются редакционному комитету МКТ, присоединяющему их к неизмененным положениям пересматриваемой конвенции с целью составления окончательного текста пересмотренной конвенции. Разработанный таким образом текст раздается делегатам. Никакие поправки к этому тексту более не допускаются. Однако председатель после консультации с тремя своими заместителями может представить МКТ поправки, переданные секретариату до проведения окончательного голосования. По получении представленного редакционным комитетом текста и после обсуждения предусмотренных в предыдущем пункте возможных поправок МКТ проводит окончательное голосование о принятии конвенции в соответствии с положениями статьи 19 Устава МОТ. В соответствии со статьей 14 Устава МОТ и при условии соблюдения положений пункта 3 ст. 16 МКТ не может ни в какой момент установленной процедуры пересмотра полностью или частично пересмотреть принятую ею ранее конвенцию по какому-либо другому вопросу или вопросам, за исключением того или тех, которые АС включил в повестку дня сессии.
Пересмотр рекомендаций на МКТ
Статья 45 Регламента МКТ в соответствии с положениями статей 14 и 16 (п. 3) Устава МОТ определяет процедуру пересмотра рекомендации. В случае включения в повестку дня МКТ вопроса о полном или частичном пересмотре ранее принятой ею рекомендации МБТ представляет делегатам проекты поправок, соответствующие вопросу или вопросам, в связи с которыми в повестку дня включено предложение о пересмотре. МКТ решает, примет ли она в качестве основы для обсуждения проекты поправок, выработанные МБТ, и будут ли эти проекты рассмотрены на пленарном заседании или переданы для доклада в комитет. Этим решениям могут предшествовать на пленарном заседании МКТ прения по общим принципам рассматриваемого полного или частичного пересмотра в пределах, в которых этот полный или частичный пересмотр допускается повесткой дня. Если проекты поправок обсуждаются на пленарном заседании, то каждый из них последовательно представляется на утверждение МКТ. Во время обсуждения и до того, как будет принято решение по каждому из проектов поправок, МКТ не может рассматривать никакие предложения, кроме предложений об изменении какого-либо из этих проектов или предложений по порядку ведения заседания. Если проекты поправок были переданы в комитет, МКТ после ознакомления с докладом комитета обсуждает последовательно каждый проект поправок в соответствии с установленными выше правилами. Это обсуждение проводится не ранее чем на следующий день после того, как доклад был роздан делегатам. В ходе обсуждения проектов поправок МКТ может передать в комитет один или несколько проектов. Принятые МКТ поправки, а также вытекающие из них изменения других положений пересматриваемой рекомендации передаются редакционному комитету МКТ, который присоединяет их к неизмененным положениям пересматриваемой рекомендации с целью составления ее окончательного текста. Разработанный таким образом текст раздается делегатам. Никакие поправки к этому тексту более не допускаются. Однако председатель после консультации с тремя своими заместителями может представить МКТ поправки, переданные секретариату до проведения окончательного голосования. По получении представленного редакционным комитетом текста и после обсуждения возможных поправок, внесенных в соответствии с действующими правилами, МКТ проводит окончательное голосование о принятии рекомендации в соответствии с положениями статьи 19 Устава МОТ. В соответствии со статьей 14 Устава МОТ и при условии соблюдения положений пункта 3 ст. 16 МКТ не может ни в какой момент установленной процедуры пересмотра полностью или частично пересмотреть принятую ею ранее рекомендацию по какому-либо вопросу или вопросам, за исключением тех, которые АС включил в повестку дня сессии.
Процедура отмены или изъятия конвенции (рекомендации) на МКТ
В статье 45-bis Регламента МКТ установлена процедура, применяемая в случае отмены или изъятия конвенций или рекомендаций. В данной статье сказано: если вопрос, который должен быть включен в повестку дня МКТ, касается отмены действующей конвенции или изъятия конвенции, не вступившей в силу, или рекомендации, то МБТ направляет АС доклад, содержащий всю необходимую информацию, которой МБТ располагает по данному вопросу. Если вопрос об отмене или изъятии включен в повестку дня МКТ, то МБТ направляет правительствам не позднее чем за 18 месяцев до начала сессии МКТ, на которой данный вопрос будет обсуждаться, краткий доклад и вопросник, предложив им сообщить в 12-месячный срок свою позицию с обоснованиями в отношении указанной отмены или изъятия акта, сопроводив это соответствующей информацией. В вопроснике правительствам предлагается провести консультации с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся до составления окончательных ответов. На основе полученных ответов МБТ составляет доклад, содержащий окончательное предложение, который направляется правительствам за четыре месяца до сессии МКТ. МКТ может решить рассмотреть этот доклад и содержащееся в нем предложение непосредственно на пленарном заседании или направить его в комитет. По завершении этого рассмотрения на пленарном заседании или на основании доклада комитета в зависимости от обстоятельств МКТ решает консенсусом или (в случае отсутствия такового) посредством предварительного голосования при наличии большинства в две трети голосов поставить официальное предложение, касающееся отмены или изъятия акта, на окончательное голосование. Поименное голосование проводится не ранее чем на следующий день после принятия предварительного решения.
Приостановление действия актов МОТ
Ни Устав МОТ, ни Регламент МКТ не содержат упоминания о возможности приостановления действия рассматриваемых актов на какой-либо период. Таким образом, можно сделать вывод о необходимости в данном случае правоприменителям руководствоваться пунктом 2 ст. 42 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., где установлено, что «прекращение договора, его денонсация или выход из него участника могут иметь место только в результате применения положений самого договора или настоящей Конвенции. Это же правило применяется к приостановлению действия договора». Как известно из содержания самих конвенций и рекомендаций МОТ, в них не предусмотрена возможность приостановления действия этих актов. В то же время различным вопросам, связанным с возможностью приостановить действие международного договора, в Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров уделено большое внимание, что отражено в статьях 30, 42 — 45, 57 — 62, 65, 67, 68 и 72. Анализ этих статей позволяет выразить следующее мнение: приостановление действия ратифицированной конвенции или рекомендации МОТ возможно только в случае, если об этом будет принято решение членами МОТ в порядке, определенном в пункте 2 ст. 19 Устава.
Недействительность принятых МОТ актов
То, что было изложено выше о приостановлении действия конвенций и рекомендаций МОТ, можно в полной мере отнести и к возможности признания этих актов недействительными в целом или в части. Однако при этом нужно сделать одно существенное уточнение, вытекающее из пункта 1 ст. 42 Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров, где определено, что «действительность договора или согласия государства на обязательность для него договора может оспариваться только на основе применения настоящей Конвенции». В этой Конвенции проблеме недействительности договора в целом или в части и его ничтожности посвящены статьи 43 — 53, 60, 64 — 71, анализ которых допускает сделать следующий вывод. В случае если хотя бы один из членов МОТ вопреки иным мнениям откажется признать какой-либо акт или его часть недействующими (после прохождения соответствующих процедур уточнения спорных позиций в порядке, определенном Венской конвенцией 1969 г. о праве международных договоров, и с учетом возможности применения по аналогии правил, содержащихся в статьях 26 — 32 Устава МОТ), признать договор прекратившим свое действие можно только с помощью Международного суда ООН.
Денонсация актов МОТ
Регламент МКТ не содержит процедуру денонсации конвенций (рекомендации) со стороны МОТ по отношению к государству (государствам) — ее участникам, ратифицировавшим или иным образом придавшим ее актам силу национального источника права. В Уставе МОТ термин «денонсация» упоминается только для случая, когда члены МОТ обязаны применять конвенции, ратифицированные ими согласно положениям статьи 19 Устава к территориям, находящимся вне метрополии, за международные отношения которых они ответственны, а также в иных подобных случаях. Поэтому в пункте 7 ст. 35 Устава МОТ указано: каждый член МОТ или международная власть, пославшие заявление о принятии обязательств по конвенции от имени такой территории, могут время от времени в соответствии с условиями данной конвенции направить новое заявление, меняющее условия любого предыдущего заявления или денонсирующее от имени заинтересованной территории обязательства, связанные с этой конвенцией. Исходя из вышеизложенной информации можно констатировать: денонсация рассматриваемых актов МОТ регулируется, во-первых, положениями Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров и, во-вторых, условиями, содержащимися в самих этих актах. Здесь следует отметить, что рекомендации, принятые МОТ, условия о денонсации не содержат. Это, по всей видимости, связано с тем, что в силу их статутного положения, определенного Уставом МОТ, они по своей правовой сути являются документом, принятым с целью дать совет о желательных правоотношениях между работодателями и работниками в указанной в них области социально-трудового взаимодействия. Кроме того, отсутствие упоминания о денонсации рекомендаций МОТ порождено их двойственным непоследовательным статусно-ролевым положением, что выражается, с одной стороны, указанием в пункте 6 ст. 19 Устава МОТ о потребности придания им на национальном уровне официальной силы любыми правовыми путями, а с другой стороны — в отсутствии в них предложения об их ратификации, что не предполагает и процесс их денонсации. Таким образом, если рекомендации будет придана юридическая сила, то лишение этой силы должно происходить в порядке, предусмотренном внутренним правом страны без обращения в МОТ. В конвенциях МОТ содержатся положения об их ратификации, а также в заключительных положениях нормы, допускающие их денонсацию по изложенным в таких положениях правилам. Так, государство — член МОТ, ратифицировавшее конвенцию, может денонсировать ее на основе принятого по национальным правилам парламентом страны акта о денонсации. При этом нужно соблюдать сроки денонсации, закрепленные в самой конвенции, что нередко является проблемой для правоприменителей при определении, действует ли та или иная конвенция в конкретный период. По правилам, содержащимся в большинстве конвенций, они могут быть денонсированы по истечении десяти лет со дня их первоначального вступления для мирового сообщества в силу как международного стандарта МОТ, но по процедуре, изложенной в них самих. Эта процедура предусматривает ратификацию тем или иным числом членов МОТ конкретной конвенции, вступающей в силу через год после регистрации Генеральным директором МБТ последнего акта о ратификации из требуемого их количества, о чем он должен информировать членов МОТ. Учтем при этом, что ряд конвенций МОТ, принятых МКТ, так и не вступили в силу за многие годы их существования, так как не собрали «кворум» из желающих применить их нормы на территории страны — члена МОТ. Тем не менее начиная с даты вступления в силу конкретной конвенции через каждые десять лет в течение одиннадцатого года государство может направить акт о денонсации конкретной конвенции Генеральному директору МБТ для регистрации этого факта. Причем правовые последствия денонсации вступают в силу через год после даты регистрации акта о денонсации, что порождает исключение норм конвенции из источников права национальной правовой системы. Для государства — члена МОТ, ратифицировавшего конвенцию, не воспользовавшегося в этот своеобразный «Юрьев день» правом на денонсацию, конвенция действует на его территории и следующие десять лет, и впоследствии оно сможет денонсировать ее в течение первого года каждого последующего десятилетия. В качестве примера рассмотрим одну из самых «денонсируемых» в истории МОТ конвенций — Конвенцию (пересмотренную) 1948 г. о ночном труде женщин (N 89): дата ее вступления в силу — 27 февраля 1951 г. Следовательно, начало отсчета годового периода для денонсации у ратифицировавших ее стран соответственно возникает с 27 февраля 1961 г., 27 февраля 1971 г., 27 февраля 1981 г. и т. д.
Формулирование оговорок к актам МОТ
Статья 19 Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров содержит следующее правило о допустимости оговорок к международным договорам. Государство может при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему формулировать оговорку, за исключением случаев, когда: — данная оговорка запрещается договором; — договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит; — в случаях, не подпадающих под действие первых двух пунктов, оговорка несовместима с объектом и целями договора. Возможность принятия актов МОТ с оговорками не предусмотрена ни Уставом, ни Регламентом МКТ, но содержится в ряде как конвенций, так и рекомендаций, принятых МКТ до 1953 г. Практика допущения оговорок при ратификации конвенций о труде или имплементации рекомендаций МОТ была прервана в связи с делом о геноциде, рассмотренном Международным судом ООН, когда были обнаружены попытки его осуществления на основе отдельных оговорок в актах МОТ. По просьбе этого суда МБТ выпустило меморандум о геноциде трудящихся-мигрантов, где суммировала социально-трудовые условия, направленные на полное или частичное физическое уничтожение этих групп работников, равно как и меры по предотвращению деторождения в их среде. С тех пор МОТ считает неприемлемой ратификацию международных конвенций о труде с оговорками. Подводя промежуточный итог рассмотрения процесса изменения статуса международных стандартов о труде, принятых МОТ, и проблем их применения на практике в России, нужно прежде всего сказать о следующем. Все обозначенные проблемы в национальной правоприменительной практике возникают в силу вышеуказанных в данном анализе, а также не указанных, но присутствующих в Конституции РФ неясностей, препятствующих правильному применению части 4 ст. 15 Конституции РФ. Поэтому в эту часть статьи 15, как и в иные критически рассмотренные конституционные нормы, требуется внести изменения и дополнения, устраняющие выявленные в них юридические дефекты, препятствующие эффективному применению положений международных договоров. Ведь включение международно-правовых норм в российскую правовую систему значительно расширяет возможности защиты прав и свобод человека и гражданина в нашей стране и за рубежом. Учтем при этом, что в статье 2 Конституции РФ человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Внесение ясности в указанные статьи Конституции РФ позволит снять правовые препятствия для физических и юридических лиц для обращения в государственные и межгосударственные судебные или иные правоохранительные органы за защитой своих прав и законных интересов, дав им возможность ссылаться при этом на международные нормы. В свою очередь, при принятии решений суды и иные правоохранительные органы могут обосновывать свою позицию общепризнанными принципами международного права и нормами международных договоров.
