(Николаев А. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 11)
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ
А. Г. НИКОЛАЕВ
Николаев А. Г., старший преподаватель кафедры административного права и административно-служебной деятельности ОВД Чебоксарского филиала Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук.
Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению служит показателем устройства государства и его аппарата. Исторически Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, полицейские, судебные, административные и др.). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и второстепенных функций государства (поддержание порядка, защита Отечества и его границ, а также финансовая, хозяйственная и воспитательная). В государственном учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют государственные задачи. Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра I. Законы XVI — XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый «служилый» человек. Уклонение от нее строго каралось. С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722) <1>. ——————————— <1> См.: Орлов А. С. Хрестоматия по истории России: Учеб. пособие / Авт.-сост. А. С. Орлов, В. А. Георгиев, Н. Г. Георгиева, Т. А. Савохина. М.: ТК «Велби»; Проспект, 2004. С. 172 — 174.
Видный ученый XIX в. М. Н. Коркунов определял государственную службу как «особо публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинение и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи» <2>. Данное определение признано правомерным и в настоящее время. ——————————— <2> Коркунов М. Н. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 300.
В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь». Право поступать на гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников и др. С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников. К началу XX в. в европейской части России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам. Основа законодательства о государственной службе — Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г., просуществовала до ноября 1917 г. <3>. ——————————— <3> См.: Барышев В. Н. История государственной службы // Гражданин и право. 2002. N 1.
Существовавшая в советский период практика подбора и расстановки кадров была основана на номенклатуре, представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата. Принять закон о государственной службе, дать определение понятий «государственная должность», «государственная служба», «государственный служащий» было трудно, потому что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров. Сложившаяся «нормативная база» госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие — на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц. Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России. С конца 90-х годов наблюдается воссоздание новой практики государственного управления и укрепления иерархических связей его звеньев. Административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 и Концепцией реформы, одобренной Правительством РФ 25 октября 2005 г., наметила новый этап развития государственного управления. Произошло упорядочение функций исполнительных органов и повышение эффективности управления, было введено определенное ограничение государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержание саморегулируемых организаций, что уже свидетельствует о доступности и открытости управления для гражданского общества. Интересно отметить мнение ученого В. Н. Барышева, что ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации <4>. ——————————— <4> См.: Там же.
Другой видный ученый-административист Ю. Н. Старилов констатирует, что государственная служба как публично-правовой институт представляет собой целостную систему, основанную на служении государству, и отношения на государственной службе — это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству <5>. ——————————— <5> См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. С. 2 — 58; Ноздрачев А. Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003. С. 184 — 186; Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003. С. 162 — 164; Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 32 — 62 и др.
На современном этапе развития российского общества сформировались уровни государственной службы — федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам — гражданская, военная и служба в правоохранительных органах (хотя последняя в настоящее время так и не нашла современного законодательного отражения). Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы. Однако в потоке преобразований и изменений в сфере государственного управления наблюдается слабость системного подхода. Отмечаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Все это выражается в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко «перекрываются» и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств. В настоящий момент во многих положениях о федеральных органах исполнительной власти неясно прописаны нормы об их взаимоотношениях по «горизонтали» и «вертикали». В итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти. Длительное время государственному управлению в России было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы, порождаются коррупция и бюрократизм в чиновничьей деятельности. Поэтому можно согласиться с взглядами видных ученых, что пришло время менять средства управления и для его ускорения и эффективности развивать административные процедуры. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало было положено комплексом административных регламентов двоякого рода <6>. ——————————— <6> См.: Тихомиров Ю. А., Чеснокова М. Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. N 3.
Государственное управление неразрывно связано с государственной службой, именно от класса работы государственных служащих в решающей степени зависит качество деятельности всех звеньев управления. Поэтому совершенствование государственной службы стало актуальной задачей, решение которой потребовало принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Принят Реестр должностей федеральной службы и другие реестры. Принято более 200 различных административных регламентов по деятельности федеральных министерств и ведомств Российской Федерации. Между тем коррупция в системе государственной службы делает нестабильными общественные отношения, способствует развитию напряжения в обществе. В результате негативных последствий коррупции возникает отчуждение государственных служащих от государства <7>. Как отметил Президент России, «в последнее время много дел о коррупции. Я считаю, это хорошо… Это очищение среды, которая порождает либо защищает коррупцию. Чем более открытая экономика, тем меньше лазеек для коррупции. И в этом направлении мы будем настойчиво действовать. Но самый большой вред от коррупции — морально-политический. Потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора — доверия людей к органам власти. А если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает. Это самое опасное» <8>. Подобные проблемы были озвучены Президентом России и в Послании гражданам Российской Федерации в 2008 г. ——————————— <7> См.: Куракин А. В. Административно-правовые аспекты пресечения коррупции в сфере исполнительной власти // Право и политика. 2001. N 12. С. 35. <8> Российская газета. 2007. 9 фев.
Сходные и другие негативные факторы, вызванные коррумпированностью государственных служащих, нередко занимающих ответственные должности в государственном аппарате, делают систему публичного управления малоэффективной. Таким образом, коррупция в системе государственной службы подрывает государственные основы, нарушает права граждан, а также создает угрозу национальной безопасности России. Как отмечает ученый Д. Н. Бахрах, «засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России» <9>. ——————————— <9> Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. N 12. С. 10.
Интересно мнение по данным проблемам руководителя регионального информационно-аналитического центра по вопросам государственной и муниципальной службы Сибирской академии государственной службы И. Марченко, который утверждает, что население справедливо задает вопросы: почему подобное случается? откуда берутся такие кадры? Тем более что перечисленные пороки затронули и высшие эшелоны государственного управления. Ведь не с высоких должностных постов начиналось падение всякого рода «перерожденцев». Но, может быть, затронутые негативные моменты — всего лишь отдельные недостатки, которые нельзя сводить к столь серьезным обобщениям? Нет. Есть достаточные основания считать, что ставшие известными сведения о неблаговидных делах нынешних чиновников — это далеко не полная картина. С сожалением приходится констатировать, что до последнего времени не выработана практика систематизации данных о должностной и нравственной «ущербности» гражданских служащих, об их служебной нечистоплотности, недостойном управленческом поведении, о фактах свершившегося наказания за разного рода злоупотребления и прочие недозволенные деяния <10>. ——————————— <10> См.: Марченко И. Требуется оздоровление управленческого корпуса власти // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2007. N 1.
Любые проявления бюрократизма, формализма, консерватизма, догматизма и иных аномальных явлений в кадровой работе способны погубить любое ценнейшее начинание, поскольку тиражируются отжившие или не оправдавшие себя формы и методы воспроизводства кадрового потенциала, а в отношениях между субъектами и объектами кадровой работы возникают ненормальные ситуации с правами без ответственности или с обязанностями без достаточных полномочий. В подобной ситуации трудно рассчитывать на общий успех в решении кадровых проблем. Необходимо признать, что сегодня достаточно высокие требования, предъявляемые законом к государственным служащим, не подкрепляются их требовательностью к самим себе, а также к своим коллегам. По существу, не сформулированы положения о предостережении, когда еще нет состава должностного правонарушения, но уже созданы предпосылки для его совершения и оно может быть предупреждено <11>. ——————————— <11> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2007. N 8.
В данном аспекте для совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции следует сужать рамки необоснованного административного усмотрения при принятии важных государственных решений, а также реализации глобальных и национальных программ и проектов. В итоге интересно мнение ученого А. Г. Хабибулина, который считает, что «особую актуальность в современных условиях проблемы противодействия коррупции в стране приобретают в связи с необходимостью реализации основных социально-экономических приоритетов России в 2006 — 2009 гг.» <12>. ——————————— <12> Хабибулин А. Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. N 2. С. 45.
Вследствие этого актуальной становится деятельность субъектов управления в укреплении служебной дисциплины, которая имеет первостепенное значение для повышения авторитета и эффективности управления государственной службы. Здесь реализация напрямую связана с дисциплинарными процедурами, которые определяют применение мер дисциплинарного принуждения в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства. Этот вид деятельности эффективен наряду с уголовными, административными и материальными мерами воздействия. Дисциплинарное производство заключается в применении к государственным служащим, совершившим правонарушение в виде должностного проступка, дисциплинарных взысканий, предусмотренных правовыми нормами. При этом под должностным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него обязанностей. Должностной проступок может выражаться в том числе в однократном нарушении дисциплины в системе государственной службы, нарушении в служебной сфере федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов <13>. ——————————— <13> См.: Попов Л. Л. Административное право России: Учеб. / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров. М.: ТК «Велби»; Проспект, 2006. С. 644.
Но и здесь имеются определенные правовые пробелы, требующие урегулирования. Так, можно согласиться с мнением, что особое внимание необходимо обратить на то, что Трудовой кодекс РФ и ряд подзаконных актов в данном направлении (для государственных служащих), расширив права работодателя, не закрепили обязательное требование соответствия тяжести дисциплинарного проступка дисциплинарному взысканию. Объективный фактор не учитывается (а именно предыдущее поведение, результаты труда, предшествующая работа), т. е. не учитываются степень вины и другие существенные обстоятельства. Одним из принципов определения юридического состава правонарушения и санкции являются соразмерность проступка и наложенного взыскания. Необходимо нормативно закрепить принципы соразмерности и дифференциации в зависимости от степени вины и вредности наступивших или возможных последствий дисциплинарного проступка. Это будет являться сдерживающим фактором для работодателя и гарантией от применения чрезмерно строгой санкции по отношению к работнику. В соответствии с этим целесообразно дополнить ст. 193 Трудового кодекса РФ установкой следующего содержания: «При наложении дисциплинарного взыскания работодатель обязан учитывать соответствие дисциплинарного взыскания степени тяжести совершенного проступка, а также обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение работника и исполнение им трудовых обязанностей» <14>. ——————————— <14> Карпенко О. Виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2006. N 7.
Необходимо отметить, что для эффективной реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации наряду с правовыми и организационными мерами необходимо применять комплекс мероприятий образовательного толка. Следует повышать уровень правовой культуры, формировать доступные и эффективные административно-правовые средства защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государственных служащих. Для результативной борьбы против коррупции в системе национальной государственной службы надо изменить отношение людей к любым проявлениям продажности чиновников, создать атмосферу нетерпимости по отношению к коррупционерам. Завершение этапа административной реформы в правоохранительных органах, на взгляд автора, необходимо направить на дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующую контрольную деятельность правоохранительных органов в сфере оказания государственных услуг, что, в свою очередь, позволит реализовать План противодействия коррупции, о котором говорил в Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д. А. Медведев. Затронутые в данной научной статье проблемы, возникающие в ходе осуществления государственной службы, являются лишь верхушкой «айсберга» вопросов, там существующих, и здесь четкая регламентация дисциплинарных процедур позволила бы в комплексе с уголовными, административно-правовыми мерами поставить надежный заслон коррупции и бюрократии, проявляющимся в системе государственного управления <15>. ——————————— <15> Этим проблемам автором было уделено внимание в диссертационном исследовании по вопросам привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел. См.: Николаев А. Г. Правовые и организационные основы деятельности инспекций по личному составу МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2004.
