(Избиенова Т. А.) («Административное право», 2010, N 2)
ТРУДОПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОРРУПЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
Т. А. ИЗБИЕНОВА
Избиенова Татьяна Александровна, доцент кафедры частного права России и зарубежных стран ГОУ ВПО «Марийский государственный университет».
Коррупцию в большинстве своем рассматривают с позиции уголовного права и ее криминалистических аспектов. Однако, ратифицировав Конвенцию ООН против коррупции от 31 октября 2003 года, устанавливающую принятие каждым государством-участником мер по предупреждению коррупции в частном секторе, Российская Федерация возложила на себя обязательства по приведению отдельных норм гражданского и трудового законодательства в соответствие с ее требованиями.
Пункт 1 статьи 12 Конвенции предусматривает обязанность каждого государства-участника принять меры в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства по предупреждению коррупции в частном секторе, усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе и в надлежащих случаях установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер. На основании подпункта «е» пункта 2 статьи 12 Конвенции в целях предупреждения возникновения коллизии публичных и частных интересов государства вправе устанавливать в надлежащих случаях и на разумный срок ограничения в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор. Данная рекомендация была реализована 25 декабря 2008 года, когда Федеральным законом N 280-ФЗ были внесены изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации (далее — ТК РФ), касающиеся обязанности граждан, замещавших должности, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента РФ от 31.12.2005 N 1574), после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы. Корреспондирующие обязанности возложены на работодателей (статья 64.1 ТК РФ), которые при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы в соответствии с упомянутым перечнем, в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязаны в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. В Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) включена статья 19.29, предусматривающая административную ответственность для должностных лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего (бывшего государственного или муниципального служащего), замещающего (замещавшего) должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции». Новая редакция абзаца 5 статьи 84 ТК РФ предусматривает расторжение трудового договора, заключенного с гражданами, уволенными с государственной или муниципальной службы, в нарушение ограничений, запретов и требований, касающихся привлечения к трудовой деятельности. Порядок реализации ограничений трудоспособности лиц, ранее замещавших публичные должности, конкретизирован в статье 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которой гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Порядок получения согласия регулируется актами федеральных органов государственной власти, принимаемыми в соответствии с Указом Президента РФ от 03.03.2007 N 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов». Так, например, в соответствии с пунктом 4.1 Положения о комиссии ФМС России по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интереса, утвержденного Приказом Федеральной миграционной службы от 13.08.2007 N 176, комиссия дает согласие на замещение гражданами должностей или выполнение работ на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего, в течение двух лет после увольнения с государственной гражданской службы. Основанием для проведения заседания комиссии в рассматриваемом случае является заявление гражданина, замещавшего должность государственной гражданской службы, о даче согласия на замещение им должности или выполнение работ на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях либо сообщение работодателя о заключении трудового договора или гражданско-правового договора о выполнении работ с гражданином в течение двух лет после его увольнения с государственной гражданской службы. По итогам рассмотрения информации комиссия может принять одно из следующих решений: а) о даче согласия гражданину, замещавшему должность государственной гражданской службы, замещать должности или выполнять работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности; б) об отказе в даче согласия гражданину, замещавшему должность государственной гражданской службы, замещать должности или выполнять работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности. При принятии решения о даче согласия на замещение гражданином должности или выполнение работ на условиях гражданско-правового договора копия решения направляется гражданину, директору ФМС России и иным заинтересованным лицам (например, работодателю). В то же время по прошествии года с момента принятия Закона все необходимые нормативные правовые акты, позволяющие реализовывать основание прекращения трудового договора, предусмотренное статьей 84 ТК РФ, еще не приняты, что делает невозможной практическую реализацию запретов. Данное обстоятельство отмечено в письме Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24.04.2009 N 3854-17 «О реализации отдельных положений законодательства о противодействии коррупции», согласно которому федеральными органами исполнительной власти осуществляется разработка и согласование соответствующих проектов нормативных правовых актов, до принятия которых положения статьи 64.1 ТК РФ не применяются. Но даже принятие вышеупомянутых в письме Министерства здравоохранения и социального развития РФ нормативных актов, на наш взгляд, не позволит в полной мере оградить сферу государственных интересов от вмешательства личных выгод отдельных граждан, ранее замещавших должности на государственной или муниципальной службе. Задумаемся над вопросом: чем обусловлена необходимость установления ограничения закрепленного в части 1 статьи 37 Конституции РФ принципа «свободы труда», согласно которому каждый гражданин имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также в чем правовая природа указанных ограничений? Англосаксонское право, которому механизмы защиты интересов публично-правовых образований известны уже длительное время, посредством установления запретов преследует ряд целей, в том числе по сведению к минимуму возможности извлечения личных выгод из обладания информацией, ставшей известной гражданину как государственному служащему <1>. ——————————— <1> Ермилин И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция. 1990. N 23. С. 29; Лебедева Л. Ф., Супян В. Б. Регулирование трудовых отношений в США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2004. N 5. С. 81.
Интересно, что цели и механизм применения ограничений во многом схожи с заключением в зарубежных странах так называемого пакта о неконкуренции — обязательства работника не конкурировать с бывшим нанимателем. Данное обязательство, оформляемое в форме письменного договора (соглашения), включает запрет бывшему работнику в течение определенного времени после увольнения (в разных странах от одного года до пяти лет) наниматься на аналогичное предприятие, создавать аналогичное предприятие, иметь деловые отношения с клиентами бывшего нанимателя и разглашать информацию, касающуюся бывшей работы. Пакт либо составляет часть обычного трудового договора, либо специально заключается при приеме на работу или при расторжении трудового договора. Предприниматель нередко обязуется выплачивать работникам определенную денежную сумму в качестве компенсации за временное ограничение возможности свободно распоряжаться способностями к труду либо пособие в случае безработицы из-за ограничений в устройстве на работу, вызванных таким пактом. За нарушение пакта о неконкуренции работник, а в ряде случаев и его новый наниматель отвечают возмещением вреда; возможно также судебное запрещение работнику в течение определенного времени заключать новый трудовой договор <2>. ——————————— <2> Киселев И. Я. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. М., 2008. С. 344 — 345.
Таким образом, основная цель заключения пакта — подтверждение «верности» работодателю, защита частных интересов представителей капитала (собственника имущества) от неправомерных действий (бездействия) гражданина, пожелавшего использовать ранее полученную информацию и деловые связи в ущерб бывшему работодателю. Представляется, что природа пакта близка к рассматриваемым ограничениям в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц с единственным различием, заключающемся в предмете (объекте) защиты. В последнем случае предметом защиты являются публичные интересы государства и общества. Примечательно, что элементы «пакта о неконкуренции», выразившиеся в некотором ограничении общего трудоправового статуса работника и обусловленные фактом замещения публичных должностей, известны российскому праву. В частности, они установлены пунктом 2 части 3 статьи 17 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которому гражданину после увольнения с гражданской службы запрещено разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц (по логике потенциальных работодателей) сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. При толковании понятия «сведения конфиденциального характера» и «служебная тайна, служебные сведения» руководствуются Перечнем, утвержденным Указом Президента РФ от 06.03.1997 N 188, согласно которому к данной информации относятся: — сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях; — сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации; — служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна); — сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее); — сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна); — сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них. Из смысла формулировки нормы статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» можно предположить, что запрет носит постоянный (пожизненный) характер. Ответственность за нарушение запрета наступает в случаях, предусмотренных федеральными законами. Однако вряд ли оправдано введение такого запрета без ограничения срока действия, ведь любая информация имеет свойство устаревать, утрачивать свою актуальность. Более того, если провести параллель с коммерческой тайной, режим охраны которой схож с охраной служебной тайны, можно заметить следующее. Так, ТК РФ и пункты 1 — 2 части 3 статьи 11 Федерального закона от 29.07.2004 N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» предусматривают обязанность выполнения установленного работодателем режима коммерческой тайны, неразглашения подобной конфиденциальной информации и неиспользования ее в личных целях лишь в период осуществления трудовой деятельности. Также нельзя не признать, что расплывчатость определения «служебная информация» не позволяет предотвращать факты ее дальнейшего незаконного использования уже в трудовой деятельности в интересах конкретного работодателя. К сожалению, подзаконные акты, принятые во исполнение Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», регулируют вопросы защиты служебной информации недостаточно последовательно. Например, в разделе II «Права и обязанности гражданского служащего» Примерной формы служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 16.02.2005 N 159, в общих чертах говорится об обязанностях гражданского служащего по исполнению обязанностей, предусмотренных статьей 15 Федерального закона, в том числе по соблюдению ограничений, выполнению обязательств и требований к служебному поведению, ненарушению запретов, которые установлены данным Федеральным законом и другими федеральными законами. В то же время, несмотря на предусмотренную пунктом 2 части 4 статьи 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» возможность включения в служебный контракт дополнительного условия о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений, вопросы обеспечения сохранности конфиденциальных сведений как в период осуществления служебных обязанностей, так и после увольнения с гражданской службы оставлены без внимания. В связи с этим необходимо законодательное закрепление: а) обоснованных сроков неразглашения, неиспользования подобной информации лицами, уволенными с государственной гражданской службы; б) обязанности представителя нанимателя (руководителя государственного органа, лица, замещающего государственную должность) и лица, увольняемого с гражданской службы, по заключению письменного договора — «пакта о неконкуренции», в котором будет указан исчерпывающий перечень сведений конфиденциального характера или служебной информации, разглашение или использование которых в интересах организаций либо физических лиц запрещено пунктом 2 части 3 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также меры ответственности за нарушение режима охраны тайны. Еще один вариант преодоления пробела возможен посредством закрепления обязательства о неразглашении, неиспользовании конфиденциальной информации после увольнения со службы в служебном контракте. В то же время опыт западноевропейских стран по вопросам регулирования «конкуренции частных и публичных интересов» предполагает возможность установления временного запрета в отношении бывших работников (служащих) на учредительство коммерческих организаций <3>. ——————————— <3> Там же. С. 345.
Российское гражданское право подобных ограничений не знает. При этом нельзя отрицать, что лицо, ранее замещавшее должность государственной гражданской службы, особенно относящуюся к категории «руководители», оставив служебную деятельность, возможно, самостоятельно займется предпринимательской деятельностью либо выступит учредителем хозяйственного общества и будет легально (не нарушая запретов и ограничений, формально установленных ТК РФ) использовать приобретенные деловые связи и знания в частных интересах, причем явно в ущерб государству. В этой связи закономерным было бы включение в отдельные нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов аналогичных кратковременных и обоснованных запретов на занятие предпринимательской деятельностью и учредительство коммерческих организаций в отношении граждан, ранее замещавших отдельные должности государственной гражданской или муниципальной службы.
