СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В АСПЕКТЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ <*>
К. Ю. АРХИПОВА
——————————— <*> Arkhipova K. Yu. The improvement of the migratory legislation of the Russian Federation in the aspect of counteraction of illegal labour migration.
Архипова К. Ю., аспирантка кафедры уголовно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.
В статье на основе анализа миграционного законодательства рассматриваются вопросы эффективности государственных мер, направленных на борьбу с незаконной трудовой миграцией. Уменьшению масштабов нелегальной трудовой миграции, по мнению автора, будут способствовать организация борьбы с условиями, при которых она возникает, а также четкие, скоординированные действия различных государственных и негосударственных организаций.
In this article on basis of the analysis of the migratory legislation the questions of efficiency and sufficiency of state measures pointed at the struggle with illegal labour migration are examined. The Illegal labour migration reduction is connected with organization of the struggle with certain conditions due to it occurs, and also with efficient coordinated actions of different state and private organizations.
Key words: the migratory legislation, illegal labor migration, the migratory policy.
На сегодняшний день неотъемлемой чертой человеческой цивилизации является высокий уровень миграционных процессов. Российская Федерация занимает одно из первых мест в мире по количеству прибывающих мигрантов. От того, как будут развиваться миграционные процессы, какой они примут вектор движения, зависит не только политическая стабильность и территориальная целостность страны, но также социальное и экономическое развитие, уровень жизни населения, реализация национальных и геополитических интересов, участие в мировом разделении труда и в конечном итоге рациональная интеграция России в мировую экономику. При прослеживающихся в настоящее время тенденциях старения трудовых ресурсов и снижения демографического роста в целом продуманная и хорошо сформулированная миграционная политика просто необходима. В России потребность в миграционном труде стала постоянной структурной составляющей экономики. В индустриальном мире достижение адекватного количества квалифицированной рабочей силы и рост производства напрямую зависят от интернационализации этой самой рабочей силы. В связи с чем главным вызовом для России является разработка политики, способной увеличить число легализованных трудовых отношений с иностранными работниками, обеспечив при этом поддержание социального единства и безопасности в стране. Трудовая миграция, включая ее законодательное регулирование, относится к числу комплексных общенациональных проблем, требующих учета всей суммы факторов, влияющих на миграционную ситуацию. В последние годы в Российской Федерации наметилась тенденция к применению различных мер воздействия, в первую очередь законодательных, направленных на борьбу с незаконной трудовой миграцией, на формирование правовых отношений между работодателями и иностранными работниками, легализацию в России иностранной рабочей силы. Так, с 15 января 2007 г. вступили в силу Федеральные законы, установившие новые правила в сфере миграции: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» <1>, Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» <2>. Новое российское миграционное законодательство имело своей целью упрощение процедуры миграционного учета, порядка привлечения и использования труда иностранных работников, в том числе выдачи разрешений на работу для иностранцев, въезжающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке. ——————————— <1> Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (в ред. от 19.07.2009) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 30. Ст. 3285. <2> Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 30. Ст. 3286.
Одновременно с такой либерализацией миграционного законодательства были ужесточены меры административной ответственности в сфере трудовой миграции. Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. N 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» <3> в КоАП РФ были введены статьи, санкции которых предусматривают административную ответственность за незаконное привлечение к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, нарушение правил привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах, несоблюдение установленных федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности <4>. ——————————— <3> Федеральный закон от 5 ноября 2006 г. N 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 45. Ст. 4641. <4> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 05.04.2010) // Российская газета. N 256. 2001. Ст. 18.15, ст. 18.16, ст. 18.17.
В российском законодательстве незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства проявляется как <5>: ——————————— <5> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 05.04.2010) // Российская газета. N 256. 2001. 31 декабря. Ст. 18.15.
1) привлечение к труду иностранцев при отсутствии у них разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом; 2) привлечение и использование иностранных работников без получения в установленном порядке разрешения на это, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом; 3) неуведомление территориального органа Федеральной миграционной службы, центра занятости населения в соответствующем субъекте Федерации или налогового органа о привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, если такое уведомление требуется в соответствии с федеральным законом. За незаконное привлечение и использование иностранной рабочей силы Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность в виде штрафных санкций. Размер административного штрафа для юридических лиц составляет от двухсот пятидесяти до восьмисот тысяч рублей за каждого иностранного работника. Кроме того, в качестве альтернативной санкции предусмотрена возможность административного приостановления деятельности организаций на срок до девяноста суток. Предполагалось, что меры, направленные на усиление административной ответственности за данный вид правонарушений, значительно помогут в борьбе с незаконной трудовой миграцией. Но, несмотря на наметившуюся в 2007 г. тенденцию уменьшения масштабов нелегальной миграции в Российскую Федерацию, данные масштабы остаются относительно большими, соразмерными с легальной миграцией; количество работодателей, незаконно трудоустраивающих иностранцев в обход закона, остается на высоком уровне. Связывается это в первую очередь с тем, что новая процедура официальной регистрации иностранных работников, несмотря на либерализацию миграционного законодательства, проще не стала. Она по-прежнему отнимает у работодателей массу времени, требует дополнительного оформления документов и финансовых затрат. Сейчас работодателям сначала необходимо получить заключение регионального органа занятости о целесообразности использования труда иностранного гражданина, а только потом обращаться в территориальный орган ФМС России за оформлением всех остальных документов. На оформление полного комплекта документов на одного работника уходит от 20 до 30 дней, за каждого иностранца надо платить порядка десяти тысяч рублей, а если требуется сразу много рабочих, то получается весьма значительная сумма. Работодатели не желают платить такие деньги, ведь теряется смысл привлечения дешевой рабочей силы. Кроме того, после официального оформления иностранного работника работодатели вынуждены производить отчисления в соответствующие бюджеты государства в виде налогов и иных обязательных платежей, размер которых на сегодняшний день также является значительной финансовой нагрузкой. Следовательно, для борьбы с нелегальной миграцией в целом и нелегальной трудовой миграцией в частности, с незаконным привлечением к труду иностранных граждан недостаточно лишь либерализации миграционного законодательства и ужесточения административной ответственности за нарушения его положений, увеличения размера штрафных санкций. В первую очередь необходима борьба с теми условиями, при которых эта нелегальная трудовая миграция возникает. Для борьбы с незаконной трудовой миграцией власти чаще идут по пути воздействия на миграционные процессы силовыми или запретительными мерами. Однако практика показывает, что «полицейские механизмы» в демократическом государстве лишь тогда эффективны, когда применяются точечно, тщательно просчитываются и имеют реальный механизм реализации. В остальных случаях эти меры оказываются малоэффективными по воздействию на миграционную сферу, лишь способствуют увеличению незаконной трудовой миграции и оттоку трудовых мигрантов в теневой сектор экономики. Для устранения негативных явлений в сфере трудовой миграции считаем эффективными следующие меры: 1. Необходимо разработать систему действенных методов борьбы с коррупцией. Работодатели знают, что достаточно дать взятку «нужному» человеку, и им удастся избежать административной ответственности. 2. Борьба с бюрократизмом. Несмотря на то что миграционным законодательством установлены четкие сроки осуществления отдельных процессуальных действий (выдача разрешений на работу, разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы и другие), очень часто эти сроки не соблюдаются. Приходится ждать и иностранцам, и работодателям, что подталкивает их к нарушению правил привлечения иностранной рабочей силы. Необходим четкий контроль за соблюдением сотрудниками территориальных органов Федеральной миграционной службы процессуальных сроков, предусмотренных миграционным законодательством. 3. При реализации правительственных решений по установлению допустимой доли иностранных работников в отраслях экономики руководители территориальных органов ФМС России должны обеспечить на местах постоянный контроль за выдачей разрешительных документов только тем работодателям, которым по итогам заявочной кампании предыдущего года региональными органами власти дано согласие на привлечение и использование иностранной рабочей силы. Необходимо изменить принципы квотирования либо установить особый порядок квотирования для мигрантов, прибывших в Россию в безвизовом порядке. Размер квот на привлечение трудовых мигрантов в перспективе необходимо решать иначе. Заявки работодателей не могут служить единственным основанием для определения потребностей региона в иностранной рабочей силе. Реальная потребность может быть установлена на основе комплексного мониторинга занятости, который включал бы в себя перспективный анализ свободных вакансий. Необходимо также увеличить количество квот для удовлетворения потребностей регионов и базовых отраслей экономики в рабочей силе. 4. Установить обязанность работодателей уведомлять соответствующий налоговый орган о привлечении и использовании труда иностранных работников, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Такая норма позволит уменьшить масштабы уклонения работодателей от уплаты налогов и платежей, связанных с привлечением к труду иностранных граждан. В настоящее время такая норма установлена только в отношении работодателей, привлекающих иностранных работников, прибывших в Россию в визовом порядке. В связи с этим необходимо внести изменение в п. 9 ст. 13.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», представив содержание данного пункта в следующей формулировке: «Работодатели или заказчики работ (услуг) вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, и налогового органа по месту своего учета. Форма и порядок подачи указанного уведомления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти». При этом целесообразным будет также внесение изменений в п. 3 ст. 18.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях путем изменения выражения «…или налогового органа…» на «…и налогового органа» и исключения из содержания данного пункта фразы «…если такое уведомление требуется в соответствии с федеральным законом», так как теперь уведомление станет обязательным требованием во всех случаях. 5. Разработать систему мер по обеспечению эффективного управления миграционными процессами, привлечению в Российскую Федерацию квалифицированной рабочей силы, созданию необходимых условия для ее приезда в страну. Для этого следует заимствовать у развитых зарубежных стран практику организованного набора иностранной рабочей силы для удовлетворения потребностей России в работниках определенных специальностей, квалификации, возраста, уровня владения русским языком. Система организованного набора должна основываться на принципе предоставления комплекса услуг как работодателю, так и иностранному работнику. При этом неотъемлемым элементом в системе организованного набора следует считать компании, координирующие взаимодействие организаций различных форм собственности и государственных учреждений, оказывающих услуги работодателям и иностранным работникам в процессе привлечения и использования иностранной рабочей силы. Наличие партнерских отношений с аналогичными компаниями стран — главных импортеров иностранной рабочей силы в Россию и базы данных иностранных граждан, желающих работать в Российской Федерации, также немаловажно. Благодаря передаче функций по комплексному подбору иностранного персонала подобного рода компаниям удастся избежать многочисленных обращений в государственные органы, сократить время оформления разрешительных документов, что в конечном итоге будет способствовать снижению коррупции в сфере миграционных услуг. Работодателю будут передаваться иностранные работники с полным комплектом документов. В свою очередь, иностранные работники, прибывающие в Российскую Федерацию, будут иметь полноценную картину о том, куда они едут, кем и на каких условиях будут работать. В дальнейшем данные компании могли бы выступать в качестве представителей иностранных работников в спорных трудовых отношениях с работодателем. Для повышения ответственности таких компаний, укрепления контроля и надзора за их деятельностью целесообразно рассмотреть вопрос об обязательном лицензировании деятельности, связанной с привлечением и использованием иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации. Считаем, что комплексный подход к предоставлению услуг работодателю и иностранному работнику позволит достичь значительного эффекта в деле легализации трудящихся-мигрантов, которые из-за громоздкости процедур оформления, а порой и незнания отдельных норм российского законодательства работают на российской территории нелегально. Конечно, для этого необходимо будет внести соответствующие изменения в миграционное законодательство Российской Федерации. 6. Снизить финансовую нагрузку на работодателей, возникающую у них при привлечении ими иностранной рабочей силы. Государство не меньше частных лиц должно быть заинтересовано в использовании труда иностранцев, поскольку при имеющейся демографической ситуации экономика страны не может рассчитывать на сохранение и воспроизводство трудовых ресурсов без привлечения мигрантов. Вместо повышения ставок страховых взносов на социальное обеспечение работников законодателю, наоборот, следовало бы разработать действенный механизм по их снижению, чтобы работодатели без лишних колебаний и сомнений официально трудоустраивали иностранных граждан, предоставляли им полный социальный пакет. 7. Увеличить количество мер, направленных на информирование как иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию с целью осуществления трудовой деятельности, так и работодателей, имеющих потребности в иностранной рабочей силе, о правилах осуществления иностранцами трудовой деятельности на территории России, о правилах и порядке привлечения и использования труда иностранцев, об изменениях и нововведениях миграционного законодательства, а также об ответственности, предусмотренной за нарушения требований миграционного законодательства. 8. Установить для иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, обязательное требование соответствия цели их визита роду деятельности, осуществляемому на территории России. В настоящее время данные иностранные граждане могут въехать в Российскую Федерацию в туристических или частных целях и в течение девяноста суток находиться на территории России. В это же время они могут осуществлять трудовую деятельность в Российской Федерации. При этом многие иностранные граждане, устроившиеся на работу, не считают нужным в дальнейшем узаконивать свои трудовые отношения, получать разрешение на работу либо получают поддельное разрешение без обращения в соответствующий территориальный орган Федеральной миграционной службы. Предлагаемые меры в сфере трудовой миграции требуют объединения усилий и четких, скоординированных действий со стороны всех имеющих к ней отношение государственных, неправительственных, научных организаций. Миграционная политика нашего государства может стать эффективной только при условии комплексного подхода. Незаконная трудовая миграция в России, как и любое другое масштабное явление, является следствием конкретных причин. Необходимо перенести акцент не на борьбу со следствием, а искоренить причины этого явления, которые связаны с определенными административными и финансовыми условиями. Миграционное законодательство Российской Федерации представляет собой сложную, многоплановую, бурно развивающуюся юридическую конструкцию. Сейчас наступил этап мониторинга правоприменительной практики и точечного совершенствования тех или иных законодательных недоработок. При совершенствовании миграционного законодательства необходимо полное осознание нововведений, их «встраиваемости» в государственную миграционную политику с учетом всесторонней оценки различных факторов — демографических, экономических, политических и иных. В будущем неизбежно станет актуальным вопрос о систематизации и кодификации всего имеющегося массива законодательных и подзаконных актов в сфере миграции. Это сложная и кропотливая работа, которая должна проводиться в определенной последовательности в соответствии с требованиями законодательной техники, опираться на широкий круг научных данных с использованием результатов не только юридических, но и социологических, психологических и других научных исследований.
