ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, СВЯЗАННОЙ С ТРУДОУСТРОЙСТВОМ РОССИЙСКИХ ГРАЖДАН ЗА ПРЕДЕЛАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, КАК АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА
О. В. НЕМЧЕНКО
Статья аспирантки кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД РФ О. В. Немченко посвящена исследованию особенностей лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за пределами Российской Федерации, как административной процедуры, ее сущности, структуры, стадий.
Licensing of overseas business for provision of employment of the Russian citizens outside the Russian Federation as an administrative procedure O. V. Nemchenko
Article of the post-graduate student of the chair of administrative and financial law in Moscow State Institute of International Relations (University) of the MFA of Russia O. V. Nemchenko is devoted to research of specialties of licensing of overseas business for provision of employment of citizens of Russia outside the Russian Federation as an administrative procedure, its characteristics, structure, stages.
Вопросы обеспечения возможности трудоустройства граждан России за пределами Российской Федерации, а также регламентации деятельности компаний, занимающихся организацией выезда российских граждан с целью трудоустройства и оказывающих им содействие в поисках рабочих мест за границей, занимают особое место в миграционной политике государства. В связи с этим возникает необходимость в соответствующем законодательстве, направленном не только на преодоление негативных последствий миграционных процессов, но и непосредственно регулирующем их. Разработка такого законодательства преследует еще одну очень важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов. Важную роль в реализации указанных целей играет процедура лицензирования. Лицензирование отдельных видов деятельности на сегодняшний день охватывает более ста видов деятельности. Одним из них является деятельность, связанная с трудоустройством граждан России за ее пределами. В Положении о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2006 г. N 797 <1>, под деятельностью по трудоустройству за границей понимается оказание гражданам Российской Федерации услуг по содействию в поиске оплачиваемой работы у иностранного работодателя за пределами Российской Федерации, получении разрешения на работу в иностранном государстве, заключении трудового договора с иностранным работодателем (п. 3). ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 1 (часть II). Ст. 256.
Данное определение представляется неточным. Под деятельностью по трудоустройству граждан России за пределами Российской Федерации считаем целесообразным понимать процесс, осуществляемый российскими юридическими лицами, специализирующимися на оказании услуг гражданам России по их трудоустройству за границей: а) содействие в поиске оплачиваемой работы у иностранного работодателя за границей в соответствии с их призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием и с учетом общественных потребностей; б) предотвращение нарушения прав и свобод граждан при получении разрешения на работу в иностранном государстве и заключении трудового договора с иностранным работодателем; в) оказание гражданам Российской Федерации услуг по выезду за пределы Российской Федерации; г) обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан России по месту их трудоустройства за границей. В современной науке административного права не выработано единое и универсальное понятие административного процесса ни на теоретическом, ни на законодательном уровне. Сложность заключается в том, что ученые-административисты до сих пор не пришли к единому мнению по поводу границ и объема административного процесса, хотя дискуссия о его сущности началась еще в 60-е гг. XX в. В науке административного права закрепилось два основных подхода к определению данного института, в широком и узком смысле. Согласно первому административный процесс охватывает всю деятельность, осуществляемую органами государственного управления. Сторонники узкого подхода понимают процесс как урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел. Одним из основных условий эффективного правового регулирования деятельности исполнительной власти является детализация процесса осуществления этой деятельности. Минимальной же структурной единицей данного управленческого процесса является административная процедура. В Советском энциклопедическом словаре процедура определяется как установленный порядок ведения, рассмотрения какого-либо дела <2>. Словарь русского языка, в свою очередь, говорит о процедуре как об официально установленном порядке действий <3>. Что касается законодательства Российской Федерации, то, к сожалению, на сегодняшний день, несмотря на проводимую в данной области работу, своего нормативного закрепления и определения данная категория пока не нашла. ——————————— <2> Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1087. <3> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1972. С. 577.
Спорным является и вопрос о соотношении административных процедур, административного процесса и административных производств. На наш взгляд, недопустимо полное отождествление административной процедуры и процесса как в силу их первоначального семантического значения, так и в силу их правовой значимости и функций. Представляется, что административный процесс и процедура — явления соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не идентичные. Понятие административного процесса шире, ибо он включает в себя юрисдикционную деятельность, состоящую из совокупности производств (судебная составляющая), и деятельность процедурную (т. е. сам институт административных процедур). Лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за ее пределами, как административная процедура является частью административного процесса, обладающей своей спецификой. Причем само рассмотрение процедуры в рамках административного процесса возможно лишь при понимании процесса в широком смысле. Как уже упоминалось, среди отечественных ученых-административистов не существует единого подхода к определению административного процесса. В юридической литературе представлены разнообразные взгляды ученых на понятие административного процесса. Но все они принадлежат к одной из двух научных концепций — «юрисдикционной» и «управленческой» <4>. ——————————— <4> Шатов С. А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. N 6. С. 91.
По мнению Н. Г. Салищевой, административный процесс трактуется по аналогии с судебным процессом — как деятельность исполнительно-распорядительного характера, которая связана с решением индивидуальных управленческих дел по поводу споров о праве и с применением мер административного принуждения, т. е. с юрисдикционной деятельностью органов государственного управления <5>. В этом смысле административный процесс еще называют негативным административным процессом, административно-юрисдикционным, правоохранительным процессом. ——————————— <5> Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 11 — 17.
Ю. Н. Старилов предлагает деление административно-процессуальной деятельности на «собственно административный процесс» (или административную юстицию) и «управленческий процесс» (т. е. процедуры управленческого характера). В методологическом плане этот прием направлен на обоснование авторской позиции о тождественности понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство» <6>. ——————————— <6> Старилов Ю. Н. Административная юстиция… М., 2001; Он же. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002; Он же. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. N 2. С. 101 — 114; Он же. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. N 6. С. 5 — 13.
Однако, как верно замечает И. В. Панова, административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительно-распорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной административному процессу <7>. ——————————— <7> Панова И. В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. N 4. С. 31.
В науке административного права сформировалось и более широкое понимание административного процесса как государственной исполнительно-распорядительной деятельности по решению любых индивидуальных, а не только юрисдикционных дел (Г. И. Петров, Ю. М. Козлов, Ц. А. Ямпольская, Д. Н. Бахрах, Ю. А. Тихомиров). Управленческая концепция рассматривает административный процесс преимущественно как юридическую форму реализации исполнительной власти, процесс применения норм материального административного права, в который помимо применения административного принуждения включается применение регулятивных норм. В связи с этим административный процесс называют позитивными или организационно-процедурными процессом. С нашей точки зрения данный подход является более обоснованным, так как рассматривает процесс комплексно, исходя из функциональной составляющей органов исполнительной власти. Административный процесс объединяет в себе процедуры нескольких видов: процедуры подготовки и издания актов управления, процедуры организации делопроизводства, процедуры разрешительной (правонаделительной) системы, а также процедуры государственной регистрации. Лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за ее пределами, относится к процедурам разрешительной (правонаделительной) системы: органы исполнительной власти в соответствии с законодательством дают разрешения (лицензии) на занятие определенными видами деятельности. Сущность процедуры лицензирования возможно представить в широком и узком смыслах. В широком смысле процедура лицензирования определяется через «систему», которая: — ориентирована на достижение конкретного социального результата; — состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения; — урегулирована социальными нормами; — иерархически построена; — находится в развитии; — выступает средством реализации основного общественного отношения (имеет служебный характер) <8>. ——————————— <8> В. Н. Протасов характеризует административную процедуру через понятие «система». См.: Протасов В. Н. Модель надлежащей правовой процедуры: теоретические основы и главные параметры // Советское государство и право. 1990. N 7. С. 15, 16.
В узком смысле процедура лицензирования — это особый порядок регламентации однородных административно-процедурных отношений. Административно-процедурные отношения не связаны с конфликтами в сфере управления, они представляют собой прежде всего внешние публичные отношения, регулирующие взаимодействие исполнительных органов с гражданами, а также юридическими лицами по поводу реализации последними своих субъективных прав и обязанностей. Предметом административно-процедурных отношений являются индивидуальные административные дела бесспорного характера. В рамках лицензионного производства правовая оценка поведения того или иного лица имеет место в качестве одного из условий удовлетворения тех или иных ходатайств (например, при регистрации, выдаче лицензии и т. п.), причем чаще всего предметом правовой оценки служат соответствующие документы (учредительные и др.). Сущность лицензирования как процедуры представляется наиболее точным раскрыть через субстанциональные признаки данного явления. Перечислим их: — как всякая процедура, лицензионная процедура есть система актов поведения, объединенных общей целью — достижением конкретного правового результата; — правовой результат лицензионной процедуры принадлежит сфере правоприменения; — обязательным субъектом лицензионно-процедурного правоотношения выступает орган публичной власти (в том числе представляющее его должностное лицо); — лицензионная процедура является первичным элементом управленческой деятельности, наиболее простейшим и нуждающимся в наиболее детальном и единообразном урегулировании; — лицензионной процедуре присущ признак стадиальности (последовательность реализации нескольких процедур при условии, что последующая процедура «отправной точкой» имеет правовой результат предыдущей). Административно-процедурный процесс не имеет своим результатом применение принудительных мер. Его результат — удовлетворение законных запросов физических или юридических лиц, а также обеспечение эффективной работы управленческого аппарата. Однако в рамках лицензионной процедуры до недавнего времени было возможно совершение правоохранительных действий, но их характер был иным: сам факт выдачи лицензии свидетельствует, что разрешенная деятельность соответствует требованиям законности <9>. Согласно статье 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных условий к административной ответственности <10>. Но аннулировать лицензию мог только суд (это уже административно-юрисдикционная деятельность). Федеральный закон от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» закрепил применение административного приостановления действия лицензии, а также ее аннулирование исключительно в судебном порядке <11>. ——————————— <9> Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2006. С. 400. <10> СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3430. <11> СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2719.
В рамках лицензионной процедуры осуществляется правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию предоставленных им полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями в целях осуществления прав и законных интересов этих лиц и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения. Необходимо заметить, что всякое правоприменительное действие носит дискретный характер, т. е. имеет естественные ограничители и фиксированный результат. Под ограничителями мы понимаем: — пространственные пределы деятельности по применению права; — временные рамки (т. е. процедура строго ограничена во времени); — компетенция государственного органа, пределы которой он не может превысить, с одной стороны, но, с другой стороны, он не может не выполнить в рамках данной процедуры то, что ему компетенционными нормами предписано. Данные ограничители имеют важное значение. Например, ограниченность процедуры во времени предполагает, что гражданин имеет право знать о сроке, в течение которого его обращение (заявление или жалоба) будет рассмотрено, а государственный орган (должностное лицо) не имеет права превышать данный срок, в противном случае это может расцениваться как правонарушающее бездействие субъекта публичного права, влекущее административно-правовую ответственность. Под фиксированным результатом мы понимаем любой правовой результат, обладающий следующими признаками: — он предусмотрен компетенцией данного государственного органа (должностного лица); — он создает определенные субъективно-правовые последствия для обратившегося в государственный орган (к должностному лицу) субъекта; — без его наличия (объективации) невозможно наступление следующей правовой процедуры либо другой стадии производства. Процедура лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за ее пределами, — это процедура внешнеуправленческого характера: субъекты данных административно-процедурных отношений не находятся в подчинении друг у друга. Эти отношения возникают между органами исполнительной власти и не подчиненными им юридическими лицами (коммерческими организациями) в связи с реализацией и защитой их прав, свобод и обязанностей. Данная процедура призвана нормировать, упорядочивать и стабилизировать регулируемый вид деятельности. В то же время как административно-регулятивная процедура лицензионная процедура в рассматриваемой сфере является «процедурой индивидуального регулирования, опосредующей издание органами управления распорядительных правовых актов и совершения властно-распорядительных действий в отношении индивидуально-определенных субъектов (юридических лиц), направленных на установление, изменение или прекращение их прав и обязанностей» <12>. ——————————— <12> Дегтярева Е. Л. Административные процедуры: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 7.
Согласно классификации П. И. Кононова можно выделить два вида юридических, в том числе административных, процедур: процессуальные, определяющие порядок совершения юридических действий, образующих в совокупности юридический процесс, и внепроцессуальные, регламентирующие порядок осуществления отдельных юридических действий, каждое из которых имеет самостоятельное значение и совершается вне рамок какого-либо юридического процесса. Например, нормы Закона РФ «О милиции» устанавливают процедуру такого действия, как применение сотрудниками милиции огнестрельного оружия, которое осуществляется вне рамок уголовного или административного процессов <13>. Лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за ее пределами, представляется процессуальной административной процедурой, определяющей правовую форму осуществления административного процесса, связанного с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. ——————————— <13> Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2006. N 6.
Существуют разные способы закрепления административных процедур: закон, регламент, правила, положение, распорядок, соглашение. Второй, четвертый и пятый способы в большей степени привязаны к сугубо организационным процедурам, третий и шестой — к функциональным задачам. Подробная регламентация всех действий органов исполнительной власти, составляющих лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за ее пределами, содержится в Административном регламенте Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за ее пределами, утвержденном Приказом ФМС России от 17 октября 2007 г. N 269 <14> (далее — Регламент). ——————————— <14> БНА. 2008. N 1.
В Регламенте государственная функция по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за ее пределами, представляет собой совокупность административных процедур, последовательно связанных друг с другом: — предоставление лицензии; — отказ в предоставлении лицензии; — продление срока действия лицензии; — переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии; — приостановление действия лицензии; — возобновление действия лицензии; — досрочное прекращение действия лицензии; — аннулирование лицензии; — проверка соискателя лицензии; — контроль над соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий; — ведение реестра лицензий; — предоставление информации из реестра лицензий; — формирование и ведение информационного ресурса. В то же время каждая процедура имеет самостоятельную структуру в виде трех классических стадий процедуры административного процесса: — стадию обращения в орган исполнительной власти заинтересованного субъекта; — стадию разработки и принятия индивидуального решения; — стадию разрешения возникшего по поводу индивидуального решения конфликта органом (должностным лицом) исполнительной власти. Стадия обжалования действий исполнительного органа расположена в конце Регламента (п. 21) в качестве общей стадии для всех административных процедур государственной функции в рассматриваемой сфере. Таким образом, государственная функция по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за ее пределами, включает в себя как саму процедуру лицензирования (совершение юридических действий), так и осуществление контроля, а также процедуры информационного обеспечения органа. Лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за ее пределами, как процедура состоит из трех стадий, о которых говорилось выше. В литературе приводятся различные мнения о стадиях (этапах) лицензирования. Г. А. Дорохова и М. В. Пучкова выделяют следующие стадии лицензирования: — подача заявления и принятие его к рассмотрению государственным органом, должностным лицом; — возбуждение дела; — рассмотрение дела, включая установление и исследование фактических обстоятельств; — выбор соответствующих материальных правовых норм; — вынесение решения; — исполнение решения; — обжалование решения. Такое деление на стадии можно назвать классическим, применимым ко многим видам деятельности государственных органов, где лицензиат реализует свое право через обращение. Лицензионное производство складывается из ряда осуществляемых последовательно комплексов процессуальных действий, причем каждый комплекс представляет собой определенную стадию <15>. Производство по выдаче лицензий включает в себя следующие стадии: ——————————— <15> Гущин А. В. Лицензирование в Российской Федерации: правовые и организационные основы. М., 2004. С. 83 — 108.
— возбуждение производства по делу, состоящее в подаче предпринимателем соответствующих документов; — рассмотрение лицензирующим органом документов и вынесение решения по делу; — выдача заявителю лицензии или отказ о выдаче лицензии; — обжалование принятого решения предпринимателем, который вправе это сделать в суде или в административном порядке. Следует также отметить недопустимость отождествления административной процедуры с административным производством. Процедура, как и производство, представляет собой составные части административного процесса. Но выделяются они по различным основаниям. В случае выделения в административном процессе отдельных категорий индивидуальных административно-правовых дел (споров) следует вести речь об административных производствах. Говоря о процессуальных отношениях между исполнительными органами и гражданами, а также юридическими лицами в рамках административного процесса, целесообразно выделять административно-процедурные отношения. И если на основе однородных индивидуальных административно-правовых дел (споров) <16>, объединенных общностью предмета, формируются административные производства, то на основе однородных административно-процедурных отношений складываются административные процедуры. Таким образом, В. А. Зюзин в своем труде «Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в Российской Федерации» делает закономерный вывод о том, что административные процедуры и административные производства являются сопряженными понятиями, соподчиненными по отношению к более широкому понятию административного процесса <17>. ——————————— <16> Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм, требующий в целях его разрешения распорядительных (операционно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц). См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2006. С. 392. <17> Зюзин В. А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 «Административное право. Финансовое право. Информационное право». Науч. рук. М. А. Штатина. М., 2007. С. 15.
Административные процедуры и административные производства соотносятся как функциональный и отраслевой институты. Административное производство объединяет и регламентирует все административно-процессуальные отношения, которые в производстве по определенной категории дел можно выделить. Административные процедуры объединяют и регламентируют все четко определенные административно-процедурные отношения между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами во всех производствах, в которых данные отношения можно выявить <18>. ——————————— <18> Там же. С. 16.
Исходя из вышесказанного мы придерживаемся точки зрения, что лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за пределами Российской Федерации, является административной процедурой, но не производством. Она включена в разрешительно-лицензионное производство, образованное на основе однородных индивидуальных административно-правовых дел (споров), объединенных общностью предмета.
Библиография
Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2006. Гущин А. В. Лицензирование в Российской Федерации: правовые и организационные основы. М., 2004. Дегтярева Е. Л. Административные процедуры: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. Зюзин В. А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 «Административное право. Финансовое право. Информационное право». М., 2007. Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2006. N 6. Панова И. В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. N 4. Протасов В. Н. Модель надлежащей правовой процедуры: теоретические основы и главные параметры // Советское государство и право. 1990. N 7. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. Старилов Ю. Н. Административная юстиция… М., 2001; Он же. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002; Он же. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. N 2; Он же. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. N 6. Шатов С. А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. N 6.
