(Немченко О. В.) («Миграционное право», 2011, N 3)
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, СВЯЗАННОЙ С ТРУДОУСТРОЙСТВОМ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ПРЕДЕЛАМИ РОССИИ
О. В. НЕМЧЕНКО
Немченко О. В., аспирант МГИМО(У) МИД РФ.
В вопросе правового регулирования института лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами России, тоже было немало сложностей, сохраняющихся и по сегодняшний день. Начало развитию данного института было положено с принятием Постановления Правительства РФ от 01.03.1993 N 173 «Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе России» <1>. Документ содержал общие положения, полномочия и вопросы организации деятельности Федеральной миграционной службы. ——————————— <1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 10. Ст. 836.
Следующим значительным документом стал Приказ ФМС РФ от 08.07.1993 N 109 «Об утверждении Положения о порядке и условиях лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей» <2>. Утвержденное Положение определяло порядок и условия лицензирования деятельности российских юридических лиц, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей, в соответствии с Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 8 июня 1993 г. N 539 «Об упорядочении деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей». ——————————— <2> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. N 10.
В соответствии со ст. 2 Положения «под деятельностью, подлежащей лицензированию, понимается любая деятельность организации, направленная на осуществление трудовой эмиграции российских граждан за границу». В Положении был установлен перечень документов для предоставления лицензии, сроки принятия решения о выдаче лицензии или отказе в ее выдачи, ответственность руководителей организаций за представление ложных или неполных сведений при обращении за предоставлением лицензии, правила перерегистрации лицензий, порядок оплаты обязательных платежей за оформление и получение лицензии, а также условия, которые организация, получившая государственную лицензию, была обязана исполнять. Таким образом, в соответствии со ст. 11 Положения организация, получившая государственную лицензию, обязана была выполнять следующее: — «регистрация граждан, предоставление анкет для формирования банка данных кандидатов являются бесплатными; — не допускается получение отчислений от заработной платы трудоустроенных за рубежом граждан; — не допускается взимание любых видов предоплаты за содействие в трудоустройстве до заключения гражданином трудового договора с иностранным работодателем; — не допускается продажа адресов иностранных работодателей, посреднических фирм, государственных органов занятости зарубежных стран без предварительной проработки с ними вопроса о возможности трудоустройства российских граждан и разъяснения действующих в стране работодателя порядка трудоустройства иностранных граждан и положений иммиграционного законодательства; — не допускается продажа адресов иностранных работодателей, публикуемых в зарубежных средствах массовой информации за рубежом, не ориентированных на привлечение иностранной рабочей силы; — организация обязана ознакомить каждого гражданина, изъявившего желание стать ее клиентом по вопросам трудоустройства за границей, с условиями настоящего Положения и сообщить ему адрес и телефоны Федеральной миграционной службы России как центрального органа федеральной исполнительной власти, осуществляющего государственную политику в области миграции населения, координирующего работу по этому направлению и защищающего интересы трудящихся-мигрантов; — организации ежеквартально представляют в орган, выдавший лицензию, сводные данные о профессионально-квалификационной структуре, половозрастном составе и сроках действия трудовых контрактов граждан, трудоустроившихся за границей при их содействии, с указанием страны иммиграции и выполняемого у иностранного работодателя вида работ; — организация несет ответственность за достоверность информации, предоставляемой гражданину; — организации сохраняют копии контрактов, заключенных при их участии между гражданами Российской Федерации и иностранными фирмами, и документы, подтверждающие право граждан на работу по найму в стране пребывания». Кроме того, Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы получили право на проведение проверки деятельности организаций в части, касающейся соблюдения ими условий настоящего Положения. В конце документ содержал четыре приложения, а именно: текст лицензии на право деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей, контрольный талон проверки лицензируемой деятельности организации, заявление на получение лицензии на право осуществления деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей, и форму заключения о возможности выдачи лицензии для осуществления деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей. Далее правовое регулирование также осуществлялось только на уровне подзаконных актов: так, было принято Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 N 607 «Об учреждении представительств Федеральной миграционной службы России при посольствах Российской Федерации за рубежом» <3>; Постановление Правительства РФ от 05.11.1995 N 1095 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей» <4>; Приказ ФМС РФ от 16.02.1996 N 17 «Об утверждении Положения о представительстве Федеральной миграционной службы России при посольстве Российской Федерации за рубежом» <5>. ——————————— <3> СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2578. <4> СЗ РФ. 1995. N 46. Ст. 4451. <5> Российские вести. 1996. N 97.
На рубеже третьего тысячелетия было учреждено новое Министерство, было принято Постановление Правительства РФ от 30.09.2000 N 740 «Об утверждении Положения о Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации» <6>, но уже через пять месяцев Указом Президента РФ от 16.10.2001 N 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» <7> оно было упразднено, а функции переданы службе по делам миграции МВД России. ——————————— <6> СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4081. <7> СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4071.
Далее Постановлением Правительства РФ от 14.06.2002 N 424 утверждается новое Положение о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации <8>. ——————————— <8> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2456.
Положение представляло собой достаточно продуманный и последовательный документ. В нем было дано новое определение деятельности по трудоустройству за границей: «К деятельности по трудоустройству за границей относится посредническая деятельность, включающая в себя оказание гражданам Российской Федерации услуг по содействию в поиске оплачиваемой работы у иностранного работодателя за пределами Российской Федерации, получению разрешения на работу в иностранном государстве, заключению трудового договора с иностранным работодателем». Теперь лицензия на осуществление деятельности по трудоустройству за границей выдавалась на 5 лет. В соответствии со ст. 5 лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по трудоустройству за границей были: а) наличие в штате у лицензиата работников, имеющих профессиональное образование, стаж работы в области трудоустройства за границей или содействия занятости населения в Российской Федерации не менее 1 года, а также наличие у руководителя лицензиата (руководителя структурного подразделения, осуществляющего деятельность по трудоустройству за границей) высшего или среднего специального образования и стажа работы в области трудоустройства за границей не менее 2 лет; б) наличие у лицензиата принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании помещений и оборудования, используемых для осуществления деятельности по трудоустройству за границей; в) наличие у лицензиата договора с иностранным работодателем или иностранной посреднической организацией, осуществляющей деятельность по трудоустройству иностранцев, о трудоустройстве граждан Российской Федерации за границей с приложением: — нотариально заверенных копий документов, подтверждающих правовой статус иностранного работодателя или иностранной посреднической организации и наличие у нее разрешения (лицензии) на осуществление деятельности по трудоустройству иностранных граждан, — в случае если такое разрешение (лицензия) требуется в соответствии с законодательством государства, где эта организация осуществляет свою деятельность. Указанные документы должны быть легализованы в установленном порядке, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации; — письменного запроса иностранного работодателя или иностранной посреднической организации в адрес лицензиата, содержащего сведения о численности требуемых российских работников, их специальности, квалификации, условиях и оплате труда, а также о сроке действия запроса. В случае если эти документы составлены на иностранном языке, к ним прилагался нотариально заверенный перевод на русский язык; г) оказание услуг по трудоустройству за границей на основании заключенного лицензиатом с гражданином письменного договора, соответствующего требованиям законодательства Российской Федерации, к существенным условиям которого относятся: — обязательства лицензиата по: оказанию гражданину услуг, связанных с получением рабочей визы или иного разрешения на работу в иностранном государстве, — в случае если их получение требуется в соответствии с законодательством иностранного государства и гражданин выражает желание, чтобы эти услуги были ему оказаны; предоставлению гражданину до его отъезда за границу заверенной руководителем лицензиата письменной информации об иностранном работодателе, месте работы гражданина в иностранном государстве, порядке его встречи за границей и проезда к месту работы и проживания, о дипломатическом представительстве и консульских учреждениях Российской Федерации в соответствующем иностранном государстве — в случае если гражданину подобрана лицензиатом работа у иностранного работодателя; — цена и порядок оплаты услуг, предоставляемых лицензиатом гражданину, — в случае если эти услуги оказываются на возмездной основе; — срок действия договора об оказании услуг по трудоустройству, условия его изменения и расторжения, ответственность сторон за нарушение условий договора, порядок урегулирования возникших в связи с этим споров и возмещения убытков сторон; д) наличие в помещениях, используемых лицензиатом для осуществления деятельности по трудоустройству за границей, в доступном для ознакомления месте достоверной информации о содержании, цене и порядке оказания услуг по трудоустройству за границей, о режиме работы и месте нахождения лицензиата (его обособленных подразделений), фамилии, имени и отчестве руководителя лицензиата, а также копий лицензии и настоящего Положения; е) представление лицензиатом в установленном порядке в лицензирующий орган сведений о численности и составе граждан, трудоустроенных за границей при содействии лицензиата, и о месте их трудоустройства и проживания. Новеллой Положения стала ст. 10, в которой определялся порядок ведения лицензирующим органом реестра лицензий. Среди подзаконного нормотворчества на уровне ведомства можно назвать Приказ МВД РФ от 16 декабря 2002 г. N 1224 «Вопросы лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации» <9>. Данным нормативным актом проводилось разграничение полномочий между ФМС России и ее территориальными органами в субъектах РФ. В целом же следует отметить тенденцию к снижению активности нормотворчества на уровне ведомства в рассматриваемой сфере по сравнению с периодом 1993 — 1996 гг., где приказами ФМС России весьма подробно регулировался порядок лицензирования деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами России. Это, например, Приказ ФМС России от 8 июля 1993 г. N 109 «Об утверждении Положения о порядке и условиях лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерацией за границей», Приказ ФМС РФ от 5 мая 1994 г. N 17 «Об утверждении Положения о порядке выдачи предписания, приостановления действия и отзыва лицензии на право осуществления деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей» <10>, Приказ ФМС РФ от 15 июля 1996 г. N 57 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления контроля за соблюдением условий, предусмотренных лицензией на право осуществления деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за границей» <11>. ——————————— <9> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 11. <10> Российские вести. 1994. N 94. <11> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. N 4.
В период административной реформы также принимается ряд документов по вопросам деятельности Федеральной миграционной службы, новое Положение о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, и Административный регламент Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, утвержденный Приказом ФМС РФ от 17 октября 2007 г. N 269 <12> (далее — Регламент). В Регламенте осуществлена подробная регламентация действий органов исполнительной власти, составляющих лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за пределами Российской Федерации. ——————————— <12> БНА. 2008. N 1 (приложения 2 — 21 не приводятся).
В Регламенте государственная функция по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за пределами Российской Федерации, представляет собой совокупность административных процедур, последовательно связанных друг с другом: — предоставление лицензии; — отказ в предоставлении лицензии; — продление срока действия лицензии; — переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии; — приостановление действия лицензии; — возобновление действия лицензии; — досрочное прекращение действия лицензии; — аннулирование лицензии; — проверка соискателя лицензии; — контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий; — ведение реестра лицензий; — предоставление информации из реестра лицензий; — формирование и ведение информационного ресурса. В то же время каждая процедура имеет самостоятельную структуру в виде трех классических стадий административной процедуры: — стадию обращения в орган исполнительной власти заинтересованного субъекта; — стадию разработки и принятия индивидуального решения; — стадию разрешения возникшего по поводу индивидуального решения конфликта органом (должностным лицом) исполнительной власти. Стадия обжалования действий исполнительного органа расположена в конце Регламента (п. 21) в качестве общей стадии для всех административных процедур государственной функции в рассматриваемой сфере. В последние годы особое регулирование осуществлялось в области представительства за рубежом. Так, были приняты Указ Президента РФ от 03.03.2008 N 301 «О представительствах и представителях Федеральной миграционной службы за рубежом» <13> и Приказ ФМС РФ от 09.02.2009 N 22 «Об утверждении Положения о представительстве и представителе Федеральной миграционной службы за рубежом» <14>. Ранее, согласно Приказу ФМС России 1996 г., ФМС России осуществляла свое представительство только при посольствах Российской Федерации и в основном в странах СНГ, Балтии и Китая. ——————————— <13> СЗ РФ. 2008. N 10 (ч. 2). Ст. 906. <14> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 22.
Таким образом, правовому регулированию института лицензирования в целом, а также лицензированию деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, было посвящено значительное количество нормативных актов. Однако все они имели существенные недостатки и требовали доработки. Все это объяснялось наличием широкого круга вопросов, подлежащих регулированию, и отсутствием как практического, так и теоретического опыта.
