(Дугенец А. С., Васильев Ф. П.) («Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление», 2011, N 2)
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ Е. В. ЕМЕЛЬЯНОВОЙ «ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ТРУДА ОСУЖДЕННЫХ В РОССИИ» <*>
А. С. ДУГЕНЕЦ, Ф. П. ВАСИЛЬЕВ
——————————— <*> Емельянова Е. В. Правовое регулирование и организация труда осужденных в России. М.: НИИ ФСИН России, 2009.
Дугенец А. С., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
Васильев Ф. П., ведущий научный сотрудник научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент.
Проведенное исследование правового регулирования труда осужденных автором позволяет понять современные проблемы деятельности органов и учреждений УИС с общественными, политическими и экономическими изменениями, происходящими в России. Реформы последних лет в УИС, в том числе в области труда осужденных, отражают: — последовательность взятого курса на гуманизацию уголовно-исполнительного законодательства и практики исполнения уголовных наказаний; — обеспечение законности в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания; — обеспечение прав и законных интересов осужденных; — широкую опору на положения международных правовых документов и использование передового зарубежного пенитенциарного опыта. В настоящее время для наиболее полного и всестороннего обеспечения правового положения осужденных в сфере труда необходимо принять ряд законодательных актов, направленных на приведение уголовно-исполнительного законодательства в соответствие с Трудовым кодексом РФ, а также внести изменения в ряд положений трудового законодательства с учетом общественных отношений в области трудовой деятельности, осуществляемой в условиях исполнения уголовных наказаний. Следует констатировать, что одной из приоритетных задач современного этапа развития России является качественное улучшение управления. Без ее решения невозможно достичь конкурентоспособности страны в быстро меняющемся мире, обеспечить на должном уровне потребности в общественных благах и услугах, создать благоприятные условия для развития бизнеса. Основные пути модернизации исполнительской власти намечены в Концепции административной реформы, реализация которой началась еще в 2003 г. Предусмотренные Концепцией мероприятия предполагают внедрение новых моделей организации и функционирования государственного аппарата, разработанных и апробированных в отечественной практике, а также положительно зарекомендовавших себя за рубежом. Изменение государственной политики в направлении либерализации уголовных наказаний, уменьшения численности осужденных, содержащихся в местах лишения свободы, более широкого применения альтернативных видов наказания обусловило широкомасштабное реформирование уголовно-исполнительной системы (УИС), основное назначение которой не в жесткости, а в неотвратимости и справедливости наказания, а ее основная задача — не только карать, но и исправлять. Создание Федеральной службы исполнения наказаний определило принципиально новые подходы к организации исполнения наказаний. Указом Президента России от 13 октября 2004 г. N 1314 утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, в числе полномочий которой определено привлечение осужденных к труду и создание условий для их моральной и материальной заинтересованности в результатах труда. Обязательное привлечение осужденных к общественно полезному труду является одной из мер реализации уголовно-исполнительной политики государства, способствует их исправлению, ресоциализации и правопослушному поведению в период отбывания наказания, создает предпосылки для успешной адаптации в обществе после освобождения. Однако в настоящее время трудом заняты не более 30% от трудоспособных осужденных, что значительно снижает возможность их социальной адаптации после освобождения, не дает возможности улучшить свое материальное положение, погашать иски, влияет на ухудшение оперативной обстановки в исправительных учреждениях и т. д. С этой точки зрения актуальность исследования, проведенного Е. В. Емельяновой, не вызывает сомнений. Необходимо отметить, что уважаемый автор решил поставленную перед собой задачу с помощью верно подобранной методологии исследования. Представленную работу отличает глубокое понимание автором исследуемой темы, основательное изучение научных источников, критическое осмысление широкого круга позиций и взглядов на данную проблему. Характер и уровень исследуемых проблем отличает глубина проработки материала. Большое внимание в работе уделено вопросам правового регулирования труда осужденных. Прежде всего, обращает внимание сформулированная автором система принципов правового регулирования труда осужденных, так как обеспечение реформы в области трудовой занятости осужденных невозможно без определения указанных принципов, поскольку они лежат в основе конкретных задачи, методов и механизмов правового регулирования труда осужденных с целью их социальной адаптации. Положительной оценки заслуживает обращение автора к вопросу правового положения осужденных в сфере труда, которое имеет исключительно важное значение, так как осуществление ими трудовой деятельности происходит в условиях ее жесткой регламентации нормами как российского уголовно-исполнительного, так и трудового права. На основе изучения различных подходов к определению правового статуса осужденных Е. В. Емельянова приходит к выводу, что правовое положение осужденных в сфере труда вытекает из гарантированной Конституцией России свободы труда, с учетом правоограничений, установленных уголовно-исполнительным законодательством, что находит свое подтверждение в сравнительном анализе конституционных норм, уголовно-исполнительного и трудового законодательства Российской Федерации. Кроме того, анализируя законодательство в области правового регулирования труда осужденных, автор обосновывает, что для наиболее полного и всестороннего обеспечения правового положения осужденных в сфере труда необходимо принять ряд законодательных актов, направленных на приведение уголовно-исполнительного в соответствие с трудовым законодательством. При этом необходимо внести изменения в ряд положений трудового законодательства с учетом общественных отношений в области трудовой деятельности, осуществляемой в условиях исполнения уголовных наказаний. Исследуя вопросы организации управления в сфере трудовой занятости осужденных, автор обращается к опыту зарубежных стран с развитой демократической системой, таких, как США, Англия, Германия, Австрия, Швейцария, Япония, которым с учетом национальных особенностей может воспользоваться отечественная пенитенциарная система. Рассматривая трехуровневую структуру управления в сфере труда осужденных, автор предлагает основные направления ее совершенствования. Так, по мнению рецензентов, совершенно верно отмечено, что в корректировке структуры управления трудом осужденных основным является определение баланса между централизованностью управления и самостоятельностью учреждений УИС в вопросах организации производства (труда). С одной стороны, без централизации невозможно реорганизовать производство, где осуществляется труд осужденных, учреждениям не выжить без государственной поддержки, с другой стороны, на местах не всегда удается самостоятельно реализовать имеющийся потенциал. Должны быть разработаны определенные принципы, параметры, ориентиры, нормы, основанные на международном и отечественном законодательстве, которые позволят действовать на местном уровне с достаточной долей гибкости. Автор приводит примеры такого стиля руководства: Швеция и Нидерланды. В рецензируемой монографии большое внимание уделено исследованию проблем, связанных с профессиональным образованием и профессиональной подготовкой осужденных. Именно труд, профессиональное образование и профессиональная подготовка направлены, прежде всего, на социальную адаптацию осужденных и подготовку их к полноценной жизни после освобождения. Исследование, проведенное уважаемым автором, свидетельствует, что в настоящее время уровень организации профессионального образования в местах лишения свободы не в полной мере способствует воспитанию трудовой активности осужденных. Так, например, многоотраслевой характер производства исправительных учреждений (ИУ) требует наличия работников различных специальностей и квалификации, что обусловливает необходимость их подготовки непосредственно в исправительном учреждении. Территориальный принцип распределения осужденных не учитывает соответствия имеющейся специальности и вида производства в исправительном учреждении. В результате возникает ситуация, когда в ИУ наблюдается переизбыток одних специалистов и нехватка других. Исправительные учреждения вынуждены готовить необходимых специалистов. По данным проведенного автором опроса, специальности, по которым ведется профессиональное обучение и профессиональная подготовка в ИУ в соответствии с отраслевой принадлежностью, самые разнообразные: слесари, токари, наладчики, электрогазосварщики, электрики и т. п. Это связано, прежде всего, с тем, что все больше требуются кадры для обслуживания преимущественно механизированных и автоматизированных систем. Отмечается положительная тенденция в подготовке по специальностям, которые дают возможность быстрее освоить смежные профессии. Например, освоение профессии токаря дает возможность осужденному совмещать еще 13 профессий в машиностроении. Освоение профессии слесаря дает возможность совмещать не менее 10 профессий. Одной из наиболее развивающихся отраслей в настоящее время является строительство. Овладение строительными специальностями дает большую уверенность в получении работы после освобождения. С другой стороны, в условиях неполной трудовой занятости существует расхождение между подготовкой по специальностям в профессиональном училище (ПУ) при ИУ и видами производства, организованными в ИУ. Данные опроса свидетельствуют, что большинство осужденных не имеют возможности работать в ИУ по специальности, полученной до осуждения. Профессии, по которым они работают в ИУ, не всегда совпадают с их способностями и желаниями, что, в свою очередь, отражается на процессе производства: изготавливается продукция низкого качества, нарушается режим труда и т. п. Выход из такой ситуации автор рецензируемого издания видит в направлении осужденных на работы по родственным или смежным специальностям, а также на переподготовку по тем специальностям, которые требуют фактических минимальных затрат. Как показывают социологические исследования, в структуре безработных на рынке труда среди прочих преобладают рабочие низкого уровня квалификации, высвобожденные из отраслей промышленности, которые переживают быстрое технологическое обновление. Как отмечает Е. В. Емельянова, чтобы готовить высококвалифицированных рабочих, необходимо модернизировать производственную базу ИУ. Однако в настоящее время износ основных фондов ИУ в среднем составляет свыше 80%. Оборудование, на котором приходится работать и обучаться осужденным, к сожалению, устарело морально и физически. Крайне ограниченные возможности по укреплению и модернизации материально-технической базы ИУ и ПУ не позволяют сформировать у осужденных положительное отношение к труду, учебе, получению профессии. Автором выявлена тенденция, что значительное число осужденных за время отбывания в ИУ получают специальности, не востребованные на рынке труда по месту их жительства после освобождения. Важным звеном в области профессионального образования и профессиональной подготовки осужденных является работа, связанная с организацией профессиональной ориентации, переориентации и профессионального отбора осужденных, с учетом задач трудовой адаптации и ресоциализации осужденных. Фактические возможности выбора профессии у осужденных в настоящее время крайне малы. Поэтому, как указывает автор, в исправительных учреждениях ФСИН должна проводиться целенаправленная разъяснительная работа. При этом в монографии автор верно отмечает, что реформы, осуществляемые в УИС, в том числе в области труда осужденных, требуют наличия определенных ресурсов: кадровых, финансовых, материально-технических и др. Решение задачи ресурсного обеспечения, прежде всего, создает предпосылки для немедленного реагирования на обострение и осложнение ситуации в области трудовой занятости осужденных, которая направлена, прежде всего, на их социальную адаптацию. Как известно, в теории и практике управления ресурсы привлекательны не только тем, что они способны поддаваться целенаправленному воздействию и заметно изменяться в результате такового, но и тем, что способны сами стать причиной заметного изменения поведения людей. На основе исследования ресурсного обеспечения труда осужденных автор доказывает, что ресурсы являются собственно условиями, реально изменяющими его содержание. Исследование, проведенное Е. В. Емельяновой, позволило вскрыть ряд проблем, существующих в сфере ресурсного обеспечения трудовой занятости осужденных. Так, например, автор приходит к выводу, что система ведомственных образовательных учреждений ФСИН России является вполне жизнеспособной, но не может решить задачу комплектования территориальных органов и учреждений УИС квалифицированными специалистами в полном объеме. В связи с этим предлагается проработать вопросы об открытии (лицензировании) в образовательных учреждениях ФСИН России производственно-экономических специальностей; об обучении необходимых специалистов в учебных заведениях других министерств и ведомств на компенсационной основе, а также о привлечении на службу в уголовной исполнительной системе специалистов из народного хозяйства. В рамках рецензируемой работы материально-техническое обеспечение производства исправительного учреждения рассматривается как решающее условие привлечения осужденных к труду. Мы согласны с предложениями автора, которые он делает на основе анализа существующей практики деятельности производственного сектора воспитательных исправительных учреждений ФСИН и которые направлены на улучшение его материально-технического обеспечения. Во-первых, необходимо законодательное закрепление возможности исправительного учреждения сдавать в аренду неиспользуемое технологическое оборудование и производственные площади, что позволит открыть на его территории новые производства с использованием труда осужденных. Во-вторых, предоставление возможности совместных торгов несколькими исправительными учреждениями на поставку одноименной продукции, что увеличит ее количество и снизит цены. В-третьих, в ходе предполагаемой перестройки системы исправительных учреждений необходимо обеспечить сохранение и эффективное использование производственных их мощностей, специализирующихся на выпуске продукции для внутрисистемных нужд, и специализированных производств, выпускающих продукцию для нужд военно-промышленного, агропромышленного, топливно-энергетического комплексов, а также социально-значимую продукцию. В-четвертых, с целью обеспечения непрерывности трудовых процессов в исправительных учреждениях необходимо установить, что средства, перечисленные на их внебюджетные счета заказчиками продукции и направляемые на закупку сырья, материалов и комплектующих изделий, не включать в доходы федерального бюджета. В-пятых, с целью улучшения взаимодействия производственного сектора ИУ с заказчиками продукции, которую производят осужденные, необходимо установить для них определенные льготы, например такие: снижение налога на прибыль, предоставление на льготных условиях кредита. Что касается финансирования деятельности учреждений и органов УИС, то основным источником, как отмечает автор, являются средства, предусмотренные в федеральном бюджете. При этом выявлено, что на протяжении нескольких последних лет финансирование УИС увеличивалось, однако на развитие производственной базы мест лишения свободы средства не выделялись. В настоящее время потребность в финансовых средствах, необходимых для создания достаточного количества рабочих мест, велика. Как указывает автор, реальным источником финансирования производства, организуемого для мест лишения свободы, являются средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений уголовной исполнительной системы. Для стабилизации указанной деятельности автор предлагает оптимизировать систему налогообложения исправительных учреждений. Наряду с этим необходимо внесение в налоговое законодательство Российской Федерации положений, предусматривающих возможность перехода организаций УИС на упрощенную систему налогообложения либо установления для исправительных учреждений специального налогового режима (по аналогии с единым сельскохозяйственным налогом для сельскохозяйственных товаропроизводителей). При этом, как верно отмечено в работе, ни в одной стране мира производственная деятельность, организованная в местах лишения свободы, налогами не облагается. В целом следует отметить, что настоящее исследование отличает оригинальность подхода автора к решению поставленных проблем. Работа, безусловно, имеет научную и практическую значимость. Автор, на основе ретроспективного анализа становления и развития форм и методов организации труда осужденных, характеристики осужденных, привлекаемых к труду, подтверждает необходимость дифференцированного подхода к решению проблем социализации осужденных. Большое значение имеют разработанные автором концептуальные основы трудовой адаптации осужденных и совершенствования правового регулирования труда осужденных к лишению свободы, основанные на изменении приоритетов целей промышленного производства исправительных учреждений. Представляется возможным утверждать, что монография будет полезна не только аспирантам и студентам, но и работникам практических органов, а также может использоваться в учебном процессе образовательных учреждений Минюста и ФСИН России.
