(Томашевский К. Л.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2011, N 2)
КАДРОВАЯ, СОЦИАЛЬНАЯ И ТРУДОПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ОТ УЧЕНИЯ А. С. ПАШКОВА К СОВРЕМЕННОМУ ПОНИМАНИЮ <*>
К. Л. ТОМАШЕВСКИЙ
——————————— <*> Tomashevskij K. L. Personnel, social and labor-law policy: from doctrine of A. S. Pashkov to contemporary understanding.
Томашевский Кирилл Леонидович, декан юридического факультета, профессор кафедры частного права УО ФПБ «Международный институт трудовых и социальных отношений» (Республика Беларусь, г. Минск), кандидат юридических наук, доцент.
В статье анализируются три правовые категории: кадровая политика, социальная политика и трудоправовая политика. Особое внимание в работе уделено учению А. С. Пашкова и современным трактовкам социальной и правовой политики. На основе доктринальных разработок и законодательства Республики Беларусь автор формулирует определения вышеуказанных понятий.
Ключевые слова: кадровая политика, социальная политика, трудоправовая политика, трудовое право, социальное обеспечение (защита), государство, государственные органы.
There is an analysis of three legal terms: staff policy, social policy, labour law policy in the article. There are a special attention to theory of A. S. Pashkov and some modern views about social and legal policy. On the basis of scientific ideas and legislation of the Republic of Belarus the author formulates definitions of above-mentioned terms.
Key words: staff policy, social policy, labour law policy, labour law, social security, state, government bodies.
В советской и западной науке трудового права еще в XX в. получили распространение такие категории, как «кадровая политика» и «социальная политика». Эти термины также встречаются в международно-правовых источниках и национальном законодательстве, практических изданиях по управлению персоналом и кадровому менеджменту. Вместе с тем полной ясности с определением этих понятий, их содержанием и соотношением не наблюдается. В настоящей статье проанализируем названные понятия, выявим их признаки, а также постараемся обосновать новую категорию «трудоправовая политика» («политика в сфере труда») и соотнести ее с кадровой и социальной политикой.
Понятие кадровой и социальной политики в учении А. С. Пашкова
Одним из разработчиков этих двух сложных политико-правовых явлений был советский ученый-юрист, яркий представитель ленинградской школы трудового права А. С. Пашков. Под кадровой политикой данный ученый понимал «одно из ведущих направлений деятельности… государства, охватывающее разработку организационных принципов работы с людьми, формирование дееспособных трудовых коллективов и рациональное, эффективное использование трудового потенциала страны». Тот же автор подчеркивал, что «по своему содержанию кадровая политика включает следующий круг проблем: — целенаправленная, планомерная и сбалансированная подготовка квалифицированных работников и непрерывное повышение ими своей квалификации; — марксистско-ленинское образование и воспитание кадров, осуществление экономического и юридического всеобуча; — подбор и расстановка кадров с учетом общественных потребностей и личных качеств работников; — распределение и перераспределение работников по сферам занятости, регионам страны и видам деятельности; — рациональное использование кадров по принципу «от каждого — по способности», моральное и материальное стимулирование их творческой, новаторской деятельности; — организация кадровой работы, контроль за деятельностью кадров и их ответственность за порученное дело» [1. С. 267]. Вышеперечисленные проблемы ученый относил к содержанию кадровой политики в узком смысле, в широком же смысле «она затрагивает экономику, идеологию, культуру, социальную сферу» [1. С. 268]. Отмечая во многом актуальность обоснованного А. С. Пашковым понимания кадровой политики в масштабе государства, отметим, что в современных условиях многоукладной экономики и разнообразия форм собственности и видов организаций целесообразно различать государственную кадровую политику и кадровую политику конкретного нанимателя (работодателя), которые могут существенно отличаться, хотя определенные общие черты в них, безусловно, также присутствуют. А. С. Пашков в коллективной монографии «Кадровая политика и право» анализировал также понятие «социальная политика», понимая под ней одну из сторон деятельности Коммунистической партии и Советского государства. Для социальной политики в СССР даже в 1980-х годах все еще актуальными были идеологические штампы, что выражено в следующей цитате того же автора: «Определяемая в условиях социализма целями и интересами всего народа, она опирается на марксистско-ленинскую теорию общественного развития и направлена на создание благоприятных условий для наиболее полного развития всех сущностных сил человека и максимальной реализации творческого потенциала каждой личности» [2. С. 36]. Приходится констатировать, что подобные дифирамбы о «сильной» («взвешенной», «продуманной») социальной политике государства нередко приходится слышать и от современных политиков, как правило, пребывающих у власти. Весьма современно звучит следующая мысль, выраженная А. С. Пашковым применительно к социальной политике: «Как известно из мировой и отечественной практики, инвестиции в человека — самое доходное и оправданное помещение капитала. Поворот к человеку, его физическому и духовному развитию, интеллектуальное обогащение и нравственное оздоровление — вот предпосылка для кардинального решения проблемы кадров» [2. С. 36 — 37]. Об этом стоит всегда помнить не только политикам, но и управленцам (руководителям организаций, другим топ-менеджерам), заинтересованным в преумножении капитала и развитии своего бизнеса.
Трактовки социальной и правовой политики в современной науке
В современной научной и учебной литературе, преимущественно в рамках экономики труда и социологии, существует множество различных определений понятия «социальная политика». Одни авторы трактуют социальную политику в широком смысле как «взаимоотношение социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения и составляющих его классов, слоев, социальных групп и социальных общностей» [3. С. 21 — 22]. Другие авторы предлагают ее конкретизировать, рассматривая это понятие в качестве «деятельности ее основных субъектов, направленной на решение социальных проблем в обществе, развитие его социальной сферы, создание условий для жизни людей, обеспечение их социальных потребностей, интересов и гарантий, предоставление социальных услуг» [4. С. 121]. При этом А. Н. Аверин различает социальную политику государства, социальную политику в регионе и корпоративную социальную политику [4. С. 133 — 160]. Представляется, что данный подход, хотя во многом нами и разделяется, нуждается в уточнении. Помимо государственной, региональной (местной) и корпоративной социальной политики, можно выделять еще международную (наднациональную) социальную политику, а в перспективе и международную трудоправовую политику, которую формируют международные организации и группы государств посредством установления международно-правовых стандартов в сфере труда и социальной защиты (обеспечения). Правовая политика как феномен правовой действительности исследовалась в советской науке (прежде всего в теории государства и права) и продолжает исследоваться и современными учеными. Любопытно, что кандидатская диссертация ныне российского ученого-трудовика К. Д. Крылова, защищенная им в 1977 г., была посвящена теме: «Правовая политика в условиях развитого социализма (социально-психологический аспект исследования)» [5], а в 1985 г. была защищена кандидатская диссертация Н. В. Федорова на тему: «Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики)» [6]. Последний ученый отмечал, что «правовая политика — это обобщающее понятие, показывающее идейно-теоретические основы и главные направления деятельности партии и государства в сфере правового строительства» [6. С. 15]. Такое понимание было пригодно для советского государственного строя и социалистической правовой системы, но сейчас оно нуждается в переосмыслении, поскольку, во-первых, во главе государства нет единой партии (во всяком случае, в Республике Беларусь) и, во-вторых, государство отказалось от монополии в правовом регулировании, допустив значительную степень свободы в пользу коллективно-договорного и локального нормотворчества. Наряду с обобщающей категорией правовой политики несомненно существуют и ее отраслевые разновидности (уголовно-правовая политика, политика в области занятости и др.). В этой связи имеются теоретические и практические предпосылки ставить вопрос о появлении трудоправовой политики или политики в сфере трудового права, которая тесно взаимодействует с политикой в области занятости, но не тождественна ей. Интересные взгляды на правовую политику высказываются молодыми российскими учеными-теоретиками. М. Г. Богданович предложил рассматривать правовую политику в двух аспектах: «В теоретическом плане правовая политика — это важнейшее стратегическое направление государственной деятельности в сфере правового регулирования общественных отношений, отражающее интересы общества в целях конструктивного управления государством и адекватного распределения сфер влияния социальных регуляторов в политико-правовом пространстве общества. В практическом плане правовая политика представляет собой деятельность субъектов, направленную на решение конкретных задач, таких как совершенствование юридической системы, повышение эффективности правового регулирования, укрепление законности и правопорядка, борьба с преступностью, обеспечение прав и свобод людей и усиление их гарантий, становление должного правосознания и правовой культуры общества, формирование законопослушной личности и др.» [7. С. 10 — 11]. Тот же автор различает правовую политику в узком и широком смыслах, причем под широким смыслом он не без оснований понимает деятельность как государственных органов, так и негосударственных учреждений и организаций, «включающую систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма» [7. С. 11]. Другой российский ученый В. А. Хвалеев предложил интерпретировать правовую политику с трех основных позиций (концептуально-идеологической, институциональной и деятельностной): «В рамках концептуально-идеологической интерпретации правовая политика рассматривается как идеальная политико-правовая модель правового государства и гражданского общества; институциональная интерпретация предполагает понимание правовой политики как совокупности принципов и приоритетов властно-правового регулирования отношений между органами государственной власти и обществом, получивших отражение в системе основополагающих политико-правовых институтов. В рамках деятельностного подхода практическая основа правовой политики заключается в деятельности адресатов правовой политики в соответствии с концептуально-идеологическим обоснованием институциональной трансформации» [8. С. 7]. В 2009 г. В. А. Рудковским была защищена докторская диссертация на тему: «Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект». В ней автор вполне обосновано пишет о том, что «сегодня проблематично говорить о политике права («основах правовой политики», «науке правовой политики» и т. д.) как о сложившейся самостоятельной научной дисциплине… речь должна идти об особом направлении теоретико-правовых, отраслевых и иных исследований, объектом которых выступают правовая политика и ее разновидности (конституционная, уголовная, гражданская и пр.)» [9. С. 13]. Как видим, большинство ученых-теоретиков сходятся во мнении о существовании отраслевых ответвлений правовой политики, что подтверждает нашу гипотезу о появлении трудоправовой политики (политики в сфере трудового права).
Нормативная основа социальной, кадровой и трудоправовой политики
Прежде чем предлагать авторское определение трудоправовой политики, а также проводить ее разграничение с социальной и кадровой политикой, рассмотрим, в каком смысле последние понятия используются в действующем законодательстве Республики Беларусь. В ст. 107 Конституции Республики Беларусь определено, что Правительство обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда. Как видим, на конституционном уровне закреплено понятие политики в области социального обеспечения и оплаты труда. В ст. 16 Закона от 23 июля 2008 г. «О Совете Министров Республики Беларусь» эта конституционная норма развивается и детализируется: определены полномочия Правительства в области социального обеспечения, охраны и оплаты труда. При этом в незакрытом перечне полномочий Правительства в указанной сфере указываются также и следующие: принимает меры по реализации гражданами Республики Беларусь права на труд; разрабатывает и осуществляет меры по рациональному размещению производительных сил, проведению в жизнь соответствующей политики народонаселения. Очевидно, что эти полномочия выходят за рамки области социального обеспечения, охраны и оплаты труда. Более точно к указанной сфере внутренней политики подошел бы термин «политика в области трудового права и социального обеспечения (защиты)». В ст. 22 особо выделены полномочия Совета Министров Республики Беларусь в сфере кадровой политики, включая следующие: разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента Республики Беларусь предложения по осуществлению кадровой политики, направленной на создание необходимого резерва высококвалифицированных руководящих работников системы подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов, содействует обеспечению их подготовки и повышения квалификации; участвует в формировании кадрового реестра главы государства Республики Беларусь; утверждает кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь. В реализации полномочий Правительства особая роль отводится Министерству труда и социальной защиты Республики Беларусь. В п. 5 Положения об этом Министерстве, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 октября 2001 г. N 1589, к основным задачам Минтруда и соцзащиты отнесены, в частности, разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной политики по вопросам содействия занятости населения, оплаты, условий и охраны труда, государственного социального страхования и пенсионного обеспечения, демографической безопасности, социального партнерства, государственного социального обслуживания и социальной помощи, улучшения социально-экономических условий жизнедеятельности семьи, обеспечения равных прав и равных возможностей мужчин и женщин, социальных гарантий населению. Как видим, задачи, возложенные на Минтруда и соцзащиты, сформулированы еще детальнее и шире, чем полномочия Правительства в указанной сфере, что в полной мере охватываются предложенной нами категорией «политика в области трудового права и социального обеспечения (защиты)». Концепция государственной кадровой политики Республики Беларусь была утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 18 июля 2001 г. N 399. В указанной Концепции под государственной кадровой политикой понимается деятельность республиканских и местных органов управления по созданию целостной системы формирования и эффективного использования трудовых ресурсов, развития кадрового потенциала органов государственного управления и самоуправления, различных отраслей экономики и сфер деятельности, ориентированного на эффективное решение актуальных экономических, социальных и политических задач. В Концепции также определяются субъекты, объекты, инфраструктура и механизм реализации, основные направления государственной кадровой политики. В проведении государственной кадровой политики важнейшая роль отводится Президенту Республики Беларусь, обладающему значительным объемом полномочий по назначению высших должностных лиц государства, должностных лиц органов исполнительной власти, контрольно-надзорных органов и всех судей (кроме шести судей Конституционного Суда). В реализации данных полномочий велика роль Администрации Президента Республики Беларусь. В соответствии с подп. 4.1 п. 4 Положения об Администрации Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г. N 97, две из четырех главных задач Администрации Президента Республики Беларусь напрямую связаны с кадровой политикой: обеспечение проведения государственной кадровой политики и идеологии белорусского государства; координация деятельности подчиненных (подотчетных) Президенту Республики Беларусь государственных органов, иных государственных организаций в области государственной кадровой политики, идеологии и права. Закон от 4 января 2010 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определяет компетенцию местных исполнительных и распорядительных органов областного, базового и первичного уровней в вопросах осуществления государственной кадровой политики. К примеру, согласно ст. 42 указанного Закона исполкомы областного уровня в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, обеспечивают принятие ежегодных региональных программ кадрового обеспечения исполкомов первичного и базового уровней на основании предложений исполкомов первичного уровня по количеству, составу и направлениям повышения квалификации их работников. Особенности компетенции исполкомов базового и первичного уровней в вопросах кадровой политики урегулированы в ст. ст. 43 и 44 того же Закона (вплоть до освобождения от должностей руководителей коммунальных организаций, инициирования увольнений в отношении руководителей организаций, имущество которых не находится в коммунальной собственности, привлечения к ответственности должностных лиц этих организаций). Как видим из анализа законодательства, в Республике Беларусь выстроена достаточно стройная централизованная система государственной кадровой политики, которая проводится Президентом, его Администрацией, Правительством, министерствами, а также местными исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции. В заключение статьи с учетом доктринальных разработок и действующего законодательства Республики Беларусь предложим следующие авторские дефиниции исследуемых понятий: Кадровая политика — это одно из ведущих направлений деятельности государственных органов на республиканском и местном уровнях, организаций (их учредителей, участников) по формированию и эффективному использованию трудовых ресурсов, развитию кадрового потенциала органов государственного управления и самоуправления, организаций, различных отраслей экономики и сфер деятельности, ориентированное на продуктивное решение стоящих перед данными субъектами задач. Социальная политика — это особое направление деятельности государств, международных организаций, административно-территориальных единиц, организаций любых форм собственности и видов, которое нацелено на решение социальных (в том числе демографических) проблем в обществе, развитие его социальной сферы, создание условий для жизни людей, в том числе на реализацию ими права на труд, оплату и охрану труда, обеспечение их социальных потребностей, интересов и гарантий, предоставление социальных услуг, осуществление социального партнерства. Трудоправовая политика (политика в области трудового права) — часть социальной политики, т. е. направление деятельности государств, международных организаций, административно-территориальных единиц, организаций любых форм собственности и видов, которое нацелено на реализацию гражданами права на труд, достойную оплату труда, здоровые и безопасные условия труда, на обеспечение эффективного функционирования трудовых, социально-партнерских и связанных с ними отношений. Использование в законодательстве вышеуказанных юридических терминов позволит обогатить понятийный аппарат отрасли трудового права и более четко определять компетенцию государственных органов в области кадровой, социальной и трудоправовой политики. Полагаем, данные дефиниции могут представлять интерес также для ученых и государственных деятелей в Российской Федерации, которая унифицирует законодательство в социальной и трудовой сферах с Республикой Беларусь в рамках построения Союзного государства и интеграции в ЕврАзЭС.
Литература
1. Пашков А. С. Избранные труды по трудовому праву / СПб.: Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та; Изд-во юрид. фак-та СПбГУ, 2006. 520 с. 2. Пашков А. С. Кадровая политика и право / М.: Юрид. лит., 1989. 285 с. 3. Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н. А. Волгина. М.: Экзамен, 2002. 4. Аверин А. Н. Социальная политика и подготовка управленческих кадров: Учеб. пособие. М.: Изд-во «Дашков и К», 2004. 280 с. 5. Крылов К. Д. Правовая политика в условиях развитого социализма (социально-психологический аспект исследования): Автореф. дис. … канд. юрид. наук; специальность: 12.00.01. М., 1977. 16 с. 6. Федоров Н. В. Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук; специальность: 12.00.01. М., 1985. 22 с. 7. Богданович М. Г. Правовая политика современного государства: теоретико-методологический анализ. Ростов н/Д, 2004. 28 с. 8. Хвалеев В. А. Правовая политика России в условиях глобализации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук; специальность: 12.00.01. Ростов н/Д, 2008. 27 с. 9. Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук; специальность: 12.00.01. Саратов, 2009. 54 с.
