(Филющенко Л. И.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2013, N 4)
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИОРИТЕТНОСТИ ТРУДОУСТРОЙСТВА РОССИЯН
Л. И. ФИЛЮЩЕНКО
Филющенко Людмила Ивановна, доцент кафедры правового регулирования экономической деятельности Высшей школы экономики и менеджмента Уральского федерального университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина, кандидат юридических наук.
Статья посвящена проблеме приоритетности трудоустройства российских граждан на фоне усиливающегося притока иностранных работников и конкуренции на рынке труда. Проанализировав основные положения законодательства, регулирующего процессы трудоустройства мигрантов, автор рассматривает направления совершенствования законодательства, обеспечивающего приоритетность занятости россиян. Наличие гарантийных норм является условием стабильности на рынке труда, но пока задача защиты рынка труда остается нерешенной.
Legal groundwork for priority ranking of employment of Russian citizens L. I. Filyushhenko
The article deals with the matter of priority of russian people being accepted for job, considering an influx of foreign workers and the labour market competition. The author takes into account a fundamentals of law that encompass an employment provisioning of a migrants, and proposes an enhancements intended to support the employment of natives. Such guaranteeing rules are essential for the stability of a labour market, but protection measures are far from perfect.
Key words: provision of employment, migrants, vocational education, competitiveness.
Члены ВТО могут заключать соглашения о полной интеграции рынков рабочей силы и обеспечении гражданам стран — участников свободного доступа к рынку занятости. Россия не взяла на себя таких обязательств и может предусматривать меры защиты рынка труда. О защите национального рынка труда, обеспечении национальной безопасности, максимальной защищенности населения Российской Федерации говорит Концепция государственной миграционной политики, утвержденная Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г. Вступление России в ВТО влечет приток иностранных работников, усиление конкуренции на рынке труда. Стабильность на рынке труда является одним из условий безопасного и устойчивого развития общества. В связи с этим представляется актуальным исследование правовых механизмов обеспечения приоритетности трудоустройства россиян. В целях защиты национального рынка труда Правительство России устанавливает квоты на выдачу разрешений на работу с учетом квалификации иностранных граждан, региональных особенностей рынка труда и устанавливает допустимую долю иностранных работников в различных отраслях экономики. В 2012 г. квота на привлечение иностранной рабочей силы в целом по стране составила 1,746 млн. человек, что на 8 тыс. меньше, чем в 2011 г., — 1,754 млн. В 2013 г. предполагалось привлечь 1,745 млн. иностранных работников <1>. ——————————— <1> Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской федерации от 30 ноября 2012 г. N 566н «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2013 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» // URL: http://www. rosmintrud. ru/docs/ mintrud/migration/99.
Ежегодное установление квот и ограничений привлечения иностранных работников в отдельные виды экономической деятельности должно способствовать обеспечению приоритетного права на трудоустройство российских граждан и снижению безработицы. В действительности ситуация на рынке труда не простая. По данным Федеральной миграционной службы, в настоящее время в России трудится более 9 млн. иностранных работников <2>, что создает проблемы не только на рынке труда, но и в социальной сфере, межнациональных отношениях. На трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства распространяются нормы законодательства, если иное не предусмотрено международным договором (ч. 5 ст. 11 Трудового кодекса РФ). Конвенции МОТ о трудящихся-мигрантах N 97 (1949 г.) и N 143 (1975 г.), предусматривающие равенство возможностей и обращения в области труда и занятий работников-мигрантов и граждан принимающих их государств, не ратифицированы Россией. Статья 1 ТК РФ говорит о государственных гарантиях трудовых прав и свобод граждан. Отсюда следует, что на работников-мигрантов государственные гарантии не распространяются. Отсутствие соответствующих норм приводит к тому, что работодатели, стремясь сократить затраты на персонал, предпочитают принимать на работу иностранных работников, у которых заниженные требования к размеру заработной платы, условиям труда, к оформлению трудовых отношений в соответствии с нормами законодательства. Так, при утверждении квот на выдачу разрешений на работу в 2013 г. в Свердловской области межведомственная комиссия отказала строительным компаниям, заявившим для иностранных работников зарплату ниже, чем предусмотрено федеральным соглашением по строительной отрасли. Аналогичная ситуация с птицефабриками, которые запросили квоты на «операторов птицеводства», притом что уровень безработицы среди местных жителей в соответствующих городах высок. Это побудило профсоюзы поставить вопрос о нарушении законодательства и дискриминации. Приоритетность трудоустройства россиян наталкивается на экономический интерес работодателей. ——————————— <2> Правительство увеличило квоты на иностранных рабочих // URL: http://lenta. ru/news/2012/ 04/11/more/.
Вряд ли содействует обеспечению приоритетности занятости россиян короткий срок, установленный для принятия государственной службой занятости заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников. Выявить в течение одного месяца россиян, готовых занять рабочие места у работодателя, желающего привлечь иностранцев, проблематично. Заключения службы занятости о нецелесообразности привлечения иностранной рабочей силы по соответствующим профессиям, специальностям работодатели нередко пытаются оспорить в суде, хотя и безуспешно <3>. ——————————— <3> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 июля 2012 г. N Ф02-2634/12 по делу N А33-14316/2011; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 декабря 2011 г. N Ф09-8073/11 по делу N А34-690/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
Использованию труда мигрантов способствует отсутствие обязательных платежей во внебюджетные фонды. Одно из обстоятельств устранено — платежи за иностранных работников в Пенсионный фонд России производятся с 1 января 2012 г. Пока же необоснованные различия в статусе россиян и иностранных работников существуют, понятно и естественно стремление работодателей сэкономить на работниках. Представляется необходимым принятие норм о том, что заработная плата и иные условия труда мигрантов не могут быть ниже, чем у граждан страны трудоустройства. Это сняло бы проблему дискриминации и не допустило падения уровня жизни коренного населения, как это произошло в странах Евросоюза. Социальные стандарты после расширения ЕС стали стремительно уравниваться. Нормы, регулирующие внешнюю трудовую миграцию, принятые в последнее время, в целом можно оценить позитивно. С 1 декабря 2012 г. действует правило пункта 8.1 статьи 13.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <4>, требующее знания русского языка и сдачи соответствующего экзамена. Новые требования коснулись иностранцев, планирующих трудиться в жилищно-коммунальном хозяйстве, розничной торговле или сфере бытового обслуживания: они должны владеть русским языком не ниже базового уровня. Закон обязывает иностранцев подтверждать владение русским языком сертификатом о прохождении государственного тестирования по русскому языку и другими документами, признаваемыми на территории РФ. Предполагается, что эти правила позволят повысить качество трудовой миграции, ускорят интеграцию иностранных граждан в российское общество. Нормы получают дальнейшее развитие в законопроекте о внесении изменений в ТК РФ. В частности, в трудовом договоре с мигрантом должны быть отражены разрешение на работу, патент, разрешение на временное проживание или вид на жительство. При окончании срока действия указанных документов предусмотрено отстранение от работы иностранного работника, при аннулировании документов — расторжение трудового договора. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.
В то же время при анализе ситуации на рынке труда обращает на себя внимание то, что значительные преимущества предоставлены для временных трудовых мигрантов из стран с безвизовым режимом пересечения российской границы: Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Таджикистана, Узбекистана и Украины. Трудоустройство происходит в упрощенном порядке (путем уведомления) и не требует от работодателя наличия разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Преференции установлены также Соглашением государств — участников Таможенного союза о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, заключенным 19 ноября 2010 г. Привлечение трудящихся-мигрантов из Республики Беларусь и Республики Казахстан с 1 января 2012 г. осуществляется работодателями без учета ограничений по защите национального рынка труда. Трудящимся-мигрантам из данных республик не требуется получения разрешений на осуществление трудовой деятельности. Для привлечения в Россию высококвалифицированных специалистов предусмотрено, что они могут получать рабочую визу многократно и соответствующие разрешения на работу вне квот (в том числе члены их семей). Утвержден перечень квалифицированных специалистов-иностранцев, на которых квоты не распространяются (59 позиций). Таким образом, значительная часть иностранной рабочей силы трудоустраивается в России независимо от установленных квот. Усугубляет ситуацию незаконная миграция. Провоцируют ее и работодатели, использующие труд нелегальных мигрантов. Значительный приток неквалифицированной иностранной рабочей силы наносит ущерб экономическим интересам России: у работодателей отпадает необходимость заботиться о внедрении новых технологий, о повышении производительности труда, осложняется ситуация на внутреннем рынке труда, криминогенная обстановка, растет социальная напряженность. В современных условиях необходимостью является повышение конкурентоспособности россиян на рынке труда. Представляется, что акцент следует делать не столько на привлечение иностранной рабочей силы, сколько на улучшение качества внутренних трудовых ресурсов и развитие их профессиональной мобильности. Повышение эффективности системы профессиональной подготовки и переподготовки работников позволило бы решать задачи роста производительности труда и конкурентоспособности в быстро меняющихся экономических условиях. В европейских странах взята на вооружение Рекомендация МОТ N 195 «О развитии людских ресурсов: образование, подготовка кадров и непрерывное обучение», согласно которой разработаны соответствующие программы непрерывного обучения. Ставится задача практического обновления и углубления знаний в течение всего периода трудовой деятельности человека. Появился новый термин в трудовом праве, «потенциал к трудоустройству, приспособленность человека к смене профессии и вида деятельности» <5>. В этом направлении должно развиваться и российское законодательство. Государственная программа «Содействие занятости населения», утвержденная Правительством Российской Федерации 22 ноября 2012 г. N 2149-р, предполагает осуществление активной политики занятости: профессиональное переобучение, профориентацию, повышение трудовой мобильности россиян. Однако совершенствование правовых механизмов идет медленно. Правила, регламентирующие профессиональную подготовку и переподготовку кадров, почти в неизменном виде восприняты из прежнего законодательства и не отвечают современным условиям. Ситуация на рынке труда актуализирует проблему повышения уровня профессиональной подготовки работников. По-видимому, необходимо закрепить обязанность работников систематически повышать квалификацию и профессиональное мастерство. В результате они приобретают дополнительное преимущество на рынке труда. Возникает вопрос о том, является правом или обязанностью работодателя обучение работников и повышение их квалификации. Согласно ст. 196 ТК РФ работодатели сами определяют необходимость профессиональной подготовки и повышения квалификации работников для своих нужд. Только в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, работодатели обязаны повышать квалификацию работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности. В иных случаях стремление к минимизации расходов на персонал приводит к тому, что работодатели не спешат вкладывать средства в обучение. Не прилагая усилий по переобучению и повышению квалификации работников, работодатели в дальнейшем увольняют их как «неэффективных работников». На наш взгляд, норму ч. 4 ст. 196 ТК РФ необходимо подкорректировать и подчеркнуть обязанность работодателей осуществлять регулярное повышение квалификации работников. Конкретные же формы и периодичность повышения квалификации можно определять в коллективных договорах. В региональных соглашениях, принятых в порядке социального партнерства, решаются подобные вопросы. Например, лицам, попавшим под сокращение численности, предоставляется возможность переобучения новым профессиям до увольнения и время для поиска работы; предусматривается развитие внутрипроизводственного обучения персонала; опережающее профессиональное обучение лиц, находящихся под угрозой увольнения, и т. п. Если же коллективный договор не заключен или в нем не предусмотрено таких мер, работники вполне могут быть уволены по сокращению штатов как «неэффективные» потому, что в течение длительного времени не повышали своей квалификации. Затраты по переобучению лягут на государство и самих работников. Представляется, что бремя профессионального обучения и переобучения, повышения квалификации должны нести и работники, и работодатели, и государство. Значимость вопросов профессиональной подготовки для всех участников рассматриваемых отношений и их заинтересованность подчеркивается тем, что именно коллективным договором, соглашениями, трудовым договором определяются условия и порядок обучения (ч. 2 ст. 196 ТК РФ). В этой сфере наметилась тенденция к сотрудничеству, привлечение работодателей к процессу формирования заказа на подготовку, к проведению экспертизы образовательных программ, разработке профессиональных стандартов. Широкие возможности предоставляет Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273 «Об образовании в Российской Федерации» <6>. Стимулирует работодателей к проведению профессионального обучения и повышения квалификации работников и налоговое законодательство, так как позволяет отнести в состав расходов (для целей налогообложения) затраты на профессиональную подготовку и переподготовку работников и на обучение по основным и дополнительным профессиональным образовательным программам (п. 3 ст. 264 НК РФ). ——————————— <5> Лютов Н. Л. Обзор трудового права Европейского союза // Трудовое право России и стран Евросоюза: Сборник статей / Под ред. Г. С. Скачковой. М., 2012. С. 38 — 39. <6> Российская газета. 31.12.2012. Федеральный выпуск. N 5976.
Существующий разрыв между требованиями производства и теми компетенциями, которые приобретаются в системе профессионального образования, создал на промышленных предприятиях проблему поиска квалифицированных работников. Предполагается, что новым механизмом развития трудовых ресурсов будет разработка профессиональных стандартов. В ст. 195.1 ТК РФ дано определение квалификации работника и введено понятие «профессиональный стандарт». Профессиональный стандарт — характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности. Профессиональный стандарт является документом, определяющим требования к квалификации работника, необходимой для осуществления профессиональной деятельности, и служит основой для разработки образовательных стандартов. Профессиональные стандарты вместе с образовательными должны стать ядром национальной системы квалификаций и обеспечить связь между профессиональной подготовкой и требованиями экономики. Стимулировать внутреннюю трудовую миграцию призваны нормы Закона от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» <7>, предусматривающие оплату проезда к месту работы и обратно, суточные и оплату найма жилого помещения при временном трудоустройстве в другой местности. При переселении с семьей в другую местность оплачивается проезд и провоз имущества, суточные и единовременное пособие. Однако практика свидетельствует, что иногда предлагаются условия проживания и оплата труда, которые не привлекательны для россиян. Неразвитость рынка жилья, высокая арендная плата, психологическая неготовность являются препятствием для внутренней трудовой миграции. ——————————— <7> Ведомости РСФСР. 1991. N 18. Ст. 565.
Защитные нормы законодательства являются одним из условий снятия напряженности на рынке труда, обеспечения национальной безопасности. Деятельность государственной службы занятости и межведомственной комиссии, оценивающих потребность в труде мигрантов в соответствующем субъекте России, приобретает важное значение. Однако механизм правового обеспечения приоритетности трудоустройства россиян нуждается в совершенствовании. Необходимо подкорректировать нормы, регулирующие профессиональную переподготовку и повышение квалификации, развитие трудовой мобильности работников, ускорить разработку профессиональных стандартов, их связь с образовательными стандартами, что позволило бы повысить конкурентоспособность россиян на рынке труда. Задача обеспечения приоритетного трудоустройства россиян пока не решена.
Литература
1. Закон от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в РФ» // Ведомости РСФСР. 1991. N 18. Ст. 565. 2. Лютов Н. Л. Обзор трудового права Европейского союза // Трудовое право России и стран Евросоюза: Сборник статей / Под ред. Г. С. Скачковой. М., 2012. 330 с. 3. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 июля 2012 г. N Ф02-2634/12 по делу N А33-14316/2011; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 декабря 2011 г. N Ф09-8073/11 по делу N А34-690/2011 // СПС «Гарант». 4. Правительство увеличило квоты на иностранных рабочих // URL: http://lenta. ru/news/ 2012/04/11/more/. 5. Приказ Министерства труда Российской Федерации от 30 ноября 2012 г. N 566н «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2013 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» // URL: http://www. rosmintrud. ru/docs/ mintrud/migration/99. 6. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. 7. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273 «Об образовании в Российской Федерации» // Российская газета. 31.12.2012. N 5976.
