(Кудашкин В. В.) («Журнал российского права», 2011, N 8)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА РАБОТНИКОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
В. В. КУДАШКИН
Кудашкин Владимир Васильевич, начальник правового департамента Государственной корпорации «Ростехнологии», доктор юридических наук.
Исследуются ограничения и запреты, введенные государством в отношении статуса работника государственной корпорации. С одной стороны, ограничения и запреты должны обеспечивать возможность контроля государством отдельных аспектов деятельности работников государственных корпораций (прежде всего направленных на исключение коррупционных составляющих при осуществлении трудовых обязанностей), а с другой — они не должны быть излишними и приводить к потере интереса работника корпорации к получению положительного результата в рамках своей деятельности в государственной корпорации.
Ключевые слова: государственная корпорация, правовой статус, ограничения и запреты.
Characteristics of legal status of state corporation employees V. V. Kudashkin
The article studies the issues dealing with limitations and restrictions imposed by the state in connection with the status of a state corporation employee. It is emphasized in the article that the selection of such limitations and restriction shall, on the one hand, provide the state with controllability of specific activity aspects of state corporations employees (first and foremost in relation with the aspects aimed at preventing corruption while discharging the employment duties); on the other hand, these restrictions imposed shall not be inadequate and excessive which may lead to the lack of a corporation employee’s interest in getting good results of his activities while implementing his scope of work within a state corporation.
Key words: state corporation, legal status, limitations and restrictions.
В 2010 г. по инициативе Президента РФ был принят Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1> (далее — Закон N 437-ФЗ). ——————————— <1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 49.
Анализ некоторых положений данного Закона в части, касающейся ограничений правового статуса работников государственных корпораций, позволяет говорить о неоднозначности в их правоприменении. Так, п. 4 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ предусмотрено, что работнику государственной корпорации или государственной компании в случаях, установленных Правительством РФ, запрещается получать в связи с исполнением трудовых обязанностей вознаграждения от иных юридических лиц, физических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха) (далее — вознаграждения). Возможно двоякое понимание предметной сферы указанного запрета: запрет установлен на получение работником вознаграждения от третьих лиц при исполнении им трудовых обязанностей в государственной корпорации (государственной компании); запрет установлен на получение работником вознаграждения от третьих лиц при исполнении им трудовых обязанностей в иной, чем государственная корпорация, организации. Отсутствие в рассматриваемой норме указания на связанность трудовых отношений с определенным лицом (корпорация, компания, третье лицо) создает предпосылки для неоднозначного понимания предметной сферы действия запрета. Вместе с тем системный анализ ст. 349.1 ТК РФ и аналогичных норм, определяющих правовой статус государственных гражданских служащих, работников прокуратуры и т. д., показывает, что законодатель имел в виду запрет на получение работником государственной корпорации вознаграждения от третьих лиц при исполнении им трудовых обязанностей в рамках его трудовых отношений с государственной корпорацией <2>. Речь в данном случае идет о вознаграждении, получение которого обусловлено исполнением работником корпорации трудовых обязанностей, возложенных на него в рамках занимаемой должности в государственной корпорации. Отсутствие такой обусловленности и, соответственно, связи между указанным вознаграждением и исполнением трудовых обязанностей исключает распространение указанного запрета на отношения, возникающие между работником корпорации и третьим лицом. ——————————— <2> Имеются в виду иные, а не трудовые отношения работника государственной корпорации с третьим лицом, возникающие при работе по совместительству.
В поддержку данного утверждения приведем следующие аргументы. Целевой вектор Закона N 437-ФЗ в части, касающейся статуса работника государственной корпорации, был определен в поручении Президента РФ от 12 ноября 2009 г. N Пр-3014, согласно которому Правительству РФ необходимо было законодательно определить правовой статус работников государственных корпораций, распространив на них отдельные ограничения, установленные для государственных служащих, и разработать механизм урегулирования конфликта интересов в корпорациях. Развитие этой целевой установки нашло отражение в пояснительной записке к законопроекту N 427405-5, где было отмечено, что предлагаемые им изменения обеспечат распространение на работников государственных корпораций (компаний) большинства ограничений и запретов, установленных для государственных гражданских служащих. Почему из значительного числа некоммерческих организаций государство выделило именно государственные корпорации и государственные компании: в целях ограничения правового статуса работающих в них работников? Этому есть объективные предпосылки, связанные в своей основе с сущностью государственных корпораций. Так, имеются определенные сферы социальной действительности, в которых требуется реализация государственно-управленческих функций в сочетании с осуществлением проблемы хозяйственной деятельности. Данные сферы имеют особенно важное значение для обеспечения безопасности государства либо для реализации государством социальных проектов в интересах всего общества. Эти сферы, во-первых, строго локализованы (например, сфера атомного энергетического комплекса страны) и, во-вторых, могут находиться в состоянии, при котором требуется активное воздействие со стороны государства, включая проведение хозяйственных мероприятий, отвечающих объективным потребностям общества и государства, например сфера жилищно-коммунального хозяйства страны, нуждающаяся в существенной перестройке, сфера экономики страны, требующая модернизации и технологического развития. Сущность, содержание и состояние отношений, особо значимых для государства и общества, обусловливают объективную необходимость непосредственного воздействия на такую сферу субъекта права, наделенного полномочиями по реализации государственной политики, осуществлению отдельных государственно-управленческих функций. Одновременно этот субъект права имеет сущность хозяйствующего субъекта (отнюдь не субъекта предпринимательского права), неотделимую от государственной и социальной сущности такого субъекта. Конкретным проявлением подобной неотделимости является закрепленный во всех законах о создании государственных корпораций принцип, согласно которому корпорации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь в той мере, в какой это служит достижению цели, ради которой они созданы. И хотя цель у каждой корпорации своя, вместе с тем она едина с целями других государственных корпораций, поскольку направлена на реализацию интересов государства и общества в целом. Такой субъект призван реализовывать глобальные, наиболее значимые потребности государства и общества, которые в последующем должны трансформироваться в удовлетворение потребностей каждого гражданина. Без удовлетворения глобальных потребностей не могут быть реализованы конкретные потребности личности, и наоборот. Диалектическая связанность и взаимозависимость удовлетворения потребностей общества, государства и конкретного индивида наиболее характерно проявляется в сферах социальных отношений, требующих активного формирования и воздействия специфичного субъекта права, объективно совмещающего в себе две неразрывные сущности — государственную и хозяйственную. Только одновременная реализация обеих сущностей может дать положительный результат — приведение соответствующей сферы социальных отношений в должное состояние. Публичная сущность государственной корпорации, заключающаяся в реализации государственных и общественно значимых интересов, предопределяет особенности правового положения самой государственной корпорации, а также правового статуса ее работников. Возлагая на государственные корпорации отдельные публичные функции, государство должно регулировать и правовой статус работников корпораций, так как именно от их деятельности зависит то, насколько будут достигнуты цели корпораций и решены возлагаемые на них задачи. При этом следует не просто копировать ограничения и запреты, вводимые в отношении статуса государственных гражданских служащих, а осуществлять адекватное потребностям государства правовое регулирование статуса работника государственной корпорации, принимая во внимание специфику ее деятельности. Следует также учитывать, что государственная корпорация — это не государственный орган, а организация, совмещающая в себе публичную и хозяйственную сущности. Поэтому на работников корпораций распространяются не все ограничения и запреты, действующие в отношении государственных служащих. Необходимо иметь в виду, что, с одной стороны, государству должны быть подконтрольны отдельные аспекты деятельности работников государственных корпораций (прежде всего те, которые направлены на исключение коррупционных составляющих при осуществлении трудовых обязанностей), а с другой — установленные ограничения и запреты не должны быть несоразмерными и излишними, приводящими к утрате работником корпорации интереса к получению результата от своей работы. Таким образом, одной из целей Закона N 437-ФЗ было приведение статуса работника государственной корпорации в состояние, соответствующее в целом (концептуально) статусу государственного гражданского служащего, а не установление в отношении работника государственной корпорации более жестких ограничений и запретов. Основное значение данного вывода обусловлено прежде всего неоднозначностью вышеуказанной формулировки п. 4 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ и, как следствие, методологической необходимостью обращения к аналогичным нормам Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <3> (далее — Закон N 79-ФЗ). ——————————— <3> Российская газета. 2004. 31 июля.
Сопоставим нормы двух законов, определяющих запреты, возлагаемые на работника государственной корпорации и государственного гражданского служащего. В подпункте 6 п. 1 ст. 17 Закона N 79-ФЗ определено, что государственному гражданскому служащему запрещено получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. Причем, если в п. 4 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ вторая сторона трудовых отношений (государственная корпорация или иное лицо) прямо не указана, то в Законе N 79-ФЗ такой неопределенности нет. Исходя из смысла п. 6 ч. 1 ст. 17 данного Закона, гражданскому служащему в связи с прохождением гражданской службы запрещается получать при исполнении должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. То есть прямой запрет распространяется на получение не любого вознаграждения от иных лиц, а только на получение вознаграждения, во-первых, в связи с исполнением должностных обязанностей в конкретном государственном органе, а во-вторых, при прохождении гражданской службы именно в этом государственном органе. Иными словами, исполнение должностных обязанностей в этом государственном органе не должно быть обусловлено получением вознаграждения от юридических и физических лиц, так как в этом случае интересы государственного служащего будут превалировать над интересами государственного органа. Безусловно, возможно и совпадение этих интересов. Однако представляется, что при несовпадении личных интересов и интересов государственного органа в отсутствие установленного запрета государственный служащий, возможно, поставил бы личные интересы выше государственных. В то же время интересы государственного служащего не ограничиваются только рамками государственной службы; он вправе вступать в иные отношения, включая и трудовые, с иными, чем государственный орган, субъектами права и в рамках этих отношений получать вознаграждение. Данный тезис подтверждает ч. 2 ст. 14 Закона N 79-ФЗ, в соответствии с которой гражданский служащий вправе при условии предварительного уведомления представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликта интересов. В Законе N 437-ФЗ аналогичной нормы об определении статуса работника государственной корпорации нет, что можно отнести к его недостаткам, поскольку отсутствие четко определенных, гарантированных законом прав работника корпорации создает условия для неоднозначного определения отдельных элементов его правового статуса. Учитывая подход законодателя к ограничению правового статуса государственного гражданского служащего, а также целевой вектор в отношении статуса работника государственной корпорации — распространение на работников корпораций отдельных ограничений, установленных для государственных служащих, а не возложение на них более жестких ограничений и запретов, — нет оснований полагать, что действующая в отношении работников государственных корпораций норма ТК РФ запрещает им получать вознаграждение за исполнение трудовых обязанностей в ином, чем государственная корпорация, юридическом лице. Ограничение в данном случае заключается в обязывании работника государственной корпорации сообщать работодателю о личной заинтересованности при исполнении им трудовых обязанностей в корпорации, поскольку получение такого вознаграждения вне рамок корпорации может привести к конфликту интересов. Рассмотрим теперь содержание ст. 349.1 ТК РФ в целях выявления обусловленности запретов, установленных ее ч. 4, нормами других частей данной статьи. Прежде всего необходимо ответить на вопрос: может ли получение работником государственной корпорации вознаграждения за труд в ином юридическом лице само по себе, без личной заинтересованности работника и в отсутствие конфликта интересов между работником и государственной корпорацией, содержать коррупционные составляющие, влияющие на надлежащее выполнение им своих трудовых обязанностей в корпорации? Формальным подтверждением отсутствия такой обусловленности следует считать отсутствие запрета (за некоторым исключением) на установление трудовых отношений работником корпорации с иными юридическими лицами. Степень личной заинтересованности работника государственной корпорации в рамках его трудовых отношений с ней не зависит от выполнения работником трудовых обязанностей в иной компании и получения за такой труд денежного вознаграждения. Иными словами, интересы работника в рамках его трудовых отношений в различных организациях не связаны друг с другом. Одним из значимых интересов работника государственной корпорации является получение вознаграждения за труд. Однако удовлетворение этого интереса не обусловлено исполнением им трудовых обязанностей в ином юридическом лице. То, насколько он качественно выполнил обязанности в государственной корпорации, не зависит от исполнения им трудовых обязанностей в иной организации и не влияет на их оценку. Несвязанность и отсутствие обусловленности надлежащего исполнения трудовых обязанностей в государственной корпорации вызваны формальной независимостью иной организации от корпорации. Безусловно, зависимость между ними может быть, например, через преобладающее участие в хозяйственном обществе, но эта зависимость юридическая в рамках осуществления прав корпорации как акционера. В отличие от акционерных, трудовые отношения локализованы рамками отношений субъекта права (работника) с каждым работодателем в отдельности, поэтому пересечения интересов не возникает. Трудовые отношения, в которые вступает работник государственной корпорации в иных организациях, объективно не содержат в себе противоречия, порождающего конфликт интересов работника и государственной корпорации, а значит, в таких отношениях отсутствуют коррупционные составляющие. Вместе с тем их предотвращение и является целью введения ограничений правового статуса работников государственной корпорации. Отсутствие объективной связанности, влияния и обусловленности надлежащего исполнения работником трудовых обязанностей в корпорации от исполнения трудовых обязанностей в ином юридическом лице не содержит объективных предпосылок для установления в качестве общего запрета работнику корпорации вступать в трудовые отношения вне рамок корпорации. Локальный запрет установлен для занятия должностей исполнительных органов в коммерческих организациях (единоличных и коллегиальных). При этом допускается исключение: разрешение на такое совместительство дается высшим органом управления государственной корпорации, который, по всей видимости, должен оценить риски, порождаемые таким совместительством работы в корпорации и в органе управления иного лица. Соответственно, установленный в п. 4 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ запрет касается получения работником государственной корпорации вознаграждения в рамках не трудовых, а иных отношений с третьими лицами. Именно в таких (иных) отношениях содержатся объективные предпосылки для удовлетворения интересов иных лиц через деятельность государственной корпорации и за счет нанесения ущерба ее интересам. При этом подчеркнем, что в ст. 349.1 ТК РФ запрет установлен не на любую личную заинтересованность работника корпорации, а на такую заинтересованность, которая приводит к противоречию с интересами государственной корпорации, соответственно, порождает конфликт между интересами корпорации и работника и, как следствие, способна привести к причинению вреда имуществу и (или) деловой репутации корпорации. Очевидно, что получение вознаграждения за исполнение трудовых обязанностей в корпорации от иного лица содержит предпосылки коррупционности, так как трудно представить, чтобы третье лицо вознаграждало такого работника просто из личного расположения к нему. Подчеркнем, что запрещено вознаграждение не просто работника корпорации кем-либо, а за исполнение им трудовых обязанностей в государственной корпорации. За рамками трудовых отношений работника в корпорации получение вознаграждения от третьих лиц законом не ограничено. Здесь есть две особенности, которые необходимо отметить. Во-первых, запрет устанавливается не на любое вознаграждение от третьих лиц, а только на такое, которое непосредственно связано с исполнением работником трудовых обязанностей в корпорации. Иными словами, запрещены случаи, когда надлежащее исполнение работником корпорации своих трудовых обязанностей зависит от получения вознаграждения от третьего лица. Во-вторых, существует исключение из общего запрета на получение вознаграждения от третьих лиц за исполнение трудовых обязанностей в корпорации в отсутствие трудовых отношений с лицом, от которого такое вознаграждение получено. Это получение вознаграждения за участие с согласия высшего органа управления корпорации в органах управления и контроля коммерческих организаций, акциями которых владеют государственные корпорации. Должностные обязанности, связанные с участием в органах управления и контроля, установлены для работников только двух государственных корпораций — «Ростехнологии» и «Росатом». Наличие названной трудовой обязанности необходимо для выстраивания эффективной системы корпоративного управления и установления для работников государственных корпораций ответственности за соблюдение решений государственных корпораций, выступающих в качестве акционеров, в рамках участия работников в заседаниях советов директоров обществ, акциями которых владеют государственные корпорации. Естественно, что работники корпораций должны быть мотивированы на обеспечение эффективной работы обществ. Изучение первых трех частей статьи 349.1 ТК РФ показывает, что основной замысел законодателя состоял в формировании условий, исключающих коррупционные составляющие в рамках деятельности работников именно в корпорации, а не в ином юридическом лице. Так, в п. 2 ч. 1 ст. 349.1 ТК РФ определено, что на работника государственной корпорации возлагается обязанность «сообщать работодателю о личной заинтересованности при исполнении трудовых обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта». Так же как и в п. 4 ч. 4 рассматриваемой статьи, здесь нет прямого указания на то, что эта обязанность возлагается на работника при исполнении им трудовых обязанностей в самой корпорации. Однако трудовое законодательство в качестве концептуального подхода не возлагает такой обязанности на работников коммерческих организаций. Из этого следует, что в п. 2 ч. 1 ст. 349.1 ТК РФ говорится именно об информировании работником корпорации работодателя о личной заинтересованности при исполнении им трудовых обязанностей в самой корпорации. В частях 2 и 3 ст. 349.1 ТК РФ законодатель дает определение понятий личной заинтересованности и конфликта интересов. При этом опять же для законодателя интерес представляет формирование условий, исключающих коррупционные составляющие при осуществлении работником трудовых обязанностей в самой корпорации в силу ее публичного характера, а не в иных коммерческих и некоммерческих организациях. Именно поэтому под личной заинтересованностью работника государственной корпорации, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им трудовых обязанностей, понимается возможность получения работником государственной корпорации в связи с исполнением трудовых обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав, или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц. Еще большая ясность видна в определении конфликта интересов, т. е. ситуации, когда личная заинтересованность работника государственной корпорации влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им трудовых обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между такой заинтересованностью и правами и законными интересами государственной корпорации, где трудится работник, способное привести к причинению вреда имуществу и (или) деловой репутации этой организации. В определении прямо указывается, что речь идет о предотвращении конфликта интересов в рамках трудовых отношений работника и корпорации. Таким образом, законодатель последовательно формирует правовые условия, исключающие коррупционные составляющие в деятельности работника в рамках его трудовых отношений с корпорацией. При этом Закон N 437-ФЗ не ограничивает возможности получения работниками корпораций дополнительных доходов, в том числе от работы по совместительству в иных коммерческих и некоммерческих организациях, если только такие доходы не имеют в своей основе личной заинтересованности, влияющей на надлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей. Следует различать предметные сферы п. 1 и п. 4 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ. В пункте 1 закреплен запрет на установление работником трудовых (быть членом коллегиального исполнительного органа либо единоличным исполнительным органом) и нетрудовых (быть членом совета директоров, ревизионной комиссии) отношений с коммерческой организацией за исключением случаев получения на это согласия высшего органа управления государственной корпорации. За рамками действия запрета для работников корпорации осталась возможность устанавливать трудовые отношения с коммерческими организациями на должностях, не относящихся к органам управления и контроля. Предметная же сфера действия п. 4 иная, а именно запрет работнику корпорации получать вознаграждение от иных юридических и физических лиц. Отсутствие запрета на установление работником трудовых отношений с третьими лицами (при условии локального исключения из этого общего правила), т. е. разрешение на занятие трудовой деятельностью по совместительству, не может сопровождаться установлением запрета на вознаграждение за труд при наличии трудовых отношений работника с третьим лицом. Иное означало бы нарушение п. 3 ст. 37 Конституции РФ, в соответствии с которым каждый имеет право на труд, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации. Таким образом, исходя из анализа ст. 349.1 ТК РФ, можно сделать вывод о том, что законодателем установлен запрет на получение вознаграждения работником корпорации от третьих лиц в связи с исполнением им трудовых обязанностей в самой корпорации (не любого вознаграждения, а такого, которое потенциально содержит коррупционные составляющие, возникающие не в связи и вне рамок трудовых отношений работника с третьими лицами). Для того чтобы исключить двусмысленность п. 4 ст. 349.1 ТК РФ, он должен быть сформулирован следующим образом: «Работнику государственной корпорации или государственной компании в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, запрещается: …получать в связи с исполнением трудовых обязанностей в государственной корпорации или государственной компании вознаграждения от иных юридических и физических лиц».
Библиографический список
СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 49. Российская газета. 2004. 31 июля.
