АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ
ЗАКОНОВ О БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
А. Е. РУСЕЦКИЙ
Русецкий А. Е., заместитель начальника управления по надзору за исполнением законов о защите интересов государства и общества Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации провозгласила высшей ценностью человека его права и свободы, возложив на государство обязанность по созданию механизма защиты жизни и здоровья людей, включая обеспечение безопасности дорожного движения.
Данная сфера правоотношений на протяжении многих лет остается одной из наиболее неблагополучных и требует консолидации усилий со стороны государственных органов и общественных институтов.
Так, по данным экспертов Всемирного банка, ежегодный ущерб от дорожно-транспортных происшествий в России достигает 2,5% внутреннего валового продукта, или около 26 млрд. долларов.
Проведенный Генеральной прокуратурой Российской Федерации анализ состояния законности свидетельствует о повсеместном неисполнении требований законодательства в сфере безопасности дорожного движения. Результаты прокурорских проверок показывают, что игнорирование органами государственной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами и хозяйствующими субъектами норм федерального законодательства носит системный характер.
В 2011 г. прокурорами выявлено более 140 тыс. нарушений законов о безопасности дорожного движения. С целью их устранения внесено свыше 16 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых 10 тыс. человек привлечено к дисциплинарной ответственности. В суды направлено почти 36,5 тыс. исков, предостережено о недопустимости нарушения закона свыше 1,2 тыс. лиц. За названный период по материалам прокурорских проверок в данной области возбуждено 281 уголовное дело, по постановлению прокурора к административной ответственности привлечено 5296 человек.
Допускаемые нарушения законодательства в данной области попирают определенные Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» принципы о приоритете жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритете ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения; соблюдении интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения.
Причиной выявляемых прокурорами нарушений закона являются системные недостатки и упущения при осуществлении уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления функций и мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах, оказании государственных услуг и управлении государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства.
Проводимые уполномоченными контрольными органами мероприятия в данной сфере не приносят должного результата, что ставит под угрозу реализацию и достижение целей и задач Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 — 2012 годах».
Практика прокурорского надзора показывает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления повсеместно не исполняют законодательство об автомобильных дорогах и дорожной деятельности. В истекшем году органами прокуратуры Российской Федерации выявлено свыше 77,6 тыс. нарушений указанного законодательства.
Результаты прокурорских проверок свидетельствуют об отсутствии контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог, непроведении мероприятий по их содержанию и ремонту, непринятии мер по финансированию данных работ.
Подавляющее большинство дорог регионального и местного значения не соответствует требованиям технических регламентов и государственных стандартов в области безопасности дорожного движения, а связанная с ними деятельность осуществляется с нарушением закона.
Несмотря на изменения транспортной инфраструктуры, увеличение грузопотоков автомобильного транспорта, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не рассматривают вопросы финансирования реконструкции автомобильных дорог, направленной на улучшение их параметров и технических характеристик.
В связи с этим прокуроры активно используют предоставленные ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации полномочия по обращению в суды с заявлениями о возложении на органы государственной власти или органы местного самоуправления обязанностей по принятию в собственность автомобильных дорог и производству их ремонта.
Практика прокурорского надзора доказала востребованность этой работы и ее положительную оценку со стороны населения страны.
Системный подход прокуроров к осуществлению надзорной деятельности позволил выявить нарушения при осуществлении Росавтодором и подведомственными ему учреждениями дорожной деятельности, ставящие под угрозу интересы государства как собственника автомобильных дорог федерального значения и занятых ими земельных участков.
В результате ненадлежащего осуществления Росавтодором и Росимуществом функций по учету автомобильных дорог федерального значения как государственной собственности в реестре федерального имущества не учтено свыше 1,8 млрд. кв. м земельных участков, занятых автомобильными дорогами федерального значения. При этом разница между данными Росавтодора и Росимущества о протяженности данных дорог составляет 361 тыс. км. При этом фактическая протяженность федеральных трасс составляет 50,5 тыс. км.
Подобное положение дел способствует посягательствам третьих лиц на объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и актам незаконного вмешательства на этих объектах, что не только нарушает право собственности Российской Федерации на указанные объекты, но и ставит под угрозу обеспечение транспортной безопасности.
Отсутствие в уполномоченных органах государственной власти Российской Федерации достоверных сведений об автомобильных дорогах, их протяженности и техническом эксплуатационном состоянии делает невозможным эффективное определение основных направлений государственной политики в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, не позволяет должным образом разработать основные направления инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
Бездействие должностных лиц Федерального дорожного агентства и подведомственных ему государственных учреждений зачастую обусловливает аварийное состояние автомобильных дорог федерального значения.
Только после вмешательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации Минтрансом России и Минэкономразвития России организованы мероприятия по сверке данных об автомобильных дорогах федерального значения.
По данным Минэкономразвития России, причиной расхождений в данных Росреестра и Росимущества является непредставление подведомственными Росавтодору организациями в Росимущество сведений об автомобильных дорогах, находящихся у них на соответствующем вещном праве, для учета в реестре федерального имущества.
В рамках реализации предложений Генеральной прокуратуры Российской Федерации Минтрансом России разрабатывается комплекс мероприятий по кадастровому учету и государственной регистрации права собственности Российской Федерации на все автомобильные дороги федерального значения и занятые ими земельные участки.
Допущенные на стадии строительства и реконструкции федеральных трасс нарушения земельного законодательства привели к тому, что, по данным Минтранса России, потребность в средствах на проведение технической инвентаризации автомобильных дорог федерального значения составляет 1,6 млрд. рублей.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации в целях устранения выявленных нарушений законов и исправления сложившей ситуации только в 2011 г. руководителю Росавтодора внесено 6 представлений, направлено 4 информации, Министру транспорта Российской Федерации направлено 5 информаций, в том числе о мерах по обеспечению сохранности автомобильных дорог федерального значения.
В поле зрения прокуроров находятся и вопросы соблюдения органами Госавтоинспекции требований законодательства об административных правонарушениях.
Органами прокуратуры Российской Федерации в 2011 г. выявлено 27 тыс. нарушений законов об исполнительном производстве и административных правонарушениях в сфере дорожного движения.
Проведенный анализ состояния законности в сфере безопасности дорожного движения и практика прокурорского надзора свидетельствуют о ненадлежащем исполнении сотрудниками Госавтоинспекции МВД России субъектов Российской Федерации полномочий в указанной сфере, массовых нарушениях требований законодательства об административных правонарушениях.
Прокурорские проверки показали, что типичными нарушениями, допускаемыми должностными лицами Госавтоинспекции, по-прежнему являются нарушения основополагающих требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно: отсутствие в протоколах по делам об административных правонарушениях сведений о времени и месте совершения правонарушений, объяснений физических лиц, в отношении которых возбуждены дела об административных правонарушениях; нарушителям не разъясняются сроки и порядок обжалования решений по делам об административных правонарушениях, права привлекаемых лиц; ненадлежащее уведомление правонарушителей о дате, времени и месте рассмотрения дела.
Зачастую при составлении протоколов по делам об административных правонарушениях сотрудниками ГИБДД не отражаются показания специальных технических средств фиксации, не указываются время, место и обстоятельства совершения правонарушения. Должностными лицами органов Госавтоинспекции не принимается достаточных мер, направленных на установление обстоятельств совершения административных правонарушений, имеют место факты неправильной квалификации действий правонарушителя, нарушения сроков рассмотрения административных дел, пределов наложения административных взысканий на правонарушителей, а также вынесение решений неуполномоченным должностным лицом.
Ненадлежащее исполнение работниками ГИБДД своих должностных обязанностей, волокита при производстве по делам об административных правонарушениях влекут их прекращение и как следствие — необоснованное освобождение правонарушителей от административной ответственности.
Показателем отсутствия профилактической направленности в работе территориальных подразделений Госавтоинспекции МВД России является тот факт, что в течение 2011 г. из 37 млн. правонарушителей каждый пятый совершил два и более правонарушения.
Более того, в результате проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки исполнения постановлений об административных правонарушениях в области дорожного движения выявлено искусственное завышение показателей деятельности органов управления Госавтоинспекции.
Установлено, что, по данным МВД России, в 2009 г. органами ГИБДД по субъектам Российской Федерации судебным приставам-исполнителям для взыскания сумм административного штрафа было направлено свыше 23,1 млн. постановлений, из которых исполнено более 11,2 млн.
Однако согласно сведениям ведомственной статистической отчетности Федеральной службы судебных приставов за указанный период на исполнении в территориальных органах Службы находилось 11,8 млн. постановлений о взыскании административных штрафов за правонарушения в сфере дорожного движения. За названный период окончено и прекращено 10,2 млн. исполнительных производств, из них фактическим исполнением — 8,9 млн.
Таким образом, разница между данными МВД России о количестве постановлений, направленных органами Госавтоинспекции для принудительного исполнения, и данными ФССП России о количестве постановлений, находившихся на исполнении в Службе, составляет 11,3 млн.
Кроме того, проверки показали, что территориальными управлениями Госавтоинспекции не контролируются постановления по делам об административных правонарушениях, направляемые для принудительного исполнения в управления ФССП России других субъектов Российской Федерации, а принятые по ним решения не отслеживаются. В результате органы ГИБДД МВД России не владеют ситуацией по исполнению принятых решений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения в отношении иногородних правонарушителей.
Данное обстоятельство свидетельствует о ведомственной и внутриведомственной территориальной разобщенности, отсутствии должного взаимодействия органов ГИБДД МВД России по субъектам Российской Федерации с территориальными управлениями ФССП России, которое необходимо для осуществления Госавтоинспекцией контрольно-надзорных полномочий в области дорожного движения и соблюдения законодательства об административных правонарушениях.
Более того, часть поступающих в ФССП России постановлений должностных лиц органов ГИБДД МВД России возвращается Службой без исполнения как не соответствующие требованиям законодательства об административных правонарушениях.
С целью устранения и недопущения впредь данных нарушений закона МВД России и ФССП России по требованию Генеральной прокуратуры Российской Федерации организована ежегодная сверка ведомственной статистической отчетности, виновные должностные лица привлечены к различным видами дисциплинарной ответственности. Прокурорам субъектов Российской Федерации поручено обращать особое внимание на полноту и достоверность статистических данных органов Госавтоинспекции в указанной сфере.
Практика прокурорского надзора показала, что к нарушению прав граждан нередко сводятся и совместные мероприятия, проводимые органами ГИБДД и судебными приставами-исполнителями.
Например, на территории ряда регионов руководителями таких территориальных органов заключены соглашения о взаимодействии в целях повышения собираемости штрафов за совершенные административные правонарушения в области дорожного движения.
Таким образом, вопреки требованиям закона сотрудники Госавтоинспекции останавливали транспортные средства не в связи с установленными или зафиксированными с использованием технических средств нарушениями Правил дорожного движения, а для реализации полномочий судебных приставов. Подобные действия незаконны и потребовали своевременного вмешательства органов прокуратуры.
Остро стоит проблема дорожно-транспортных происшествий с участием автобусов, осуществляющих перевозки пассажиров.
Одной из главных причин ДТП с участием пассажирских автобусов является нарушение требований Закона о безопасности дорожного движения, регламентирующих систему медицинского обеспечения безопасности дорожного движения в части проведения медицинских осмотров водителей транспортных средств. В нарушение ст. 212 и 213 Трудового кодекса Российской Федерации повсеместно не проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры водителей автобусов.
Прокурорские проверки показали, что повсеместно на линию выпускаются автобусы под управлением водителей, не прошедших предварительные и периодические медицинские осмотры, либо такие осмотры проводятся с нарушением установленных правил.
По-прежнему основной причиной аварий с участием данной категории транспортных средств является неисполнение работодателями (организациями, осуществляющими перевозку пассажиров) норм трудового законодательства.
Практика надзорной деятельности свидетельствует о том, что работодатели систематически нарушают установленную продолжительность времени труда и отдыха водителей, порядок составления графиков сменности, необходимых в случае длительности производственного процесса, превышающего допустимую продолжительность ежедневной работы, ознакомления с ними водителей, не соблюдают требования, связанные с обеспечением прохождения водителями транспортных средств медицинского освидетельствования.
Вопреки требованиям Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 2 допускается использование междугородных автобусов, изготовленных после 1 января 1998 г., не оборудованных контрольными устройствами регистрации режима труда и отдыха водителей (тахографами), отсутствуют графики работы на линии.
С целью изменения сложившейся неблагоприятной ситуации Генеральной прокуратурой Российской Федерации Министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации дважды направлялась информация о мерах по медицинскому обеспечению безопасности дорожного движения. В настоящее время Министерством подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам медицинского обеспечения безопасности дорожного движения».
Законопроектом предлагается дополнить действующий Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» отдельной статьей, в которой будет установлен перечень медицинских противопоказаний к управлению транспортными средствами.
Минздравсоцразвития России осуществляется работа по подготовке предусмотренных законопроектом подзаконных нормативных актов, в том числе устанавливающих требования к состоянию здоровья лиц, претендующих на получение права управления транспортными средствами категории «Д» (автобусы).
Более того, проектом Федерального закона предлагается возложить на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти функции по установлению порядка проведения обязательного медицинского освидетельствования кандидатов в водители и водителей транспортных средств, формы медицинского заключения о наличии (отсутствии) противопоказаний к управлению транспортными средствами, порядка выдачи, приостановления действия, аннулирования указанного медицинского заключения, а также порядка проведения предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности), предрейсовых, послерейсовых медицинских осмотров работников, занятых на работах по непосредственному управлению транспортными средствами, перечня медицинских противопоказаний к выполнению работ по непосредственному управлению транспортными средствами.
Одним из важных нововведений, предлагаемых Министерством, является установление административной ответственности должностных лиц и медицинских организаций за нарушение порядка проведения обязательного медицинского освидетельствования водителей и кандидатов в водители транспортных средств, а также за неправомерную выдачу этими организациями медицинских заключений об отсутствии противопоказаний к управлению транспортными средствами.
Результатом комплексной надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в сочетании с пропагандой законопослушного поведения участников дорожного движения станет укрепление законности и правопорядка в области безопасности дорожного движения, полноценная защита конституционных прав и свобод граждан, общества и государства, снижение уровня дорожно-транспортного травматизма.
