Низкая результативность деятельности правоохранительных органов в России имеет много причин. Одна из них — отсутствие оперативной информации о планируемых и совершаемых преступлениях, падение доверия к представителям правопорядка, незаинтересованность граждан в сотрудничестве и помощи полиции. Без реальной поддержки и доверия населения ситуация с преступностью не изменится.
Статистика преступлений ОПФ
В феврале 2011 года Президент России на совещании в МВД России очертил круг основных задач, стоящих перед полицией: противодействие терроризму, экстремизму, коррупции и организованной преступности. «В ряде регионов преступные группировки превратились в нарост на структурах власти и бизнеса. Почти невозможно в ряде случаев отличить, где заканчивается та или иная группировка и начинаются бизнес-сообщества или органы власти», — констатировал Президент и призвал региональные власти активнее сотрудничать с полицией в данной сфере <1>. ——————————— <1> http://news. kremlin. ru
Между тем в последние годы сохраняется тенденция снижения числа выявленных преступлений, совершенных участниками организованных преступных формирований (ОПФ). Так, в 2010 году было зарегистрировано 22,2 тыс. таких преступлений (на 29,7% меньше, чем в 2009 году), в том числе тяжких и особо тяжких — 21,2 тыс. (на 28,3% меньше, чем в 2009 году). При этом количество выявленных участников ОПФ, их совершивших, сократилось на 13,8% — до 8,7 тыс. Не изменилась ситуация и в минувшем году. В 2011 году указанные показатели сократились на 20,5, 20,3 и 14,6% соответственно <2>. ——————————— <2> Ф.1-А ГИАЦ МВД России за 2010 — 2011 годы.
На этом фоне на территории РФ активно действуют 124 ОПФ экономической и смешанной направленности, в том числе 39 межрегиональных, общей численностью 2,4 тыс. человек. Для них характерны высокий уровень иерархичности и конспиративности, разделение организаторских и исполнительских функций, наличие самостоятельной экономической базы и коррумпированных связей в органах власти. Особый интерес ОПФ проявляют к экономике: под их контролем находится 982 предприятия различных форм собственности, включая бюджето — и градообразующие. При этом организованную преступность привлекают регионы с развитой экономикой, транспортной инфраструктурой, значительной сырьевой базой. Низкая результативность деятельности правоохранительных органов на данном направлении объясняется не только упразднением профильных подразделений, перманентным реформированием, повышением нагрузки и, как следствие, снижением наступательности, но и низким уровнем их осведомленности о планируемых и совершаемых преступлениях. Последнее обстоятельство обусловлено слабой заинтересованностью граждан в сотрудничестве с правоохранительными органами. Федеральный закон «О государственной защите потерпевших и свидетелей» действует уже седьмой год, но исполняется с большим трудом. Например, подразделения, занимающиеся безопасностью участников уголовного судопроизводства, в полной мере работают только в десяти субъектах РФ. В остальных — «недокомплект по кадрам». В отделах работают в среднем 3 — 5 сотрудников. В целом по стране всего 958 человек занимаются охраной. В результате нагрузка на одного сотрудника — три защищаемых лица. При этом годовой рост защищаемых лиц около 50%. В 2010 году меры безопасности применялись в отношении 2270 человек, из которых 825 потерпевшие, а 742 — свидетели.
Заинтересовать материально
В целях решения данной задачи МВД России направило в Минфин России письмо с просьбой выделять по 280 млн. руб. ежегодно для финансирования конфиденциального сотрудничества с гражданами. За каждое сообщение, которое поможет раскрыть преступление, полиция планирует выплачивать до 300 тыс. руб. <3>. ——————————— <3> Гридасов А. МВД запросило на «стукачей» 280 млн. рублей // Известия. 2011. 27 июня.
Ранее подобное сотрудничество регламентировалось Временной инструкцией по организации работы внештатных сотрудников милиции, утвержденной Приказом МВД России от 20.11.1992 N 420, и Федеральным законом от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Согласно ст. 18 Закона N 144-ФЗ, лица, сотрудничающие с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, либо оказавшие им помощь в раскрытии преступления или установлении лиц, их совершивших, могут получать вознаграждения и другие выплаты. При этом полученные ими выплаты налогами не облагаются и в декларациях о доходах не отражаются. Впрочем, назвать письмо МВД России неким ноу-хау нельзя. О поощрениях осведомителей говорится в ст. 25 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и Постановлении Правительства РФ от 11.11.2006 N 662 «Об источниках финансирования выплат денежного вознаграждения за содействие борьбе с терроризмом». В октябре 2010 года ФСБ России издала Приказ N 507 «О денежном вознаграждении лиц, оказывающих содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании теракта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт». Согласно Приказу размеры выплат определяются с учетом меры личного участия в данном содействии и значимости полученных результатов. При этом выплаты осуществляются в пределах бюджетных ассигнований на оперативно-розыскную деятельность <4>. Еще в марте 2005 года ФСБ России сообщила, что граждане, предоставившие информацию о местонахождении лидера бандформирований А. Масхадова, получили обещанное вознаграждение (10 млн. долл.) в полном объеме. Ранее 100 тыс. долл. были выплачены за помощь в ликвидации арабского наемника Абу аль-Валида. ——————————— <4> Борисов Т. Тайный агент сообщает // Российская газета. 2010. 16 ноября.
Региональный опыт
В областной целевой программе «Комплексные меры по профилактике правонарушений на территории Ульяновской области на 2011 — 2012 гг.» закреплены положения, касающиеся выплаты премий гражданам, сообщившим о готовящихся или уже совершенных преступлениях. На эти цели планируется израсходовать 4 млн. руб. <5>. ——————————— <5> http://www. ulgov. ru
Примечательно, что в большинстве региональных законов об участии населения в охране общественного порядка содержатся нормы о денежном поощрении внештатных сотрудников полиции. Однако как такие законы реализуются на практике, до сих пор ничего неизвестно. Правда, в феврале 2012 года начальник Управления МВД России по Новгородской области заявил, что размер вознаграждения за достоверные сведения о местонахождении одного из лидеров преступного сообщества Н. Кравченко, обвиняемого в совершении ряда тяжких преступлений, может быть увеличен в 10 раз (ранее речь шла о 500 тыс. руб.). В УВД подчеркнули, что гарантируют конфиденциальность и выплату указанного вознаграждения.
Бюрократические препоны
Между тем получившие вознаграждение граждане могут столкнуться с другой проблемой. Действующее законодательство не освобождает их от обязанности уплатить 13% от соответствующего дохода и задекларировать его, а с самих правоохранительных органов не снимается обязанность проинформировать налоговую службу о произведенных выплатах и удержанном налоге. Для решения этого вопроса необходимо внести соответствующие поправки в налоговое законодательство РФ. Существуют также и определенные бюрократические препоны, в существовании которых можно убедиться на примере госпрограммы «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2009 — 2013 гг.». Общий объем финансирования программы из федерального бюджета составит более 1,6 млрд. руб., из которых свыше 837 млн. пойдут на временное помещение защищаемых лиц в безопасное место. На переселение защищаемых лиц на другое место жительства предусмотрено 260,9 млн., изменение внешности защищаемых лиц — 9,8 млн. Ежегодно около 10 млн. человек выступают в роли потерпевших и свидетелей по уголовным делам, из них каждый пятый получает угрозы. При этом только 5% лиц, нуждающихся в защите, подпадают под действие госпрограммы. На первый взгляд проблем с финансированием данной программы нет — ежегодно на счетах остаются неизрасходованные остатки. Так, в 2010 году на обеспечение мер госзащиты было выделено 127 млн. руб., из которых 100 млн. так и остались неосвоенными. Одна из причин — слишком долгая и сложная процедура выделения средств. Иногда они приходят через 2 — 4 месяца после принятия решения о госзащите, когда необходимость в ней уже отпала <6>. ——————————— <6> http://www. soprotivlenie. org
Роль общественного мнения
Однако наряду с материальным стимулированием серьезной проблемой остается формирование позитивного общественного мнения о работе правоохранительных органов в целях повышения доверия к ним со стороны населения. Согласно последнему опросу Института сравнительных социальных исследований (CESSI), лишь 21% россиян доверяют полиции — это самый низкий показатель в Европе (рис. 1).
0 Д Ф Н Н Ш Ш К Г Б В И Ф Э И С С П Р П В Б В а и и о в в и е е е с р с з л л о о о е о с н н д р е е п р л л п а т р о о р с л н л е и л е в й ц р м ь и а н о а в в т с ь г г г я я р е ц и а г к н ц н и е а у и ш р а о н л г а я н и о и и и л н к г я а и р д а и р и я б я я я ь и и а я и и н я и я р я я л я я д я и и ы т я а н и я
Рис. 1. Уровень доверия полиции в Европе <7>, процент тех, кто доверяет
——————————— <7> http://www. ess-ru. ru
Для недоверия есть все основания. Только в 2010 году было выявлено более 125 тыс. правонарушений, совершенных сотрудниками милиции (на 21% больше, чем в 2009 году). На централизованный учет поставлено около 67 тыс. милиционеров (на 12% больше, чем в 2009 году). За совершение правонарушений к различным видам ответственности привлечено 10,8 тыс. руководителей, в отношении 557 из них возбуждены уголовные дела.
Нарушения среди сотрудников ОВД
Серьезной проблемой остается несоблюдение учетно-регистрационной дисциплины и норм УПК РФ. Так, в 2010 году к дисциплинарной ответственности было привлечено 33,6 тыс. сотрудников ОВД, допустивших нарушения в данной сфере, в том числе более 8 тыс. — за незаконный или необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, 11,1 тыс. — за нарушение порядка и сроков рассмотрения сообщений о преступлении, а 2,3 тыс. — за незаконное или необоснованное приостановление предварительного следствия (дознания) <8>. ——————————— <8> Интервью с начальником ДСБ МВД России Ю. Драгунцовым // РИА «Новости». 2011. 15 февраля.
Негативные тенденции сохранились и в минувшем году. Так, в 2011 году, несмотря на проводимые организационно-штатные мероприятия и аттестационные процедуры, было выявлено свыше 5 тыс. сотрудников ОВД, совершивших преступления, из них более 3 тыс. — должностные. Причем каждый шестой из них занимал руководящую должность <9>. ——————————— <9> Материалы совещания Главного управления собственной безопасности МВД России за 2011 год.
В марте 2011 года Президент России издал Указ N 252, устанавливающий предельную штатную численность полиции с 1 января 2012 года в количестве 1,1 млн. человек. Несмотря на то что это подразумевает сокращение численности полицейских почти на 170 тыс. чел., их число в перерасчете на душу населения останется одним из самых высоких в мире. Так, в 2012 году на 1 тыс. россиян будет приходиться восемь полицейских по сравнению, например, с тремя в Германии и двумя в США и Японии (рис. 2).
0 Р Р И И Т Ф Г П Э С К Я Н Ф о о т с у р е о с Ш а п о и с с а п р а р л т А н о р н с с л а ц н м ь о а н в л и и и н и ц а ш н д и е я я я я и я и н а и а я г н 2 2 я я и я и д 0 0 я я и 1 1 я 0 2
Рис. 2. Численность полицейских на 1 тыс. чел. по странам мира в 2008 г. <10>. Для России данные за 2010 и 2012 гг., для Италии и Японии — за 2006 г.
——————————— <10> http://www. icss. ac. ru
Статья «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» в федеральном бюджете превышает «Образование» и «Здравоохранение» вместе взятые, но при этом зарплаты и техническое оснащение полиции оставляют желать лучшего, что и неудивительно, учитывая чрезмерную раздутость аппарата МВД России.
Увеличение расходов
Динамика расходов федерального бюджета по разделу 0300 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» характеризуется стабильным ростом в абсолютном выражении и незначительным изменением структуры в части увеличения долей расходов на отдельные нужды за счет выделения бюджетных ассигнований на уровне консолидированных бюджетов субъектов РФ. Так, если в 2007 году расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность составляли 667 млрд. руб., то в 2010 году — уже 1,1 трлн. В 2013 году увеличение составит 6,6%. В структуре данного раздела бюджета на 2011 — 2013 годы расходы на полицию составят 27 — 28% от общего объема расходов. В период с 2012 по 2014 год планируется провести оптимизацию численности правоохранительных органов с направлением высвобождающихся средств на проведение реформы денежного довольствия <11>. ——————————— <11> Заключение Счетной палаты России на проект бюджета 2011 — 2013 гг. М., 2010.
Ошибочно полагать, что раздутый штат полицейских способствует снижению преступности статистически. Так, если в 2009 году уровень убийств в России на 100 тыс. человек составлял 11,2, то в США этот показатель был равен 5, Великобритании — 1,2, а в Японии — 0,5 <12>. ——————————— <12> Черных Е. В России убивают больше народу, чем в США // Комсомольская правда. 2011. 17 ноября.
Косвенным показателем качества работы полиции является значительное количество частных охранников — 640 тыс. человек, из которых 164 тыс. вооружены. По состоянию на январь 2011 года на территории РФ функционировали 24,3 тыс. частных охранных организаций, из которых 5,4 тыс. были вооружены <13>. Таким образом, отечественные бизнесмены не слишком рассчитывают на полицию в защите своих имущественных прав. ——————————— <13> http://www. business-gazeta. ru
Можно констатировать, что сегодня необходимо не только совершенствовать нормативно-правовую базу участия населения в охране общественного порядка, включая вопросы денежного поощрения, но и повысить уровень дисциплины и законности в правоохранительных органах, а также пересмотреть критерии оценки качества их работы.
