(Войтенков Е. А.) («История государства и права», 2012, N 19)
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ <*>
Е. А. ВОЙТЕНКОВ
——————————— <*> Vojtenkov E. A. Fundamental directions of state-law regulations of ensuring security of road traffic in pre-revolutionary Russia.
Войтенков Евгений Алексеевич, докторант МосУ МВД России, кандидат юридических наук.
Несмотря на то что активная нормотворческая деятельность в сфере обеспечения безопасности дорожного движения началась только в начале XX века после изобретения автомобиля, первые попытки защитить общество от человеческих жертв и материальных потерь при участии в дорожном движении путем принятия специальных правовых норм начали предприниматься намного раньше. Анализ основных направлений этой нормотворческой деятельности представляет определенный научный интерес.
In spite the fact that norm-making activities in the sphere of ensuring security of road traffic started only in the beginning of the XXth century after invention of automobile, the first attempts to protect society from human victims and material losses in participation of road traffic by means of adoption of special legal norms were made much earlier. The analysis of fundamental directions of this norm-making activities is of certain scientific interest.
Первые правовые акты, регламентирующие отдельные аспекты обеспечения безопасности дорожного движения, появились задолго до появления автомобиля и распространяли свое действие на конных всадников и гужевой транспорт. В нашей стране такие акты были датированы второй половиной XVII века и касались введения отдельных ограничений на въезд на территорию Кремля в г. Москве. Такие ограничения были закреплены в Именном указе с Боярским приговором от 20 октября 1676 г. Этот документ по своей сути был первым правовым актом в нашей стране, который вводил элементы организации движения и устанавливал определенные запреты. Анализ социально-экономических и исторических процессов того времени показывает, что это была вынужденная мера, которая была вызвана необходимостью предпринять первые шаги по упорядочению движения в городе, поскольку его развитие, расширение и увеличение количества транспортных средств требовали введения определенного порядка движения на городских улицах и площадях. Отсутствие же такого документа не только существенно затрудняло и усложняло передвижение, но и делало его небезопасным. К этому же историческому периоду относятся и нормы, которые регламентировали вид экипажа и количество запряженных в него лошадей в зависимости от чина владельца — в зависимости от его социального статуса предписывалось иметь для своей кареты определенное количество лошадей, которое, впрочем, могло варьироваться в обычные и праздничные дни. Характерной чертой правоприменительной практики тех времен является то, что эти и аналогичные им предписания в сфере безопасности движения исполнялись населением недостаточно дисциплинированно. Данное обстоятельство потребовало введения первых норм, содержащих санкции к нарушителям. 21 октября 1684 г. соответствующим Указом были введены денежные штрафы в отношении нарушителей <1>. ——————————— <1> Рифицкий Г. П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность. М., 2005. С. 8.
Дальнейшие исторические события XVIII в., связанные с усилением и укреплением Российского государства, затронули в т. ч. и транспортную систему России. Было развернуто масштабное дорожное строительство, которое требовало особых инженерных и технических знаний. Также было принято решение о строительстве дорожной магистрали между Москвой и Санкт-Петербургом. В эпоху масштабных реформ Петра I фактически было положено начало дорожно-строительной отрасли. В дальнейшем эту работу продолжила Екатерина II, которая приняла решение о возведении дороги до Тобольска. С течением времени и наработкой практического опыта возведения дорог менялись подходы как к методам работы, так и к технологии использования различных строительных материалов. Вопросы обеспечения безопасности дорожного движения были отнесены к ведению Полицмейстерской канцелярии (позднее — генерал-полицмейстерское управление). Своими указами Петр I ввел ряд ограничений в части передвижения по Санкт-Петербургу, которые были направлены на обеспечение безопасности жителей города. В частности, было запрещено передвижение по городу без фонарей. Табель о рангах 1722 г. определял размеры экипажей и количество запряженных в них лошадей для каждого из сословий, что фактически означало введение права преимущественного проезда одного экипажа по отношению к другому. Указ от 16 октября 1720 г. «О не пропуске в Санкт-Петербург, когда шлагбаумы опущены, без фонарей, о езде извозчикам на взнузданных лошадях и о непрошении по улицам и при церквах милостыни» предписывал ездить на взнузданных лошадях, извозчикам «становиться в удобных местах и содержать те места в чистоте…». В качестве санкций за нарушение предписаний данного Указа предписывалось «ежели кто… преступит… — штрафовать…» <2>. ——————————— <2> ПСЗ. СПб., 1830. N 3676. Т. 6. С. 264.
В середине XVIII в. интенсивность движения в городах Российской империи продолжала расти. При этом предпринимаемые меры, направленные на обеспечение безопасности дорожного движения, не давали существенного эффекта. Самым распространенным нарушением было превышение скорости движения. Однако, несмотря на принимаемые законодательные ограничения, касающиеся скорости движения, эти предписания практически не соблюдались. Причиной этому были: — фактическая невозможность (в силу технических аспектов) установить законодательно четкие пределы скорости движения; — неэффективность существовавшей системы розыска нарушителей ввиду отсутствия системы учета и идентификации транспортных средств. Вместе с тем полиция получила право физического наказания извозчиков и материального наказания владельцев экипажей за различные нарушения, совершаемые на дорогах. В дальнейшем была введена еще одна мера материального наказания нарушителей — конфискация лошадей с последующей их передачей в императорскую конюшню. Указ 1737 г. «О запрещении скорой езды в Санкт-Петербурге и штрафах за неисполнение сего» предписывал за превышение скорости «отводить в полицию… лакеев нещадно бить кошками… самих помещиков штрафовать денежным штрафом» <3>. ——————————— <3> ПСЗ. СПб., 1830. N 7460. Т. 10. С. 42 — 43.
Несмотря на издаваемые указы, которые регламентировали тот или иной аспект движения по дорогам и улицам городов, в течение практически всего XVIII в. эта работа не носила системного и регулярного характера, что, безусловно, сказывалось на состоянии безопасности дорожного движения. Во второй половине XVIII в. количество транспортных средств на улицах и дорогах существенно выросло. Этому способствовали различные факторы — увеличение населения, рост городов, расширение экономической и деловой жизни людей. Назревала необходимость разработки специального документа, который регламентировал бы порядок движения по улицам и дорогам. Периодически издаваемые указы уже не могли заменить полноценного свода правил. Фактически именно применительно к рубежу XVIII — XIX вв. можно говорить о зарождении отечественной транспортной системы, в которую входили такие составляющие, как производство средств передвижения, дорожная инфраструктура и организация работы государственных органов по обеспечению безопасности дорожного движения. Вместе с тем отсутствовал единый координирующий управленческий механизм, который направлял бы данную деятельность, что, безусловно, повысило бы эффективность этой работы. В XIX в. широкое распространение получили дилижансы — специальные пассажирские экипажи, которые курсировали на регулярной основе. Появлению дилижансов способствовало развитие городов, укрепление торговых и деловых связей между ними. Первые дилижансы курсировали между Санкт-Петербургом и Москвой. Распространение дилижансного движения потребовало дополнительного обустройства дорог и дало толчок к развитию дорожной инфраструктуры. Весьма остро с точки зрения безопасности дорожного движения стоял вопрос пресечения лихачества и превышения скорости при движении в городах — в результате этих явлений очень часто гибли и увечились люди, а само это явление, получившее широкое распространение, вносило дезорганизацию в жизнь городов. Император Александр I издал ряд указов, направленных на пресечение «скорой езды», вводились различные меры ответственности за нарушение предписаний, изложенных в этих Указах — от денежных штрафов и конфискации лошадей до ссылки в смирительный дом. Однако, как и в предыдущие годы, большого положительного эффекта данные меры не принесли. Первым документом, который явился прообразом современных Правил дорожного движения, стало Наставление старостам извощичьим и извозчикам 1812 г. Данное Наставление закрепило целый перечень терминов и определений, которые использовались при участии в дорожном движении; определялись правила предоставления приоритетного проезда в тех или иных дорожных ситуациях, закреплялось правило движения по правой стороне дороги. В первой четверти XIX в. в России был принят целый ряд правовых актов технического характера, определявших порядок содержания дорожной инфраструктуры, что было направлено в том числе и на обеспечение безопасности дорожного движения. Расширение границ г. Санкт-Петербурга и увеличение интенсивности движения по улицам потребовало принятия новых правовых актов, регламентирующих обеспечение безопасности дорожного движения на улицах столицы. В сельском Судебном уставе 1839 г., который был утвержден для государственных крестьян, содержался раздел «О наказаниях за проступки против законов и личной безопасности», где в том числе содержались нормы, устанавливающие наказание (от денежного взыскания до заключения под стражу) за «скорую езду по улицам, базарам, ярмаркам и другим местам, часто людьми посещаемым». Широкий комплекс норм, посвященных безопасности дорожного движения, содержался в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. При этом Уложение предусматривало ответственность за причинение вреда здоровью человека вследствие дорожно-транспортного происшествия, причинение вреда имуществу, а также за повреждение дорожного полотна или дорожной инфраструктуры <4>. ——————————— <4> Рифицкий Г. П. Указ. соч. С. 22 — 23.
В середине XIX в. было принято решение об упорядочении работы извозчиков и надлежащего сбора налогов за осуществляемую ими деятельность. Все извозчики были разделены на три разряда, для каждого из которых устанавливались особой формы и цвета номерные знаки, содержавшие уникальные сведения об экипаже. Анализ социально-экономической ситуации в России второй половины XIX в. с точки зрения развития различных видов транспорта показывает, что развитие капитализма в нашей стране в этот период оказало весьма положительное влияние на транспортную отрасль в целом. Однако приоритет был отдан все-таки строительству железных дорог, в то время как темпы развития дорог общего пользования несколько замедлились. Несмотря на то что идеи механизированного передвижения по улицам и дорогам были весьма актуальны для второй половины XIX в. и многие инженеры-конструкторы работали над созданием самодвижущихся экипажей разных конструкций и принципов работы, достигнуть каких-либо ярких результатов на данном историческом этапе не удавалось. Как уже отмечалось, в нашей стране этот вопрос находился в тесной взаимосвязи с организацией извозного промысла в городах. В рамках работы по улучшению дорожной дисциплины среди извозчиков и повышению безопасности движения было принято решение заменить наказания в виде ареста на различные экономические санкции (штрафы), были конкретизированы обязанности полиции в части надзора за безопасностью дорожного движения, вводился возрастной ценз для лиц, занимающихся извозом, — извозчиками могли быть лица не младше 16 и не старше 65 лет. Это ограничение распространялось на лиц, занимавшихся извозом по найму, и не относилось к гражданам, управлявшим личными транспортными средствами. Вторая половина XIX в. также ознаменовалась появлением на улицах городов нового вида транспорта — конно-железных дорог, или «конки», которая представляла собой вагон, который был запряжен парой лошадей и двигался по рельсам. Учитывая постоянно увеличивающуюся интенсивность движения по улицам и дорогам, можно сказать, что нет ничего удивительного в том, что количество дорожно-транспортных происшествий росло. Причиной многих из них была неисправность транспортных средств. До этого момента фактически отсутствовали правовые акты, регламентирующие порядок допуска транспортных средств к участию в дорожном движении. Именно тогда впервые было принято решение о проведении регулярных технических осмотров всех транспортных средств. Важным документом, который регламентировал практически все аспекты передвижения наземного транспорта, стало обязательное Постановление «О производстве извозного промысла, о городских омнибусах и других общественных каретах», изданное в 1876 г. Документ содержал в себе совокупность норм, регламентирующих общие правила движения по улицам и дорогам, устанавливался порядок освидетельствования экипажа и лошадей, выдачи регистрационных знаков, вводились обязанности владельца транспортного средства по содержанию его в исправности, определялся порядок предоставления извозчиками транспортных средств для нужд полиции в экстренных случаях, а также были подробно описаны обязанности полиции по надзору за безопасностью движения по улицам и дорогам. Таким образом, можно заключить, что первые попытки правового регулирования в сфере дорожного движения предпринимались в нашей стране задолго до изобретения автомобиля. Отличительной особенностью таких правовых актов является то, что на начальных этапах этой нормотворческой работы они носили узконаправленный и сугубо локальный характер (регламентировали крайне ограниченный круг вопросов и распространяли свое действие только на отдельные города). Эффективность данных правовых актов была весьма невысока, на наш взгляд, по следующим причинам: — ввиду отсутствия опыта правоприменительной практики в данной сфере; — ввиду отсутствия реальных механизмов обеспечения неотвратимости наказания. Вместе с тем необходимо отметить, что в рассматриваемый исторический период законодатель ведет активный поиск наиболее эффективных способов воздействия на нарушителей в сфере безопасности дорожного движения. Рассмотрение и анализ вышеупомянутых правовых актов указывают на тенденцию, в рамках которой в ходе эволюции правовых норм в рассматриваемой сфере происходит смещение характера санкций за правонарушения от физических наказаний и наказаний, связанных с лишением свободы, к различным наказаниям экономического толка (конфискация транспортных средств, лошадей, денежные штрафы). Необходимо отметить, что уже на данном этапе очевидной становится тесная взаимосвязь между всеми компонентами транспортной системы России, контуры которой в XIX в. начали отчетливо проявляться.
