(Лапин А. А., Сараев Н. В.) («Российский следователь», 2013, N 2)
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ УГРОЗАМ ЭКСТРЕМИСТСКИХ ПРОЯВЛЕНИЙ, СВЯЗАННЫМ С ВОЗНИКНОВЕНИЕМ МЕЖЭТНИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ <*>
А. А. ЛАПИН, Н. В. САРАЕВ
——————————— <*> Lapin A. A., Saraev N. V. Regional features of counteraction to threats the extremist manifestations, connected with emergence interethnic conflicts.
Лапин Алексей Алексеевич, начальник ГУ МВД России по Ростовской области, кандидат юридических наук, доцент.
Сараев Николай Вячеславович, начальник филиала ВНИИ МВД России по Южному федеральному округу, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются проблемы, связанные с возникновением межэтнических конфликтов и их влиянием на криминогенную обстановку. Авторы отмечают, что на формирование межэтнических отношений оказывают влияние миграционные процессы. Рассматривается опыт органов внутренних дел Ростовской области по нейтрализации факторов межэтнической напряженности и профилактике экстремистских проявлений.
Ключевые слова: экстремистская деятельность, межэтнический конфликт, межэтническая напряженность, миграция, преступность, обеспечение общественной безопасности.
In article the problems connected with emergence of the interethnic conflicts and their influence on a criminogenic situation are considered. Authors note that on formation of the interethnic relations I have impact migratory processes. Experiment of law-enforcement bodies of the Rostov region on neutralization of factors of interethnic intensity and prevention of extremist manifestations is considered.
Происходящие в России изменения, связанные с проводимыми в стране реформами, приводят не только к позитивным явлениям, но и в известной мере порождают новые виды общественных, групповых и межличностных противоречий, труднопреодолимые социальные конфликты. Их последствия способствуют появлению различного рода опасностей и угроз для человека, общества и государства <1>. ——————————— <1> Терроризм и организованная преступность: Монография / Под ред. С. А. Солодовникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2010. С. 3.
Современная криминогенная обстановка характеризуется не только сведениями о состоянии преступности и результатах расследования преступлений, но и изменением форм преступных проявлений, в которых проблема межэтнических отношений становится все более актуальной. Анализ развития экстремистских проявлений позволяет сделать вывод о том, что одним из основных факторов, способствующих их распространению, являются социальные противоречия и конфликты в обществе, прежде всего в этнической и конфессиональной сфере. В одной из своих статей В. В. Путин отметил, что «реальность сегодняшнего дня — рост межэтнической и межконфессиональной напряженности. Национализм, религиозная нетерпимость становятся идеологической базой для самых радикальных группировок и течений, разрушают, подтачивают государства и разделяют общества. Колоссальные миграционные потоки уже называют новым «великим переселением народов», способным изменить привычный уклад и облик целых континентов» <2>. ——————————— <2> Путин В. В. Россия: национальный вопрос // Правительство Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://premier. gov. ru/events/news/17831.
Правоприменительная практика свидетельствует, что даже одно преступление по мотивам национальной, религиозной розни или вражды способно значительно обострить оперативную обстановку. Решать задачи по формированию толерантного поведения граждан, нетерпимости к идеологии экстремизма должны не только государственные органы, но и институты гражданского общества. Не случайно Президент РФ В. В. Путин на состоявшемся в августе 2012 года в г. Саранске заседании Совета по межнациональным отношениям определил в качестве приоритетных такие направления, как гармонизация межнациональных отношений и предотвращение межэтнических конфликтов, обеспечение успешной интеграции и адаптации внешних и внутренних мигрантов. В числе других он поставил перед членами Совета задачу о разработке предложений о формах работы по данному направлению в вузах, в школах, в дошкольных учреждениях <3>. ——————————— <3> Президент РФ: официальный сайт. URL: http://президент. рф/новости/16292.
Механизм зарождения межэтнических конфликтов сложен и противоречив, первопричина их вовсе не обязательно связана с собственно межэтническими различиями или нетерпимостью к инакомыслию. Эти факторы приобретают решающее значение по мере усиления непримиримости противоречий и трансформации их в противостояние. Поэтому одна из важнейших задач органов внутренних дел — постоянный мониторинг ситуации, своевременное и оперативное реагирование на каждое сообщение о происшествии, изобличение правонарушителей <4>. ——————————— <4> Лапин А. А. Состояние и тенденции развития межэтнических отношений на Юге России // Сборник материалов круглого стола. Ростов н/Д, 2011. С. 6.
Наблюдается тенденция «расширения географии межэтнической напряженности», связанная с внутренними миграционными потоками с юга на север <5>. ——————————— <5> URL: grani. ru/Politics/Russia/President/m.191262.html.
Академик Г. Г. Матишов отмечает, что основными центрами притяжения мигрантов с юга, помимо мегаполисов Москвы и Санкт-Петербурга, стали благоприятные по своим агроклиматическим условиям Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область, притом что они в настоящее время и так «перенасыщены» мигрантами. Вместе с тем до сих пор не решены проблемы русских беженцев из Чечни и Ингушетии. Целое поколение молодежи (дети мигрантов) выросло в условиях неопределенности и материальной нищеты. Как следствие, в последние годы участились стычки между местной и кавказской молодежью в Ставрополе, Пятигорске, а также в Ростове-на-Дону, Астрахани, других городах Юга России. Все это в целом создает благоприятную почву для экстремизма и национализма <6>. ——————————— <6> Юг России: проблемы, прогнозы, решения: Сборник научных статей / Гл. ред. акад. Г. Г. Матишов. Ростов н/Д: Изд-во ЮНЦ РАН, 2010. С. 10.
Так, 85,4% респондентов из числа сотрудников Центров по противодействию экстремизму территориальных органов МВД России Южного федерального округа считают, что на формирование межэтнических отношений оказывают влияние миграционные процессы. Из них 49,4% сотрудников отметили существенное влияние и 37,1% — незначительное влияние. Значительная степень влияния миграционных процессов на межэтнические отношения была отмечена в целом по ЮФО (75,0%), в Краснодарском крае (77,8%), Ростовской (62,5%) и Волгоградской (53,8%) областях <7>. ——————————— <7> Данные исследования, проведенного филиалом ВНИИ МВД России по Южному федеральному округу в 2012 г. (анкетирование 89 сотрудников Центров по противодействию экстремизму МВД, ГУ(У) МВД России субъектов Российской Федерации Южного федерального округа).
Так, на территории Ростовской области проживают представители более 100 национальностей и народностей. На фоне безусловного преобладания русскоязычного населения (порядка 95% составляют русские и украинцы) в животноводческих районах, расположенных на юго-востоке области, где с 70-х годов прошлого столетия шло активное заселение представителями некоренных национальностей, доля последних в настоящее время составляет от 20 до 30%. Чеченцы и дагестанцы компактно проживают в Орловском, Заветинском, Зимовниковском, Дубовском, Ремонтненском районах, турки-месхетинцы — в Мартыновском, Сальском, Семикаракорском, Зимовниковском и Целинском районах. Хотя сложившаяся в Ростовской области ситуация и оценивается как стабильная, а экстремистские организации в области не имеют достаточной поддержки у населения и относительно малочисленны <8>, ряд объективных моментов указывает на выраженную полярность идеологических и политических взглядов населения, которая при наличии нерешенных проблем экономического, политического, межэтнического и межконфессионального характера способна обострить социальную напряженность, сохраняя потенциальную возможность для конфликтов. ——————————— <8> Лапин А. А. Стратегия обеспечения криминологической безопасности личности, общества, государства и ее реализация органами внутренних дел. М., 2012. С. 73.
Проблема этноконфликтной напряженности тесно связана с проблемой обеспечения общественной безопасности. Так, по результатам исследования 81,4% респондентов отметили, что межнациональные конфликты способны негативно повлиять на преступность. Значительный уровень напряженности отметили жители г. Ростова-на-Дону и юго-восточных районов области <9>. ——————————— <9> В ходе исследования в 2011 году филиалом ВНИИ МВД России по Южному федеральному округу было проанкетировано 495 респондентов из числа жителей Ростовской области. См. также: Сараев Н. В. О влиянии факторов межэтнической напряженности на криминогенную обстановку в регионе // Юристъ-правоведъ. 2012. N 3. С. 72.
Среди объективно существующих проблем в этих районах можно обозначить целый их ряд, связанный с различиями обычаев и устоев, способный обострить ситуацию и спровоцировать перерастание бытовых конфликтов в этнополитические. Недовольство коренного населения вызывает вызывающая манера поведения отдельных выходцев из Северо-Кавказских Республик, особенно в местах отдыха, где обе стороны конфликта, как правило, «подогреты» спиртным. Такие моменты проявления агрессии в основном спонтанны, и их крайне тяжело спрогнозировать. Устранение причин конфликта тесно связано с воздействием на мотивацию участников и предполагает выдвижение контрмотивов, которые заблокировали бы первоначальные агрессивные намерения конфликтующего участника. Глубокий и компетентный анализ сути конфликтных ситуаций и мотивов поведения субъектов еще на ранних стадиях, пока разногласия не переросли в насилие, способствовал бы избежать ошибок в работе правоохранительных органов. Межэтнический конфликт всегда имеет ряд конфликтогенных факторов, явные и латентные интересы сторон, определенные этапы развития. Но каждый межэтнический конфликт начинается с межэтнической напряженности. Этнопсихолог Г. У. Солдатова выделяет следующие фазы межэтнической напряженности: 1. Латентная (или фоновая) фаза напряженности. В целом представляет собой достаточно благоприятный фон не только этноконтактных, но и любых других ситуаций, связанных с элементами новизны или неожиданности, например узнавание человека с новой стороны. Такая фаза межэтнической напряженности присуща даже гармонично развитым обществам, где есть признание деления на этнические группы. 2. Фрустрационная фаза напряженности. Имеет в своей основе ощущение гнетущей тревоги, отчаяния, разочарованности, гнева и т. д. Здесь напряженность уже становится зримой, проявляется в форме бытового национализма, сопровождается появлением и распространением в обществе каких-либо общих характеристик этноса, которые чаще всего унизительны. 3. Конфликтная фаза напряженности. Имеет рациональную основу, так как между противоборствующими сторонами возникает реальный конфликт несопоставимых целей, интересов, ценностей и соперничества за ограниченные ресурсы. Все это формирует соперничество и больший рост антагонизма между группами. Единичные случаи проявления бытового негативизма сменяются массовыми. Резко возрастают показатели этнической солидарности: усиление позитивных чувств по отношению к своему народу; усиление потребности в позитивной этнической идентичности и безопасности. 4. Кризисная фаза напряженности. Возникает тогда, когда межэтнические конфликты уже невозможно урегулировать цивилизованными методами и в то же время они требуют немедленного разрешения. Ее главные отличия — страх, ненависть и насилие. Ненависть и страх тесно связывают этнические группы и становятся ведущими двигателями поведения, а насилие превращается в главную форму контроля сторон друг за другом. Поэтому данную фазу межэтнической напряженности можно обозначить как насильственную <10>. ——————————— <10> Солдатова Г. У. Психология межэтнической напряженности. М.: Смысл, 1998.
В таких случаях механизм действий органов внутренних дел ориентирован на скорость реагирования, мгновенное вмешательство, задержание и изолирование всех непосредственных участников с обеих сторон, недопущение разрастания конфликта и втягивания в него новых фигурантов под лозунгом «наших бьют», в зависимости от степени ситуации — подключение к вопросам урегулирования конфликта наиболее авторитетных представителей национальных меньшинств и религиозных конфессий. В случаях, когда допущено вовлечение в конфликт значительного числа граждан с каждой из противоборствующих сторон, бесспорно, можно говорить о слабости оперативных позиций правоохранительных органов и недостаточном уровне профессиональной подготовки как личного состава, так и руководителей органов внутренних дел, не обеспечивших контроль за состоянием охраны общественного порядка на территории обслуживания. Гораздо серьезнее нарастающие межнациональные конфликты, сопряженные с экономической составляющей. Вся восточная часть Ростовской области — это степная зона рискованного земледелия, однако имеются значительные земельные участки под производство зерновых и масличных культур. Помимо растениеводства здесь традиционно развито выращивание крупного рогатого скота и овцеводство, которыми в основном и занимаются мигранты из Северного Кавказа. При этом скотоводы зачастую производят выпас животных на чужих пастбищах либо вообще на землях, где растут зерновые культуры. В связи с погодными условиями в южных республиках не приняты такие понятия, как заготовка кормов и зимовье скота в закрытых помещениях. Крупный рогатый скот и отары овец находятся на пастбищах вплоть до наступления холодов, что приводит не только к потравам озимых посевов, но и к повреждениям верхнего слоя плодородной почвы. Все это вызывает недовольство коренного населения, и этот негатив на фоне других различий этнокультур имеет тенденции к накоплению, что создает вероятность перерастания от приверженности к крайним взглядам и оценкам в отношении выходцев из Северного Кавказа, к непосредственным противозаконным действиям <11>. ——————————— <11> Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с преступностью: Сборник материалов круглого стола (Ростов-на-Дону, 27 — 28 сентября 2012 г.). Ростов н/Д, 2012. С. 81.
Такие ситуации в той или иной степени присутствовали всегда, но всегда и существовал механизм наказания нарушителей. На сегодняшний день в ст. 7.17 КоАП РФ установлена ответственность за повреждение и уничтожение чужого имущества в размере от 300 до 500 рублей. Соответственно, данная мизерная мера не останавливает недобросовестных животноводов, в основном некоренных национальностей, от нарушений и вызывает недовольство пострадавших и в отношении всех представителей кавказской национальности, и к органам государственной власти в целом. Главное управление МВД России по Ростовской области во взаимодействии со всеми заинтересованными органами и ведомствами осуществляет целый комплекс мероприятий, направленный на стабилизацию оперативной обстановки на территории юго-восточных районов области. Во взаимодействии с Законодательным Собранием Ростовской области проработаны законопроекты о внесении изменений в Законы Ростовской области «О регулировании земельных отношений в Ростовской области» и «Об административных правонарушениях», которые предусматривают механизмы упорядочения системы землепользования и реального наказания за нарушения в этой сфере. В рамках реализации Указа Президента России от 11 декабря 2010 г. N 1535 <12> при губернаторе Ростовской области в октябре 2012 г. проведено заседание координационного Совещания по обеспечению правопорядка под председательством губернатора Ростовской области, по результатам которого принято решение, в котором поставлены задачи руководителям всех заинтересованных министерств и ведомств. В частности, на Министерство общего и профессионального образования возложены организация и проведение встреч членов правительства области с учащимися высших учебных заведений по вопросам толерантности и профилактики экстремизма. ——————————— <12> Указ Президента РФ от 11 декабря 2010 г. N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».
Совместно с правительством и Законодательным Собранием Ростовской области проведены встречи с лидерами всех национальных диаспор, сходы граждан, в ходе которых обсуждались проблемные вопросы и накопившиеся обиды, достигнуты договоренности о недопущении противостояния граждан России различных национальностей, организации совместного патрулирования в вечернее время сотрудниками полиции, органов местного самоуправления и представителями всех проживающих в районе национальностей. При имеющихся позитивных результатах от принятия мер превентивного характера и проводимой разъяснительной работы среди населения как основной сдерживающий фактор в условиях несовершенства законодательства и накопившихся проблем межэтнического характера является силовая составляющая. Эффект присутствия на улицах достаточных сил правопорядка, с одной стороны, останавливает значительное большинство населения от участия в массовых акциях в связи с самой возможностью наказания за противоправные действия, с другой — вселяют уверенность, что власть контролирует ситуацию. Однако в условиях реформирования органов внутренних дел, изменения структурного построения органов внутренних дел, выразившегося, в частности, в слиянии территориальных подразделений, обслуживавших значительную по масштабам, но малонаселенную территорию, в межмуниципальные отделы (управления) и соответствующего значительного сокращения штатной численности полиции, в том числе в органах внутренних дел, обслуживающих юго-восточные регионы Ростовской области, назрела острая необходимость выработки новых форм и методов работы обеспечения охраны общественного порядка. Одним из таких методов работы ГУ МВД России по Ростовской области стало создание временной оперативной группы (далее — ВОГ) в юго-восточном регионе области, состав и порядок действий которой был утвержден приказом начальника Главного управления. В соответствии с приказом, начиная с октября 2012 г. предусмотрено проведение оперативно-профилактических мероприятий (далее — ОПМ), направленных на стабилизацию оперативной обстановки во всех проблемных районах области. В состав ВОГ включены сотрудники инспекции, отряда мобильного особого назначения, отдела по борьбе с организованной преступностью, центра по противодействию экстремизму, отдела организации применения административного законодательства, подразделений дорожно-патрульной службы, дознания, экономической безопасности и противодействия коррупции, патрульно-постовой службы полиции. В частности, руководство группой возлагается на руководителя из числа сотрудников, состоящих в резерве кадров на должность руководителя органа внутренних дел. Таким образом, наряду с решением основного вопроса по обеспечению охраны общественного порядка одновременно у личного состава нарабатываются навыки участия в оперативно-профилактических мероприятиях и изучаются управленческие навыки руководителя, претендующего на вышестоящую должность. Общий график проведения ОПМ не составляется. По мере отработки очередного района, на основе мониторинга оперативной обстановки руководством Главка определяется место проведения последующих мероприятий, что создает определенный момент неожиданности как для местного населения, так и для сотрудников территориального органа внутренних дел. Соответственно, не допускается утечка информации, проявляется реальная картина состояния охраны общественного порядка в отрабатываемом районе и выявляются пробелы в организации этой работы. На случай осложнения оперативной обстановки предусмотрена передислокация ВОГ по согласованию с начальником полиции ГУ МВД России по Ростовской области путем скрытого маневра. При непосредственном проведении мероприятий организовывается участие в них представителей территориальных органов УФМС, ИФНС, Россельхознадзора, Роспотребнадзора, ветеринарного и фитосанитарного надзора, что позволяет профилактировать большой спектр правонарушений в разных сферах. Наряду с целями и задачами ОПМ на руководителя ВОГ возложено: обеспечение организации взаимодействия с главами муниципальных образований, представителями автономий и национальных диаспор в интересах обеспечения стабилизации оперативной обстановки, охраны общественного порядка; совещания с представителями правоохранительных органов, органов исполнительной и законодательной власти; разъяснительная работа с гражданами. Ежедневно руководитель ВОГ докладывает начальнику Главного управления о проделанной работе за сутки, результатах оперативно-розыскных и оперативно-профилактических мероприятий. Так, в текущем году в рамках операции осуществлено более 2 тысяч проверочных мероприятий, в ходе которых: — раскрыто более 90 преступлений, в том числе 12 тяжких и особо тяжких составов; — выявлено 19 лиц подозреваемых в совершении преступлений (по уголовным делам), в том числе 7 ранее объявленных в розыск; — изъято 58 единиц оружия, более 300 штук боеприпасов, порядка 30 граммов наркотических и психотропных веществ, более 1,5 тонн фальсифицированной алкогольной продукции; — составлено около 1600 административных протоколов, в том числе за нарушения законодательства в сфере оборота оружия, боеприпасов и сопутствующих принадлежностей, оборота наркотических либо психотропных веществ, в области предпринимательской деятельности, дорожного движения, алкогольного законодательства; — проведено порядка 10 сходов граждан, координационных советов с участием представителей казачества и национальных диаспор. Как показывает практика, данный метод работы позволяет не только эффективно влиять на осложнения оперативной обстановки, в том числе при возникновении конфликтов на межнациональной почве, но и способствует оздоровлению криминальной ситуации в целом на отдельных проблемных территориях. Таким образом, межэтнические конфликты, как правило, являются следствием целого комплекса глубоких и разноплановых социальных противоречий. Они являются серьезным дестабилизирующим фактором в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства. Деятельность по их предотвращению, пресечению и минимизации негативных последствий требует комплексных усилий со стороны органов власти и правоохранительных органов как местного, так и регионального уровня в тесном взаимодействии с общественными организациями и объединениями, представителями интеллигенции и конфессиональными лидерами.
