(Абрамова М. В.) («Российский следователь», 2013, N 5)
ПРИМЕНЕНИЕ КАДРОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ЦЕЛЯХ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ <*>
М. В. АБРАМОВА
——————————— <*> Abramova M. V. Application of personnel technology for the purposes of prevention of corruptional risks.
Абрамова Маретта Валерьевна, майор внутренней службы, адъюнкт Академии управления МВД России.
Статья посвящена вопросам противодействия коррупции с применением кадровых технологий. Дано понятие коррупционных рисков. Рассмотрены способы применения кадровых технологий в целях предупреждения коррупционных рисков.
The article is devoted to the issues of combating corruption with the use of human technology. Given the concept of corruption risks. The methods of application of human technology in order to prevent corruption risks.
Key words: corruption, corruption risks, human technology.
Согласно современному российскому законодательству, коррупция — это …злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица <1>. ——————————— <1> Что такое коррупция и как с ней бороться / Под ред. А. Г. Панова, Б. В. Яцеленко. М.: Министерство юстиции Российской Федерации, 2010.
Механизм выявления коррупционных рисков в органе внутренних дел содержит следующие необходимые элементы: — определение потенциально коррупциогенных сфер деятельности органа; — выделение отдельных полномочий сотрудника, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий; — выявление скрытых потенциальных возможностей, присущих должностям, способствующим коррупционным проявлениям со стороны сотрудников органов внутренних дел. Для выявления коррупционных рисков необходимо уточнить понятие коррупционных факторов. В методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов <2> дается определение коррупциогенным факторам и перечень, в чем эти факторы могут проявляться. ——————————— <2> Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 г. Москва «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Коррупциогенные факторы делятся на два вида. Это положения нормативных актов или их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Второй вид — положения нормативных правовых актов, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям. Первый вид факторов может выражаться в широте дискреционных полномочий, т. е. в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Также такие факторы могут присутствовать при наличии формулировки «вправе», что дает органам государственной власти или местного самоуправления действовать по собственному выбору. К первому типу относится выборочное изменение объема прав, т. е. возможность установления необоснованного исключения из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов власти. Кроме того, к этой группе относится принятие нормативных актов сверх своей компетенции, а также заполнение пробелов в законодательстве с помощью подзаконных актов. Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования, могут выражаться в установлении таких условий. Также к коррупционноемким документам будут относиться такие, где отсутствует четкая регламентация прав граждан и организаций, если отсутствует порядок совершения органами государственной или муниципальной власти определенных процедур или одного из элементов такого порядка. Присутствие в профессиональной деятельности сотрудника коррупциогенных факторов способствует возникновению коррупционных рисков. Итак, под коррупционными рисками понимается возможность совершать коррупционные действия в процессе осуществления служебной деятельности. В результате проведенного нами исследования выделены объективные и субъективные показатели коррупционных рисков. Среди объективных показателей коррупционных рисков нами рассматриваются те должностные обязанности, внешние обстоятельства, присущие профессиональной деятельности, при которых сотрудник органов внутренних дел сталкивается с вариативностью коррупционного или антикоррупционного поведения и предложением оказания незаконных услуг на возмездной основе. Субъективными показателями коррупционных рисков мы называем те личностные черты сотрудника, а также внешние обстоятельства, присущие личному и семейному положению сотрудника, благодаря которым он может быть склонен к превышению служебных полномочий, нарушениям законности с целью извлечения выгоды. Актуальную проблему предупреждения коррупционных рисков нами предлагается решать, применяя кадровые технологии. Рассмотрим каждую из кадровых технологий через призму поставленной задачи по предупреждению коррупционных рисков. 1. Технологии оценки персонала органов внутренних дел. Оценка персонала органов внутренних дел — это система количественных и качественных измерителей и методических рекомендаций по их применению при исследовании соответствия сотрудника предъявляемым требованиям занимаемой должности. Итогом всей технологии аттестационного процесса в органе внутренних дел является вынесение оценки выполнения сотрудником своих должностных обязанностей в течение аттестационного периода. Итак, цель аттестации сотрудников органов внутренних дел — измерение эффективности работы. Оценку можно представить как продолжение функции контроля, которая предусматривает учреждение стандартов и измерение результатов для определения отклонения от установленных норм и при необходимости оценка деятельности сотрудников органов внутренних дел регламентируется федеральным и региональным законами. В органах внутренних дел оценка персонала производится в основном в форме аттестации. Возможны и другие формы, в виде экзаменов, например, сдаваемых сотрудниками при переходе на должность, требующую специальных знаний, навыков и умений. Аттестация проводится в соответствии с Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 14 марта 2012 г. N 170 г. Москва «О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации». Аттестация сотрудника органов внутренних дел проводилась в целях определения его соответствия замещаемой должности в органах внутренних дел (п. 1 ст. 33 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). 22 марта 2011 г. издан Приказ Министерства внутренних дел РФ N 135 «Об организации проведения внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации». В связи с повышенным интересом со стороны представителей средств массовой информации к процедуре проведения переаттестации сотрудников МВД России в ведомстве принято решение довести до общественности ключевые цели, задачи и общий порядок проведения аттестации. Приказ определяет основные цели и задачи аттестации <3>. ——————————— <3> Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 22 марта 2011 г. N 135 «Об организации проведения внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации».
Итоги проводимой в течение последнего года аттестации весьма спорны. Коррупционные проявления не только остались на прежнем уровне, но даже повысились. Экс-милиционеры обращаются в суд с исками по обжалованию решений аттестационных комиссий, по результатам которых они не были приняты на службу в полицию. Аттестацию во многих подразделениях провели формально «на бумаге», без их присутствия, без кворума комиссии, вне графика, без ознакомления самих аттестуемых с текстом аттестаций, на момент проведения аттестации некоторые сотрудники отсутствовали на службе по причине болезни. «Не все офицеры прошли переаттестацию. Наверняка есть те, кто недоволен ее результатами. Они могут в установленном порядке подавать иски в суды. Опираясь на эти документы, полицейские соответствующих полицейских подразделений смогут отстаивать свою позицию в судебных инстанциях», — приводят слова Р. Г. Нургалиева РИА Новости <4>. Таким образом, именно цель проводимой аттестации — противодействие коррупции — не была достигнута. Тем не менее и успешные моменты также присутствовали. Существенно сокращен аппарат МВД, трансформированы многие службы. ——————————— <4> URL: http://opolicii. ru/lenta/17276-sotrudniki-mvd-neproshedshie-attestaciyu-mogut-obraschatsya-v-sud. html.
На наш взгляд, регламентированная законодательством модель аттестации сотрудников органов внутренних дел достаточно формализована и не содержит в себе технологий, позволяющих вскрыть внутренние резервные возможности, заключенные в персонале органа внутренних дел. Оценка деятельности сотрудника органов внутренних дел основывается на его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой должности, определении его участия в решении поставленных задач, сложности выполняемой им работы, ее результативности. При этом должны учитываться профессиональные знания сотрудника, опыт работы, повышение квалификации и переподготовка, а также организаторские способности в отношении соответствующей группы должностей. В контексте предупреждения коррупционных рисков нами предлагается при проведении аттестации по должностям, где высоки объективные показатели коррупционных рисков, систему аттестации доработать следующим образом. Нами предложена система объективной оценки показателей коррупционных рисков, на основе которой каждая должность органов внутренних дел может быть оценена. В связи с этим по должностям с высокими объективными показателями коррупционных рисков представляется целесообразным применять дополнительные психологические и психофизиологические меры личностной диагностики аттестуемого сотрудника, разумеется, с его согласия. Более подробно система объективной оценки показателей коррупционных рисков будет описана во второй главе нашего исследования. Таким образом, подготовка и проведение аттестации сотрудников в органе внутренних дел, с одной стороны, способствует дальнейшему росту профессионального мастерства работников, эффективности работы структурных подразделений, а с другой стороны, аттестация как кадровая технология позволяет достаточно самокритично проанализировать деятельность сотрудников органов внутренних дел по выполнению ими функциональных обязанностей, использованию и применению на практике нормативных правовых актов федерального, регионального и местного значения, более четко определить роль и место аттестуемого в реализации на своем уровне стратегических планов действий органов внутренних дел. Кроме того, сама технология аттестации и результаты ее проведения позволяют членам аттестационной комиссии оценить степень подверженности аттестуемого коррупционным рискам, присущим его должности, выявить потенциальные возможности личности, дать рекомендации по дальнейшей профессиональной подготовке, переподготовке, включить наиболее подготовленных в резерв кадров на вышестоящие должности. 2. Технология отбора на службу в органы внутренних дел. Технологию отбора персонала применительно к службе в органах внутренних дел следует определить как последовательность процедур, обеспечивающих соответствие профессиональных и личностных качеств сотрудника требованиям, предъявляемым к данной должности. Следует различать отбор при поступлении на службу нового сотрудника и отбор на новую должность в процессе службы, т. е. пролонгированный отбор. Отбор кадров необходимо отличать от подбора кадров. При отборе происходит поиск нужных лиц на определенные должности, отвечающих требованиям органа внутренних дел. При подборе осуществляется поиск должностей в соответствии с образованием, опытом, знаниями, способностями человека <5>. ——————————— <5> Мякишев Г. М. Справочник кадровика. М.: Академия управления, 2003.
Под подбором персонала применительно к службе в органах внутренних дел следует понимать рациональное распределение специалистов по структурным подразделениям органа. Отбор персонала на службу в органы внутренних дел как система процедур строится на основе общих требований, предъявляемых к содержанию, организации, критериям этой кадровой технологии. Организация и порядок отбора носит нормативно-правовой характер. Это обусловливает и структуру организационно-правовых принципов отбора. Требования к гражданам, поступающим на службу в полицию, определены в ст. 35 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции». Отбор персонала органов внутренних дел представляет собой процесс рационального выбора на основе изучения и оценки профессиональных и личностных качеств претендентов тех из них, кто наилучшим образом отвечает ее требованиям и пригодности для выполнения обязанностей на определенном рабочем месте или должности <6>. ——————————— <6> Кадровый потенциал государственной службы: оценка и аттестация / Под общ. ред. А. А. Деркача. С. 185.
Основными критериями отбора в органы внутренних дел считаются образование, опыт, деловые качества, профессионализм, потенциальные возможности, физические характеристики, тип личности, соответствие потребности органа или подразделения. На практике в системе органов внутренних дел используются следующие кадровые технологии отбора персонала: технология профессионального отбора (проверка профессиональных способностей, уровня и профиля образования, личностных качеств, стажа работы, профессионального опыта); технология интеллектуального отбора (оценка уровня знаний и навыков); технология психологического отбора; технология медицинского отбора. Практика управления органами внутренних дел на современном этапе свидетельствует о том, что накоплен позитивный опыт организации и проведения открытых конкурсов на замещение вакантных должностей службы в органах внутренних дел. Тем не менее во многих регионах проведение конкурсов на замещение вакантных должностей зачастую проводится формально. Это связано с недостаточной эффективностью механизма проведения конкурса, психологической неготовностью к данной форме кадровой работы. Конкурс — проводимая в установленном законом порядке процедура отбора наиболее подходящего для занятия должности кандидата среди нескольких претендентов. Статья 25 Федерального закона Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» регулирует замещение должностей в органах внутренних дел по конкурсу. Назначение на отдельные должности в органах внутренних дел, включенные в перечень должностей, утверждаемый руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляется по результатам конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности в органах внутренних дел, их соответствия установленным квалификационным требованиям к соответствующей должности. Конкурс как одна из эффективных кадровых технологий предусматривает своеобразную творческую конкуренцию среди претендентов, которые могут конкурировать по таким позициям, как знание федеральных и региональных законов, их отдельных положений, новелл относительно деятельности органа внутренних дел; умение составлять служебную документацию; деловое общение и т. п. Под конкурсом обычно понимается соревнование между двумя и более кандидатами за занятие вакантной должности <7>. Функциональная роль данной кадровой технологии в органе внутренних дел состоит в поднятии престижа службы в органах внутренних дел; привлечении большего количества кандидатов; повышении объективности решения о приеме на службу; обеспечении демократизации и открытости сферы управления персоналом; внедрении новых кадровых технологий; интенсификации сбора персональной информации для планирования работы с принятыми на службу кандидатами. ——————————— <7> Базаров Т. Ю. Управление персоналом: Учебное пособие для студентов среди проф. учеб. заведений. М.: Мастерство, 2002. С. 78.
Для проведения конкурса на замещение вакантной должности в органах внутренних дел образуется конкурсная комиссия федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения. В целях предупреждения коррупционных рисков следует особо тщательно подбирать сотрудников на должности с высокими показателями коррупционных рисков. При высоких показателях коррупционных рисков по должности, на которую назначается сотрудник, испытательный срок устанавливать не ниже 6 месяцев, проводить дополнительные психологические и психофизиологические исследования для определения благонадежности данного сотрудника. Также целесообразно проводить аттестацию не с 5-летним интервалом, а, например, один раз в 3 года. Для выявления подобных должностей нами предложена система антикоррупционной экспертизы должностей. 3. Технология управления карьерой сотрудников органов внутренних дел. Технологию управления карьерой сотрудников органов внутренних дел следует рассматривать как совокупность процедур, осуществляемых кадровыми службами органов внутренних дел, позволяющих выявить сотрудников с высоким потенциалом продвижения, помочь им раскрыть свои способности и применить их наиболее выгодным для себя и подразделения способом. Наряду с вышеперечисленным в системе органов внутренних дел в современных условиях активно применяются и другие кадровые технологии. В их числе технологии ротации, адаптации, мотивации, контроля персонала, информационно-аналитического обеспечения управления персоналом, управления профессиональным развитием персонала, документационного обеспечения управления персоналом. Резерв кадров формируется в органах внутренних дел и их подразделениях, образовательных и других учреждениях системы МВД России, руководители которых имеют право назначения сотрудников на соответствующие должности. Формирование резерва осуществляется с учетом качественного состава кадров и потребности в замещении соответствующих должностей. Подготовка, развитие, своевременное присвоение очередных специальных званий сотрудникам органов внутренних дел существенно снизит субъективные показатели коррупционных рисков. Таким образом, завершая рассмотрение применяемых в системе службы в органах внутренних дел кадровых технологий, мы полагаем, что можно согласиться с мнением В. В. Черепанова и В. П. Иванова о том, что кадровые технологии работы с персоналом организации — это сложный комплекс различных форм и методов воздействия на муниципальных служащих в целях достижения намеченных конечных результатов <8>. В то же время, как мы полагаем, это эффективное средство комплексного управления количественными и качественными характеристиками персонала в системе органов внутренних дел, обеспечивающее реализацию антикоррупционной стратегии развития органов внутренних дел. ——————————— <8> Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики: Учеб. пособие для студентов вузов / В. В. Черепанов, В. П. Иванов. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. С. 480.
При их умелом применении преследуются две важнейшие цели: — во-первых, сформировать высококвалифицированный состав сотрудников органов внутренних дел, обеспечив тем самым профессиональное исполнение поставленных задач; — во-вторых, с помощью кадровых технологий снизить коррупционные риски и подверженность коррупциогенным факторам. Очевидно, что формирование и развитие кадрового потенциала службы в органах внутренних дел в новой России требует не только создания прочной правовой базы, но и практического использования на практике кадровых технологий, в т. ч. связанных с отбором, подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации сотрудников органов внутренних дел. Итак, кадровые технологии, направленные на предупреждение коррупционных рисков, представляют собой определенный уровень локализации, элементы которого, взаимодействуя друг с другом, позволяют осуществлять, с одной стороны, профилактику возможного коррупционного поведения сотрудников, а с другой — достаточно эффективно исключать указанные риски в правоохранительной практике.
Литература
1. Воробьев И. А. Государственный служащий. 2010. 2. Кайбышев Ф. Ф. Понятие получения и дачи взятки. 2008. 3. Магомедов К. О. Кадровые технологии в управлении персоналом государственной гражданской службы. М., 2011. 4. Поляков М. М. Административно-правовые способы предупреждения коррупционных правонарушений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. 5. Что такое коррупция и как с ней бороться / Под ред. А. Г. Панова, Б. В. Яцеленко. М.: Министерство юстиции Российской Федерации, 2010.
