(Мазова Е. И.) («Российский следователь», 2013, N 6)
РОЛЕВАЯ ФУНКЦИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЦ, ПОДЛЕЖАЩИХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАЩИТЕ <*>
Е. И. МАЗОВА
——————————— <*> Mazova E. I. Role function of operative-investigation activity in ensuring security of the persons subject to state protection.
Мазова Евгения Игоревна, научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института МВД России.
Статья посвящена рассмотрению проблемных вопросов оперативно-розыскного обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, на современном этапе развития российского общества.
Ключевые слова: обеспечение безопасности, государственная защита, оперативно-розыскная деятельность.
The article deals with the problematic issues operative investigation to ensure the safety of persons subject to state protection in the present stage of development of the Russian Society.
Key words: safety, public protection, operational-search activity.
Оперативно-розыскная деятельность подразделений государственной защиты ОВД России по исполнению функции по организации государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Так, в соответствии с ФЗ N 45-ФЗ (1995 г.) на органы внутренних дел возлагается осуществление мер безопасности в отношении следующих лиц: судей всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, арбитражных заседателей, присяжных заседателей; прокуроров; следователей; лиц, производящих дознание; сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; военнослужащих внутренних войск МВД России, принимавших непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп; судебных исполнителей; работников контрольных органов Президента Российской Федерации, осуществляющих контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений; работников налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 900 «Об утверждении Перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите» <1> осуществляются меры безопасности в отношении следующих лиц: должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации; должностных лиц контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации; должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации. ——————————— <1> См.: СПС «КонсультантПлюс».
В свою очередь, государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства представляет собой осуществление предусмотренных ФЗ N 119-ФЗ (2004 г.) мер безопасности, направленных на защиту их жизни, здоровья и (или) имущества, а также мер социальной поддержки указанных лиц в связи с их участием в уголовном судопроизводстве уполномоченными на то государственными органами <2>. ——————————— <2> См.: ст. 1 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства». Среди уполномоченных органов выделены шесть федеральных ведомств.
В соответствии с ФЗ N 119-ФЗ (2004 г.) на органы внутренних дел по уголовным делам, находящимся в их производстве или отнесенным к их ведению, возлагается осуществление мер безопасности в отношении следующих лиц: потерпевших; свидетелей; частных обвинителей; подозреваемых, обвиняемых, подсудимых, их защитников и законных представителей, осужденных, оправданных, а также лиц, в отношении которых уголовное дело либо уголовное преследование было прекращено; экспертов, специалистов, переводчиков, понятых, а также участвующих в уголовном судопроизводстве педагогов и психологов; гражданских истцов, гражданских ответчиков; законных представителей, представителей потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков и частных обвинителей; заявителей, очевидцев, жертв преступлений, иных лиц, способствующих предупреждению или раскрытию преступления; установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации близких родственников, родственников и близких лиц, противоправное посягательство на которых оказывается в целях воздействия на указанных лиц. Меры безопасности в отношении перечисленных лиц осуществляются только по уголовным делам, находящимся в производстве суда или следственных подразделений, и осуществляются по решению суда (судьи) или прокурора органами внутренних дел, расположенными по месту нахождения защищаемых лиц. Решение о применении мер безопасности принимают суд (судья), начальник органа дознания или следователь, в производстве которых находится заявление (сообщение) о преступлении либо уголовное дело, если иное не предусмотрено уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. С нашей точки зрения, в число субъектов, компетентных принимать решения о применении мер безопасности, должны быть включены руководители органов МВД России, что позволит повысить эффективность работы по защите в целом, а также планировать оперативно-розыскную деятельность. Применение мер безопасности имеет временные границы, сроки исполнения государственной функции исчисляются с момента вынесения постановления о применении мер безопасности и заканчиваются в момент вынесения постановления об отмене мер безопасности. При этом ОВД России имеют право на отказ в исполнении государственной функции защиты. Единственным основанием для такого отказа является отсутствие угрозы жизни, здоровью и (или) имуществу заявителя, что, по нашему мнению, также является вопросом дискуссионным. По нашему мнению, в этом вопросе, если бы решение принимали руководители органов МВД России, необходимость обеспечения безопасности, в частности, участников уголовного судопроизводства оценивалась бы комплексно. Иными словами, наличие угрозы жизни, здоровью и (или) имуществу заявителя не должно быть единственным критерием оценки положительного или отрицательного решения о защите. Здесь главным должны быть приоритеты в деятельности ОВД России, т. е. борьба с организованными формами преступности, наркобизнесом, торговлей людьми, а также противодействие терроризму. Тем не менее российский законодатель определил основания и порядок осуществления безопасности лиц, подлежащих государственной защите. В названных Федеральных законах указано, что основанием для защиты является наличие реальной угрозы убийства защищаемого лица, насилия над ним, уничтожения или повреждения его имущества в связи с участием в уголовном судопроизводстве, установленное органом, принимающим решение об осуществлении государственной защиты. При этом закон, как мы уже указали выше, не оговаривает, в связи с расследованием каких преступлений, предусмотренных УК РФ, эти угрозы должны присутствовать. Поэтому обобщение правоохранительной практики показало, что защита осуществляется практически по всем преступлениям, а субъектами, принимающими решение об осуществлении государственной защиты, не всегда уделяется должное внимание юридической оценке действий лиц, пытающихся оказать противоправное воздействие на участников уголовного процесса. Изучение отечественной практики обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, показало, что чаще всего (82,8%) меры безопасности использовались при расследовании преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ. Далее следуют преступления против собственности, против жизни и здоровья, а также дела о терроризме и организованной преступности (соответственно 6, 4 и 2%). В большинстве случаев защита была предоставлена свидетелям (63,2%), реже — потерпевшим (23%), подозреваемым и обвиняемым (3,12%) <3>. ——————————— <3> В абсолютных цифрах данные показатели за период с 2009 по 2011 г. выглядят следующим образом: меры государственной защиты применялись в отношении 8334 лиц, в том числе 2293 потерпевших, 2044 свидетелей, 547 подозреваемых и обвиняемых (подсудимых), 753 судей, 853 сотрудников органов надзора и контролирующих органов, 1763 их близких родственников.
Исполнение органом внутренних дел государственной функции защиты включает в себя следующие административные процедуры: — прием и регистрация заявления (обращения, информации); — проверка заявления (обращения, информации); — подготовка и утверждение постановления о применении или об отказе в применении мер безопасности; — подготовка и утверждение постановления о применении мер безопасности при избрании мер безопасности; — подготовка и утверждение постановления об отмене или изменении мер безопасности. Заявление, обращение или информация (включая оперативную информацию) являются поводом для применения мер безопасности. Как показало изучение правоприменительной практики, сотрудники ОВД осуществляют проверку наличия угрозы жизни, здоровью и сохранности имущества и после этого принимают решение о применении либо об отказе в применении мер безопасности в отношении лица, непосредственно подавшего заявление либо в отношении которого поступило обращение (информация), в срок не более трех суток. В случаях, не терпящих отлагательства, меры безопасности применяются незамедлительно. Для обеспечения защиты жизни и здоровья защищаемых лиц и сохранности их имущества органами внутренних дел, обеспечивающими безопасность, с учетом конкретных обстоятельств может применяться одна или несколько из следующих мер безопасности: — личная охрана, охрана жилища и имущества; — выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности; — временное помещение в безопасное место; — обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах; — перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы; — переселение на другое место жительства; — замена документов, изменение внешности. Однако правоохранительная практика использует лишь некоторые из перечисленных мер безопасности. Так, за период с 2009 по 2011 г. для обеспечения безопасности указанных лиц осуществлено 13790 мер безопасности, в том числе 5582 — личная охрана, 3953 — обеспечение конфиденциальности сведений, 2488 — выдача спецсредств, 1588 — временное помещение в безопасное место и другие. В первом полугодии 2012 г. личным составом управления и региональных подразделений ОВД России обеспечена безопасность 2784 лиц, для чего применено 4544 меры безопасности. В целом 2012 г. продемонстрировал положительную динамику по всем направлениям оперативно-служебной деятельности. Так, более чем на 40% увеличилось количество мер безопасности (с 758 до 1091), примененных в рамках реализации положений Федерального закона от 20.04.1995 N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». В том числе на 58% — связанных с выдачей оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности (с 76 до 120), на 45% — связанных с личной охраной, охраной жилища и имущества (с 242 до 350), на 40% — направленных на обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице (с 428 до 593). Число защищаемых лиц возросло на 37% (с 603 до 826), в том числе судей — на 39% (с 221 до 308), лиц из категории близких — на 59% (со 142 до 231). Положительной динамикой характеризуются и результаты по исполнению требований Федерального закона от 20.08.2004 N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства». Количество мер государственной защиты возросло почти в 3 раза (с 1260 до 3453). Они применялись в отношении 1958 лиц (+9,8%; 2011 г. — 1783), имевших различный процессуальный статус. На 8,5% увеличилось количество защищаемых свидетелей (+6,4%, 2010 г. — 742), количество потерпевших, подозреваемых и обвиняемых осталось на уровне предыдущего года (647 и 155). Существенно, на 32%, возросло число родственников и близких лиц, потребовавших защиты от противоправных посягательств (2011 г. — 355, 2012 г. — 494). Собственные исследования и изучение трудов других авторов, а также существующие прогнозы развития криминальной обстановки позволяют утверждать, что отмеченные тенденции продолжат нарастать и потребуют дальнейшего совершенствования оперативно-служебной деятельности, поиска и апробации новых форм и методов проводимой работы. В этой связи особое значение приобретает потенциал указанных подразделений в связи с возможностью обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите оперативно-розыскными силами и средствами. Правовым основанием негласных методов государственной защиты является Закон об ОРД, в ст. 7 которого в качестве одного из оснований для осуществления этой деятельности положено постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 24 Закона оперативно-розыскные мероприятия проводят органы, осуществляющие меры безопасности. Как показало обобщение правоохранительной практики, основными оперативно-розыскными мероприятиями по изученным делам явились: — опрос (наличествует практически в 100% дел от числа изученных <4>); ——————————— <4> Данные приведены путем сложения результатов, полученных изучением дел оперативного учета в подразделениях и опроса практических сотрудников.
— наведение справок (100%); — сбор образцов для сравнительного исследования (38%); — проверочная закупка (17%); — исследование предметов и документов, наблюдение (75%); — обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контролируемая поставка средств (70%); — прослушивание телефонных переговоров (45%). Такие оперативно-розыскные мероприятия, как «отождествление личности» и «оперативное внедрение», по изученным делам не проводились. Тем не менее, по данным статистики ГИАЦ МВД России <5>, в течение длительного периода наблюдается положительная динамика числа лиц, выявленных за совершение преступлений против правосудия. При этом следует иметь в виду, что таких преступлений гораздо больше с учетом их латентности. Не все потерпевшие, свидетели и иные участники уголовного судопроизводства, включая судей, должностных лиц контролирующих и правоохранительных органов, обращаются в правоохранительные органы за помощью в случаях возникновения угрозы собственной безопасности или близких. ——————————— <5> См. форму N 491 ГИАЦ МВД России за период с 1997 по 2012 г.
Несмотря на сказанное, по данным ГИАЦ МВД России, сотрудниками УОГЗ только в 2012 г. оперативным путем выявлено и задокументировано 191 преступление, связанное с угрозой защищаемым лицам (+45,8%; 2011 г. — 131). Из числа выявленных преступлений более трети относится к главе 21 УК РФ (преступления против собственности), среди которых превалирует ст. 163 УК РФ (вымогательство). Порядка 20% приходится на преступления, предусмотренные главой 16 УК РФ (преступления против жизни и здоровья), в числе которых около половины составляют уголовные дела об убийствах (ст. 105 УК РФ), а также по фактам умышленного причинения тяжкого вреда здоровью (ст. 111 УК РФ). Большинство указанных преступлений выявлено с участием конфидентов, которых на 1 января 2013 г. на связи состоит 1525 человек, в том числе 873 агента и 622 доверенных лица. Из названного количества агентов 45 конфидентов сотрудничают с органами внутренних дел на возмездной основе, а 44 работают в условиях ВКР. В результате проверки оперативной информации, полученной от конфидентов, заведено 345 дел оперативного учета, в том числе 66 ОД, из которых 14 — на группу лиц. По делам оперативного учета 78 фигурантов привлечено к уголовной ответственности. Проведенные исследования показали, что в современный период противоправное воздействие на свидетелей, потерпевших, судей, следователей и других участников уголовного процесса приобрело характер сложной и многоаспектной социально-правовой проблемы по всем категориям уголовных дел. По этой причине оперативно-розыскная деятельность ОВД России по обеспечению мер безопасности в отношении всех лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, в целях обеспечения защиты их жизни, здоровья, имущественных прав от преступных посягательств, а также выявления, предупреждения и устранения угроз таких посягательств должна рассматриваться в числе приоритетных направлений деятельности.
