Применение военнослужащими пограничных органов административного выдворения иностранных граждан или лиц без гражданства за пределы Российской Федерации

(Королева О. Ю.) («ЭНИ «Военное право», 2013, Выпуск N 1)

ПРИМЕНЕНИЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИМИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ВЫДВОРЕНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН ИЛИ ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА ЗА ПРЕДЕЛЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1>

О. Ю. КОРОЛЕВА

——————————— <1> Рецензент — Туганов Ю. Н., докт. юрид. наук, доцент.

Королева Оксана Юрьевна, юрист.

Статья посвящена проблемным вопросам применения военнослужащими пограничных органов административного выдворения иностранных граждан или лиц без гражданства за пределы Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная граница, военнослужащие, иностранные граждане, административное выдворение, административное правонарушение, административное наказание.

O. Y. Koroleva, lawyer, koroleva_oksanal@mail. ru

The article opens features of foreigners’ deportation out of Russian Federation by military frontier guards.

Key words: state boundary, military people, foreign citizens, deportation (leaving), offence, punishment.

В интересах охраны законности и правопорядка, обеспечения соблюдения специальных административно-правовых режимов, установленных в области защиты государственной границы, к иностранным гражданам военнослужащими пограничных органов применяются предусмотренные в действующем внутригосударственном законодательстве средства административно-принудительного характера. В административных (государственно-властных) отношениях указанные средства именуются мерами административного принуждения. Административное принуждение можно охарактеризовать как определенный административным законодательством вид государственного принуждения уполномоченными на то органами управления (должностными лицами) физических и юридических лиц ввиду совершения ими правонарушения либо в условиях общественной, государственной необходимости для эффективного и оперативного достижения исключительно позитивно значимых (общественно полезных) целей <2>. ——————————— <2> Максимов И. В. Административные наказания. М.: Норма, 2009; Попов Л. Л. Эффективность административных санкций. М., 1984. С. 26.

Вопрос классификации мер административного принуждения до настоящего времени не имеет единого решения ни в теории, ни на практике. Так, например, С. С. Студеникин впервые подразделил меры административного принуждения на административные взыскания и иные меры административного принуждения (административно-правовые меры социальной защиты) <3>. Позже Ц. А. Ямпольская и Г. И. Петров обозначили также «меры административного обеспечения» <4>, а А. Е. Лунев выделил «меры административного пресечения» <5>. ——————————— <3> Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1949. С. 138 — 141. <4> Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. Л.: Изд-во ЛГУ, 1960. С. 299 — 301; Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период / Отв. ред. В. Ф. Коток. М.: Изд-во Акад. наук, 1954. С. 65. <5> Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Госюриздат, 1961. С. 90.

В зависимости от способа охраны правопорядка М. И. Еропкин подразделил меры административно-правового принуждения на три группы: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административные наказания (административная ответственность). В дальнейшем данная классификация была поддержана и другими учеными-административистами. В содержательном плане состав административно-принудительных мер был расширен административно-восстановительными мерами <6>, административно-процессуальными мерами <7> и мерами обеспечения производства по делу об административных правонарушениях <8>. ——————————— <6> См.: Бахрах Д. Н. Административная ответственность / Отв. ред. А. В. Рыбин. Пермь, 1966. С. 77 — 79. <7> См.: Козлов Ю. М., Попов Л. Л. Административное право: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 300. <8> Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: Учеб. / Отв. ред. Л. Л. Попов. М.: ТК Велби; Проспект, 2008. С. 263.

На наш взгляд, представляет интерес классификация мер административного принуждения, предложенная И. В. Максимовым <9>, который в зависимости от предметно-целевого назначения выделяет: ——————————— <9> Максимов И. В. Указ. соч. С. 38.

1) меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением: административные наказания; административные пресекательно-обеспечительные меры; административно-восстановительные меры; 2) меры административного принуждения, применяемые вне связи с правонарушением (при его отсутствии): административно-предупредительные меры; административно-восстановительные меры в силу общественной или государственной необходимости. Таким образом, множественность подходов к содержанию мер принудительного воздействия определяется, в первую очередь, в зависимости от предмета и цели управленческого воздействия на общественные отношения, которыми обусловлены способ и характер административного принуждения. В числе групп административно-принудительных мер, образованных по критерию непосредственной цели их применения, особо выделяются административные наказания. Причем, по характеру правоограничений принято выделять наказания морального характера, имущественные (денежные) и обращенные на личность наказания <10>. ——————————— <10> См.: Якуба О. М. Административная ответственность. М., 1972. С. 72.

Административное наказание понимается нами как мера административной ответственности, влекущая, как правило, соответствующие лишения (личного, организационного или имущественного характера), нормативно закрепленная в правовой санкции. При этом административно-правовая санкция может включать в себя как основное, так и дополнительное наказание. Административное наказание назначается с учетом обстоятельств, способствующих адекватной оценке общественной опасности как самого неправомерного деяния, так и обстоятельств, характеризующих личность правонарушителя, имеющих объективное и разумное обоснование. Мера воздействия государства на правонарушителя определяется в зависимости от характера и вида административного правонарушения в соответствии с установленной законодательством об административных правонарушениях санкцией. Административные наказания, как правило, носят гуманный характер, однако для иностранных граждан применение мер административной ответственности (т. е. административных наказаний) влечет более серьезные правовые последствия, чем для граждан Российской Федерации. Так, въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин два и более раза в течение трех лет привлекался к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации <11>. ——————————— <11> Федер. закон от 15 авг. 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (п. 4 ст. 26) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 34. Ст. 4029.

Особенностью применения административных наказаний к иностранным гражданам за правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации является то, что при осуществлении ими въезда в Российскую Федерацию применяется исключительно административный порядок их назначения воинскими должностными лицами пограничных органов (далее — должностные лица пограничных органов). Так, п. 2 ст. 3.10 КоАП РФ указывает, что административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (далее — административное выдворение) назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию предусматривает возможность налагать административное выдворение соответствующим должностным лицом пограничных органов. Однако анализ практики рассмотрения дел об административных правонарушениях в пунктах пропуска показывает, что при нарушении иностранным гражданином правил пересечения государственной границы при въезде в Российскую Федерацию должностными лицами пограничных органов, как правило, выносится постановление о назначении штрафа в соответствии с п. 2 ст. 18.1 КоАП РФ. При этом в воздушных пунктах пропуска нарушитель режима государственной границы без назначения административного наказания в виде административного выдворения по соответствующему акту передается авиакомпании, доставившей его в Российскую Федерацию. Обязанность транспортной компании, доставившей иностранного гражданина, которому отказано в праве на въезд, принять такое лицо на борт воздушного судна определена в гл. 5 Приложения 9 к Конвенции о международной гражданской авиации (ИКАО) <12>. ——————————— <12> Приложение 9 к Конвенции о международной гражданской авиации (Упрощение формальностей) от 24 ноября 2005 г. Т. 12 // URL: http:www. icao. int (дата обращения: 23.10.2009).

Отсюда возникает закономерный вопрос о том, при каких обстоятельствах лица, нарушившие правила пересечения государственной границы при въезде в Российскую Федерацию, могут быть подвергнуты административному выдворению за пределы Российской Федерации должностными лицами пограничных органов. При совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 18.1 или частью 2 статьи 18.4 КоАП России, иностранным гражданином, пересекшим Государственную границу Российской Федерации при следовании с территории сопредельного государства на территорию Российской Федерации либо прибывшим в пункт пропуска через Государственную границу Российской Федерации, и необходимости назначения по вышеуказанным административным правонарушениям дополнительного административного наказания в виде административного выдворения иностранного гражданина, протокол об административном правонарушении с другими материалами дела передается должностному лицу пограничного органа, правомочному рассматривать дело об административном правонарушении, немедленно после его составления. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом пограничного органа может быть вынесено постановление о назначении административного наказания и назначено дополнительное административное наказание — административное выдворение иностранного гражданина <13>. ——————————— <13> Приказ ФСБ РФ от 23 дек. 2008 г. N 631 «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» (п. 10 разд. II) // Рос. газ. 2009. 20 февр.

Пункт 1 ст. 3.10 КоАП РФ определяет, что «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации (далее — принудительное выдворение за пределы Российской Федерации), а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации». Исполнение постановления об административном выдворении иностранного гражданина, вынесенного должностным лицом пограничного органа, в соответствии со статьей 32.10 КоАП России производится путем: — официальной передачи иностранного гражданина представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется; — контролируемого самостоятельного выезда иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению, из пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации на территорию государства, откуда он прибыл в Российскую Федерацию, либо в государство, гражданином которого он является. В случае если передача иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению, представителю властей сопредельного государства не предусмотрена международным договором Российской Федерации с указанным государством, административное выдворение указанного гражданина осуществляется в месте, определяемом пограничным органом <14>. ——————————— <14> Приказ ФСБ РФ от 23 дек. 2008 г. N 631 «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» (п. 12 разд. II) // Рос. газ. 2009. 20 февр.

Из этого следует, что принудительное выдворение за пределы Российской Федерации, являясь административным наказанием, направлено на осуществление официальной передачи иностранного гражданина представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется. В соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральным законодательством официальную передачу иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению, организуют и осуществляют лично пограничные представители Российской Федерации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные), их заместители или помощники. О месте, времени и порядке каждой такой передачи пограничные представители Российской Федерации, их заместители или помощники договариваются с представителями властей сопредельного государства отдельно <15>. ——————————— <15> Приказ ФСБ РФ от 23 дек. 2008 г. N 631 «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» (п. 13.1 разд. II) // Рос. газ. 2009. 20 февр.

Согласно законодательству Российской Федерации правонарушения, представляющие большую опасность, влекут более суровые меры ответственности. В этой связи административное выдворение отличается от иных видов наказаний, применяемых к иностранным гражданам, прежде всего по своим юридическим последствиям. Для осознания карательных свойств административного выдворения немаловажное значение имеют те правовые условия, которые обязательно следуют в результате применения этой меры (например, невозможность осуществления предпринимательской и трудовой деятельности на территории России). Причем в течение пяти лет после исполнения постановления о назначении административного выдворения иностранному гражданину устанавливается запрет на въезд в Российскую Федерацию <16>. ——————————— <16> См.: Федер. закон от 15 авг. 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (п. 2 ст. 27) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 34. Ст. 4029.

Как и в случаях с другими видами административных наказаний, с применением административного выдворения наступает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Так, согласно ст. 4.6 КоАП РФ по истечении одного года иностранный гражданин юридически считается не совершавшим никаких административных правонарушений на территории России. Однако очерченные законом правовые последствия применения административного выдворения не свидетельствуют о его срочном характере. Исполнение административного выдворения, по сравнению с другими видами административных санкций, сопровождается долговременным ограничением свободы передвижения и другими лишениями иностранных граждан, не включаемыми законодателем в содержание административного наказания. Состояние «наказанности» в этом случае длится в течение пяти лет со дня окончания исполнения постановления о назначении административного выдворения. Проблемы применения административного выдворения как особого вида наказания, затрагивающего экстерриториальные аспекты межгосударственных отношений, не остаются вне сферы защищаемых международным правом ценностей в области прав человека. Международное правотворчество и правоприменительная практика выработали ряд критериев недопустимости высылки иностранного гражданина за пределы определенного государства, учет которых национальными органами государства является обязательным в силу конституционного условия приоритета международного права над внутригосударственным. Так, ст. 33 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. устанавливает запрет «высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность…». При этом принцип «невысылки» не применяется к беженцам, рассматриваемым как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным, вошедшим в силу приговором за совершение особо тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны (ч. 2 ст. 33 Конвенции ООН 1951 г.). Однако в КоАП РФ отсутствует указание на запрет применения административного выдворения к иностранным гражданам, не пользующимся дипломатической защитой государства гражданской принадлежности: лицам, ходатайствующим перед Российской Федерацией о политическом убежище, беженцам, лицам, ходатайствующим о временном убежище. На сегодняшний день п. 3 ст. 3.10 КоАП РФ обозначает, что административное выдворение не может применяться только к военнослужащим — иностранным гражданам. При этом под военнослужащими — иностранными гражданами понимаются лица, осуществляющие военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, воинских формированиях, а также иных органах и войсках в соответствии с законодательством Российской Федерации <17>, международными договорами и двусторонними соглашениями, регламентирующими прохождение военной службы в Российской Федерации. ——————————— <17> См.: Федер. закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (ст. 2) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 13. Ст. 1475.

Кроме этого, в российском законодательстве четко не определены критерии применения к иностранному гражданину административного выдворения, оставляя решение данного вопроса на усмотрение лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении. Очевидно, что учет отягчающих обстоятельств позволяет усилить административную ответственность в пределах санкции статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях. Основанием применения к иностранному гражданину административного выдворения в случае совершения им административного правонарушения в области защиты государственной границы служат обстоятельства, отягчающие административную ответственность, обозначенные в п. 1 ст. 4.3 КоАП РФ. Так, повторное совершение однородного правонарушения в области защиты государственной границы может повлечь административное выдворение, если иностранный гражданин уже подвергался административному наказанию в течение года, т. к. рассматривается обстоятельством, отягчающим административную ответственность. Н. Г. Салищева, комментируя ст. 4.3 КоАП РФ, указывает, что «только обстоятельства, отягчающие административную ответственность, являются основанием для усиления административной ответственности в рамках санкции соответствующей статьи или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях. Перечень обстоятельств данной статьи является исчерпывающим, т. е. судья, орган, должностное лицо, рассматривающий дело, не вправе признать отягчающими обстоятельства, не перечисленные в данной статье» <18>. ——————————— <18> Салищева Н. Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 63.

Данные обстоятельства могут быть рассмотрены как отягчающие только при исключении совершения иностранным гражданином административного правонарушения в состояния крайней необходимости (ст. 2.7 КоАП РФ). При рассмотрении дела об административном правонарушении должностные лица пограничных органов, на основе всесторонней оценки содеянного и личности нарушителя, в пределах санкции избирают именно ту меру ответственности, которая с наибольшим эффектом достигла бы цели и задач административной ответственности. Учет отягчающих обстоятельств позволяет усилить административную ответственность в пределах санкции статьи Особенной части КоАП РФ и применить к иностранному гражданину более строгую меру — административное выдворение за пределы Российской Федерации. Так, отягчающим обстоятельством, позволяющим судье, органу, должностному лицу рассматривающему дело об административном правонарушении, назначить административное выдворение иностранного гражданина является повторность совершения им однородного административного правонарушения. Однако оперативно установить повторность совершения иностранным гражданином однородного административного правонарушения в области защиты государственной границы должностным лицом пограничных органов не представляется возможным, в связи с отсутствием в пограничных органах соответствующих учетов. Для всесторонней оценки противоправности деяния иностранного гражданина и учета всех обстоятельств совершения правонарушения в области защиты государственной границы считаем необходимым создать в пограничных органах банк данных централизованных учетов иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших административные правонарушения в области защиты государственной границы. Как представляется, усмотрение законодателя внести в компетенцию должностных лиц пограничных органов назначение административного выдворения обусловлено невозможностью передачи материалов об административном правонарушении в отношении иностранных граждан, не имеющих статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, осуществляющих въезд в Российскую Федерацию, на рассмотрение судье по месту их жительства. В этом случае обращает на себя внимание ч. 3 ст. 14 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» <19>, которая указывает на возможность применения должностными лицами пограничных органов выдворения к иностранным гражданам, не имеющим статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации. ——————————— <19> Закон Рос. Федерации от 1 апр. 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Рос. газ. 1993. 4 мая.

С учетом того что административное выдворение иностранного гражданина, как следствие, сопровождается ограничением его возможности въезда в Российскую Федерацию (в течение пяти лет), встает закономерный вопрос о правомерности применения такого рода административного наказания со стороны должностных лиц пограничных органов к иностранным гражданам, постоянно пребывающим или проживающим на территории Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 29.5 КоАП РФ «по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства». Пункт 2 ст. 23.1 КоАП РФ также предусматривает возможность должностного лица пограничных органов, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, передать его на рассмотрение судье. Таким образом, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан, имеющих статус временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации, может и должно быть применено только по решению суда. Согласно п. 2 ст. 23.1 КоАП РФ при наличии обстоятельств, отягчающих административную ответственность, должностное лицо пограничных органов, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, может передать его на рассмотрение судье по месту жительства. Отсюда считаем вполне обоснованным назначение административного выдворения военнослужащими пограничных органов только к иностранным гражданам, не имеющим статуса лиц, временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации, в случае совершения ими административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию.

Библиографический список

1. Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности: Учеб. пособие. Пермь, 1969. 344 с. 2. Козлов Ю. М. Административное право: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. 300 с. 3. Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Госюриздат, 1961. 186 с. 4. Максимов И. В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. 464 с. 5. Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. Л.: Изд-во ЛГУ, 1960. 344 с. 6. Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. Л.: Изд-во ЛГУ, 1960. 344 с. 7. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: Учеб. / Отв. ред. Л. Л. Попов. М.: ТК Велби; Проспект, 2008. 688 с. 8. Салищева Н. Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 1136 с. 9. Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1949. 308 с. 10. Фатеев К. В., Харитонов С. С., Шанхаев С. В. Административная ответственность военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы: комментарии и судебная практика. М.: За права военнослужащих, 2011. 11. Якуба О. М. Административная ответственность. М., 1972. 152 с. 12. Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период / Отв. ред. В. Ф. Коток. М.: Изд-во Акад. наук, 1954. 227 с.

——————————————————————