(Байдин Н. Я.) («Право в Вооруженных Силах», 2013, N 5)
К ВОПРОСУ ОБ ОЧЕРЕДНОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СЛУЖЕБНЫХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В ОРГАНАХ ФСБ РОССИИ
Н. Я. БАЙДИН
Байдин Н. Я., Ассоциация юристов России.
В статье проводится анализ одного из важнейших элементов в системе жилищного обеспечения военнослужащих органов ФСБ России — порядка формирования очередности на получение служебного жилого помещения.
Ключевые слова: служебное жилое помещение, органы ФСБ России, правовое регулирование.
To a question about the order to provide office accommodation in the bodies of the Russian FSB N. Y. Baydin
This article analysis one of the most important elements of housing support of Russian Federal Security service bodies officers i. e. the way of how the que for service dwelling space getting forms.
Key words: service dwelling space, bodies of FSS of Russian Federation, legal regulation.
Несмотря на то что изменения в жилищном законодательстве в части обеспечения служебными жилыми помещениями военнослужащих органов ФСБ России, произошедшие со времени принятия Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ), являются весьма существенными и серьезными, однако говорить об отсутствии правовых пробелов в системе правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих органов ФСБ России пока преждевременно. Как представляется, это связано не только с лаконичностью федерального законодательства, но и с недостаточной ясностью правовых норм, содержащихся в ведомственных правовых актах. Жилищное законодательство, не раскрывая понятия «очередность предоставления жилых помещений», использует его как термин, имеющий определенное смысловое значение <1>. Очевидно, что отсутствие нормативного закрепления указанного понятия дает простор для научной дискуссии. ——————————— <1> Статья 57 ЖК РФ.
Военными правоведами не раз в научной литературе обсуждались различные проблемы жилищного обеспечения военнослужащих и подвергались критике недостаточность и противоречивость правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих <2>, коррупциогенность порядка жилищного обеспечения военнослужащих Минобороны России <3>, порядок учета военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях <4> и ряд других вопросов. ——————————— <2> Глухов Е. А., Корякин В. М. Приказ N 1280: Шаг вперед, два шага назад (комментарий к новым инструкциям о жилищном обеспечении военнослужащих) // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 12; Ильменейкин П. В. Анализ отдельных новаций по вопросам жилищного обеспечения военнослужащих // Там же. 2012. N 1; Трофимов Е. Н. О некоторых вопросах, возникающих в ходе практической реализации Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 года N 1280, и возможных путях их решения // Там же. 2011. N 6. <3> Кудашкин А. В. Предпосылки для коррупционных проявлений в вопросах жилищного обеспечения военнослужащих созданы (научно-практический комментарий последних судебных решений и результатов их исполнения) // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 1; Воробьев Е. Г. Об основных вопросах противодействия коррупционным проявлениям в реализации жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей // Там же. N 5. <4> Глухов Е. А. Тернистый путь к признанию военнослужащего нуждающимся в служебных жилых помещениях // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 3; Он же. Проблемы защиты военнослужащими права на обеспечение жильем от военного ведомства на этапе признания их нуждающимися в жилых помещениях // Там же. N 6.
Исследуя мнения отечественных ученых, можно сделать вывод о том, что в современной военно-правовой науке имеется несколько правовых позиций по порядку обеспечения служебными жилыми помещениями. Так, по мнению Е. Г. Воробьева, «под очередностью предоставления жилых помещений следует полагать установленную законами и подзаконными правовыми актами последовательность в приобретении прав владения и пользования конкретными служебными жилыми помещениями одних военнослужащих по отношению к другим». При этом указанным автором определяются элементы очередности, которые охватывают следующие этапы предоставления служебного жилого помещения: принятие на учет для его предоставления (включение в очередь), ожидание предоставления помещения (состояние в очереди), предоставление служебного жилья (исключение из очереди) <5>. ——————————— <5> Воробьев Е. Г. Краткий научно-практический (тематический) комментарий к Инструкции о предоставлении военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, служебных жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 5, 6.
Аналогичные элементы Р. А. Трощенко определяет как порядок обеспечения служебными жилыми помещениями, включающий: порядок постановки на учет для получения служебного жилого помещения и снятия с него; порядок предоставления служебных жилых помещений, в частности порядок заключения договора найма служебного жилого помещения и вселения в него <6>. ——————————— <6> Трощенко Р. А. Нуждаемость в получении жилого помещения как условие получения компенсации за наем (поднаем) жилых помещений (а также к вопросу о порядке обеспечения специализированными жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации) // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 6.
Анализ юридической литературы показывает, что рассматриваемое понятие не является четко определенным и бесспорным. Так, по справедливому замечанию А. В. Кудашкина и К. В. Фатеева, поскольку для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, обеспечение служебными жилыми помещениями является формой их жилищного обеспечения на все время военной службы (т. е. в течение длительного периода времени), постольку служебные квартиры должны предоставляться в порядке очереди <7>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону «О статусе военнослужащих» (постатейный) (под ред. А. В. Кудашкина, К. В. Фатеева) включен в информационный банк согласно публикации — «За права военнослужащих», 2005 (4-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <7> Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Комментарий к Федеральному закону «О статусе военнослужащих». 5-е изд., перераб. и доп. М., 2009.
Е. А. Глухов также придерживается приведенной точки зрения и указывает, что «хотя ЖК РФ и не предусматривает очередь на получение жилых помещений специализированного жилищного фонда, но исходя из извечного дефицита служебных жилых помещений в распоряжении военного ведомства и принципов равенства участников жилищных отношений (ст. 1 ЖК РФ), в Вооруженных Силах Российской Федерации предусмотрена очередность получения служебного жилья» <8>. ——————————— <8> Глухов Е. А. Проблемы защиты военнослужащими права на обеспечение жильем от военного ведомства на этапе признания их нуждающимися в жилых помещениях // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 6.
Критикуя систему жилищного обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенно иной подход к пониманию очередности на служебные жилые помещения отстаивает Р. А. Трощенко: «…для постановки военнослужащего на учет нуждающегося в предоставлении специализированного жилого помещения ему необходимо пройти процедуру постановки на учет в качестве нуждающегося в получении жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма» <9>. ——————————— <9> Трощенко Р. А. Указ. соч.
Внося свой вклад в понимание указанной проблемы, Е. Г. Воробьев считает, что, «несмотря на положения Инструкции об организационном единстве очереди и реализации жилищных прав согласно единой последовательности по датам отправления (подачи) заявлений для принятия на учет, никакого единства очереди нет и, более того, не может быть. Все дело в том, что принятие на учет и реализация права согласно такому принятию возможны только в том случае, когда предоставление жилья осуществляется в одном месте (в едином аппарате обслуживания требований). Если же принять во внимание, что таких мест службы много (по замыслу военной реформы общее количество военных городков хотя и сократится приблизительно в 40 раз, но все равно будет значительным — около 200), получается, что единый учет входа требований при его последующей реализации в разных местах на самом деле распадается на множество самостоятельных учетов, отдельных в каждом месте жилищного обеспечения согласно местам службы тех или иных военнослужащих» <10>. ——————————— <10> Воробьев Е. Г. Краткий научно-практический (тематический) комментарий к Инструкции о предоставлении военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, служебных жилых помещений.
Указанные мнения представляются вполне справедливыми, но правовое регулирование рассматриваемых отношений в органах ФСБ России отличается от принятых в Минобороны России и обладает рядом особенностей. Не умаляя научного и прикладного значения поднятых вопросов, видится необходимым предложить к обсуждению другие неоднозначно понимаемые практическими работниками проблемы. Так, ни в научной литературе, ни в судебной практике до сих пор не дан однозначный ответ на вопрос: имеют ли право военнослужащие органов ФСБ России при переводе к новому месту службы вставать на учет в качестве нуждающихся в служебных жилых помещениях с даты принятия их на учет по прежнему месту службы? Хотя ранее правовое регулирование порядка учета военнослужащих в качестве нуждающихся в служебных жилых помещениях подвергалось научной критике, у военных юристов так и не сложилось единого подхода к его пониманию. Действительно, Приказ ФСБ России от 24 октября 2011 г. N 590 «Об утверждении Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями» в большей части повторил принятый в Минобороны России порядок обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, но внес еще больше неясности в указанные общественные отношения. Принятые новые Правила организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями не только не разрешили всех проблем обеспечения служебными жилыми помещениями, но и добавили новые. Так, представляется дискуссионным положение, содержащееся в п. 32 названных Правил, которое указывает на то, что принятие на учет военнослужащих, переведенных к новому месту военной службы из одного подразделения ФСБ России в другое подразделение ФСБ России, осуществляется по дате принятия их на соответствующий учет по прежнему месту военной службы. Содержание указанной нормы представляется весьма лаконичным, что требует выработки более четких критериев принятия на учет в качестве нуждающихся в служебных жилых помещениях, которые были бы понятны всем военнослужащим ФСБ России. Так, возможно предположить, что законодатель под подразделениями ФСБ России понимает подразделения, приведенные в Указе Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 960, согласно которому ФСБ России имеет в своей структуре службы, департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции, т. е. следует полагать, что сотрудники указанных субъектов проходят военную службу в подразделениях ФСБ России и только на них распространяется рассматриваемая норма о принятии на учет по прежнему месту службы. Между тем в п. 1 вышеназванных Правил определен более широкий круг лиц, в отношении которых она применяется. Несомненно, такое толкование рассматриваемой нормы ограничивает права иных военнослужащих. Вместе с тем не менее интересен другой нормативный правовой акт, который устанавливает структуру органов федеральной службы безопасности. В ст. 2 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» также указан перечень органов федеральной службы безопасности, который является исчерпывающим. Следует отметить, что приведенный перечень подразделений органов безопасности также может быть положен в основу понимания рассматриваемой нормы. Более того, данный перечень в полной мере согласуется со ст. 1 ЖК РФ, указывающей на равенство участников жилищных отношений. Изложенное свидетельствует о том, что привязанность к прохождению военной службы в конкретном подразделении ФСБ России не должна служить главным условием принятия военнослужащего на учет в качестве нуждающегося в служебном жилом помещении. Очевидно, при применении п. 32 рассматриваемых Правил следует исходить из того, что понятие «органы федеральной службы безопасности» распространяется на всех военнослужащих в отличие от понятия «ФСБ России», которое, как правило, относится только к военнослужащим, проходящим службу в центральном аппарате и дислоцированным в одном населенном пункте, т. е. можно говорить о создании общей базы данных, где будут учитываться все военнослужащие. Но не следует думать, что предлагается взять за основу единую систему жилищного обеспечения военнослужащих, применяемую в Вооруженных Силах Российской Федерации. Как представляется, единая очередь при таком видении понятия «подразделение ФСБ России» будет «идти вразрез» с федеральным законодательством, а именно с положениями, определяющими территориальные пределы очереди. Так, в ст. 57 ЖК РФ закрепляется, что по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в границах соответствующего населенного пункта), а также то, что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет. На первый взгляд ЖК РФ допускает применение жилищного законодательства по аналогии <11>. Но вместе с тем Верховный Суд Российской Федерации не всегда считает применение аналогии допустимым. Например, в одном из своих решений он указывает: «…что касается положений статьи 53 ЖК Российской Федерации, предусматривающей последствия намеренного ухудшения гражданами жилищных условий, то она распространяется на правоотношения, связанные с принятием на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма, и не может учитываться при предоставлении гражданину служебного жилья» <12>. Следует полагать, что правовое регулирование, распространяющееся на предоставление жилых помещений по договору социального найма, не должно регулировать правоотношения в сфере предоставления служебных жилых помещений. ——————————— <11> Статья 7 ЖК РФ. <12> Надзорное определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2011 г. N 201-В11-5 «Дело об обжаловании действий должностного лица, связанных с отказом в постановке заявителя на регистрационный учет нуждающихся в служебном жилом помещении» // СПС «КонсультантПлюс» (документ опубликован не был).
Очевидно, что применение ст. 57 ЖК РФ при принятии на учет в качестве нуждающихся в служебных жилых помещениях не совсем оправданно. Между тем в ч. 2 ст. 99 ЖК РФ установлено, что специализированные жилые помещения предоставляются гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте. Но Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» допускает предоставление служебных жилых помещений в близлежащих населенных пунктах. Следует полагать, что перевод военнослужащего к новому месту службы в пределах одного населенного пункта или близлежащего населенного пункта также должен осуществляться по дате принятия его на соответствующий учет по прежнему месту военной службы. При этом необходимо иметь в виду, что сам по себе факт перевода к новому месту военной службы не должен ставиться в зависимость от решения о принятии на учет. Так, определенную правовую позицию в данном вопросе занял и Верховный Суд Российской Федерации: «В обоснование жалобы он указывает на неправильное применение судом кассационной инстанции норм материального права, согласно которым в главе 7 ЖК Российской Федерации в качестве условий для предоставления служебного жилья не содержится такое условие, как прибытие военнослужащего к новому месту военной службы, а лишь предъявляется требование об отсутствии у него жилого помещения в соответствующем населенном пункте» <13>. ——————————— <13> Надзорное Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 202-В10-21 // СПС «КонсультантПлюс» (документ опубликован не был).
С учетом изложенного, если обобщить все многообразие мнений, высказанных по поводу этимологии рассматриваемой нормы, то дискуссию можно свести к следующим основным моментам, определяющим содержание рассматриваемой нормы, допускающим возможность постановки на учет при переводе к новому месту службы: — во-первых, положение, содержащееся в п. 32 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями должно распространяться на всех военнослужащих органов федеральной службы безопасности; — во-вторых, данная норма должна применяться по территориальному принципу; — в-третьих, отсутствие факта перевода на новое место службы не может быть основанием отказа в принятии на учет нуждающихся в получении служебного жилого помещения; — в-четвертых, принятие на учет военнослужащих может осуществляться по дате принятия их на соответствующий учет по прежнему месту военной службы. Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что п. 32 рассматриваемых Правил следует изложить в предлагаемой редакции: «Принятие на учет военнослужащих, переведенных к новому месту военной службы из одного органа федеральной службы безопасности в другой орган федеральной службы безопасности в пределах одного населенного пункта или близлежащего населенного пункта, осуществляется по дате принятия их на соответствующий учет по прежнему месту военной службы». Таким образом, принятие предлагаемых изменений норм действующего законодательства ликвидирует имеющиеся правовые пробелы и коллизии в правоприменительной практике.
