А. Галузин, заместитель прокурора Самарской области, кандидат юридических наук.
Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее — Закон) впервые урегулировал отношения разрешенного государством оборота (культивирование, производство, хранение, перевозка, реализация, использование и т. д.) наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров в медицинских, научных и иных законных целях. Наряду с этим правовая база борьбы с правонарушениями в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ значительно расширена нормами прямого действия (например, допускается получение доказательств в ходе оперативно — розыскной деятельности посредством проверочной закупки или контрольной поставки наркотических средств), обеспечивающими наиболее адекватное противодействие наркопреступности. В этой связи особо значимы нормы, содержащие обязательную «программу» изменения и дополнения действующего административного, трудового, уголовного, уголовно — процессуального и иного законодательства в обеспечение противодействия незаконному обороту.
Понятие «противодействие незаконному обороту» — более широкое по содержанию, чем «борьба с преступностью». По смыслу Закона, противодействовать — это организовывать и вести борьбу (выявлять, раскрывать, расследовать, устранять причины и условия совершения преступления) с преступностью, предупреждать и пресекать нарушения норм административного, трудового, гражданского и иного законодательства, а также — осуществлять предупреждение и профилактику наркомании, контроль законного оборота, антинаркотическую пропаганду и всеобуч, обеспечивать лечение больных наркоманией и т. д. в координации (разработка планов, программ, законопроектов, проведение согласованных мероприятий и т. п.) с субъектами разрешенного оборота и противодействия незаконному обороту под началом специально уполномоченных органов исполнительной власти (ст. 6).
Незаконный оборот — это совершение преступлений и нарушений норм административного, трудового, гражданского, иного законодательства. Преступления и преступность — лишь часть незаконного оборота.
По существу, Закон установил правовые основы государственного, общественного противодействия наркотизму — многоаспектному, негативному, относительно самостоятельному социальному явлению, связанному с открытием и использованием легальных и нелегальных наркотических веществ, в таких его формах, как наркокультура и наркоидеология, незаконный оборот и наркобизнес, наркопреступность, наркомания и т. п. Проявления наркотизма, а особенно наркомания — болезнь, сокращающая вдвое продолжительность жизни, влекущая инвалидность, смерть, уничтожение генофонда страны, стали сегодня угрозой национальной безопасности России.
Противодействовать наркотизму — значит решать поставленные Законом задачи сокращения числа больных наркоманией, правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, в том числе и строгим контролем законного оборота, в целях охраны жизни и здоровья граждан, обеспечения общественной и государственной безопасности (преамбула и ст. 4 Закона), использованием комплекса мер социального, медицинского, правового, экономического, политического характера, международного сотрудничества, предлагаемых теорией антинаркотизма. Системным должно быть и использование правовых средств противодействия наркотизму.
Закон, связанные с ним нормы административного, уголовного, уголовно — процессуального и иного законодательства, а также правовые нормативные акты Правительства РФ, субъектов Федерации составляют, согласно ст. 3 Закона, систему законодательства о наркотических средствах и психотропных веществах — «правовой массив», имеющий самостоятельным предметом регулирования отношения противодействия наркотизму в защиту естественных прав человека и гражданина. Такая система может рассматриваться, на наш взгляд, как развивающаяся комплексная отрасль законодательства и публичного права — «антинаркотическое право».
Поэтому Закон занимает особое место и в системе законодательства, составляющего правовые основы организации, порядка деятельности органов прокуратуры (ст. 3 Закона о прокуратуре РФ), на которые возложен надзор за исполнением антинаркотического законодательства.
Более того, исключительно важной новеллой Закона в установлении круга субъектов его исполнения и их компетенции стало возложение на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров обязанности осуществления противодействия незаконному обороту (аналогичная обязанность возложена и на федеральные органы исполнительной власти в области внутренних дел, безопасности, внешней разведки, а также на органы таможни, пограничной службы, здравоохранения и иные госорганы в соответствии с ч. 1 ст. 41 Закона), т. е. новой, дополнительной функции, которая может стать основой самостоятельного, долговременного направления деятельности прокуратуры.
Особенность Закона и в том, что общая координация деятельности всех субъектов его исполнения, в том числе правоохранительных органов, возложена на специально создаваемые органы (федеральные и субъектов Федерации) для организации исполнения антинаркотического законодательства, решения практических задач в области разрешенного и незаконного оборота (ст. 6, ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 41 Закона). Поэтому координация Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью (ст. 8 Закона о прокуратуре РФ) приобретает характер специальной. Оба вида координации самостоятельны, взаимосвязаны и должны взаимодополняться.
Таким образом, Закон определил основные направления, содержание деятельности органов прокуратуры по исполнению и надзору за исполнением антинаркотического законодательства: во-первых, надзор за исполнением антинаркотического законодательства специально уполномоченными и иными органами исполнительной власти, законодательными органами субъектов Федерации, субъектами разрешенного оборота и противодействия незаконному обороту, а также негосударственными организациями и объединениями, гражданами; во-вторых, противодействие незаконному обороту в пределах компетенции, определенной Законом о прокуратуре РФ, практически всеми прокурорскими работниками независимо от порученных им направлений деятельности; в-третьих, координация — разработка и осуществление согласованных действий правоохранительных органов по выявлению, раскрытию, предупреждению преступлений в сфере незаконного оборота.
Новое направление деятельности прокуратуры и прокурорского надзора отличается большим количеством поднадзорных объектов и субъектов, поскольку антинаркотическое законодательство в разной степени регулирует спектр общественных отношений, субъектами которых является большинство физических и юридических лиц независимо от их организационно — правовых форм. Например, запрет потребления наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача (ст. 40 Закона) и обязанность образовательных учреждений в соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об образовании» создавать условия, гарантирующие охрану здоровья обучающихся, воспитанников, в том числе от заболевания наркоманией.
Ситуация надвигающейся в последние годы на многие регионы (Самарская область — не исключение) катастрофы — неудержимого роста незаконного оборота, наркопреступности, числа больных и умерших от наркомании не оставляет альтернативы безотлагательному применению комплекса, по сути «чрезвычайных», мер противодействия наркотизму, содержащихся в Законе. Прежде всего — организационных: создание специальных ведомственных и межведомственных структур противодействия незаконному обороту, без чего невозможна (как показывает опыт, в том числе Самарской области) эффективная реализация потенциала антинаркотического законодательства. Обоснованность такого подхода подтверждают имеющиеся пока только в системе МВД специальные органы — управления по борьбе с незаконным оборотом (УБНОН), которые сегодня наиболее инициативны и результативны в применении Закона. Это дает основания содействовать их укреплению. Так, администрация и Дума Самарской области предусмотрели в бюджете области увеличение числа сотрудников УБНОН в 1999 г. на 70 сотрудников.
Если учесть, что в ст. 41 Закона («Организация противодействия незаконному обороту») первыми в ряду органов противодействия незаконному обороту названы органы прокуратуры, то есть основания полагать, что на органы прокуратуры, уполномоченные на координацию борьбы с наркопреступностью и осуществление надзора за исполнением антинаркотического законодательства, возложена и задача организации исполнения всеми Закона, прежде всего на местах.
Очевидно, что антинаркотическое законодательство обусловило не только появление нового, межотраслевого направления деятельности прокуратуры, но и необходимость его организации в рамках самостоятельных управлений, отделов, рабочих групп, аналогичных специализированным подразделениям по надзору за исполнением налогового законодательства, создаваемым во исполнение Приказа Генерального прокурора РФ N 51 от 03.08.98 «О мерах по усилению прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства».
Динамика роста наркопреступлений в Самарской области (по их удельному весу в массиве официально зарегистрированных: до 1993 г. — 1%, в 1993 г. — 2,2%, в 1994 — 3,7%, в 1995 — 5,3%, в 1996 — 7,1%, в 1997 г. — 19,5% от 48270 преступлений), характерная и для других регионов, является следствием увеличения объемов наркосбыта, заметного даже непрофессиональному взгляду роста числа сбытчиков и потребителей (в 1995 — 1997 гг. более чем в 6 раз увеличилось число состоящих на учете и страдающих наркоманией) и, соответственно, активизации правоохранительных органов в пресечении незаконного сбыта (особенно с принятием нового УК РФ). Наша область с населением в 3,3 млн. человек в 1997 — начале 1998 г., в сравнении с другими территориями, была в России третьей по количеству наркопреступлений на 100 тыс. населения и пятой по числу выявленных наркопреступлений и количеству больных наркоманией.
Приоритеты, задачи, мероприятия борьбы с наркопреступностью, прокурорского надзора в эти годы определялись на координационных совещаниях правоохранительных органов, прокурором области на основе знаний о реальной наркоситуации — из информации наркологической службы, социологов, оперативных служб, обращений граждан, обобщений следственной, судебной практики и т. д.
Так, с принятием Закона прокуратурой совместно с УВД области были разработаны методики, прежде всего — проведения проверочных закупок, и внедрены в практику изобличения сбытчиков, организаторов и содержателей притонов для потребления наркотиков. Для оптимизации противодействия незаконному обороту путем освоения оперативными работниками прокуратуры и МВД международного и отечественного опыта борьбы с наркопреступностью, профилактики наркомании прокуратурой области проведены: семинары, в том числе на базе стационара областного наркологического диспансера и его реабилитационного центра, а также — Всероссийская научно — практическая конференция «Проблемы профилактики и реабилитации наркомании» с участием органов здравоохранения, ученых и общественности Самары. Издан сборник докладов. Прошли районные научно — практические конференции. Вместе с этим в разъяснении Закона и антинаркотической пропаганде на телевидении, радио, в печати участвовали руководители и оперативные работники всех звеньев прокуратуры области, используя такие формы, как пресс — конференции, дискуссии, интервью, прямые теле — и радиоэфиры, репортажи с семинаров, конференций, координационных совещаний (82 выступления). Кроме того, проведено 150 выступлений перед депутатами, работниками администраций, здравоохранения, образования, в том числе в учебных заведениях и по месту жительства перед педагогами, родителями в рамках антинаркотического просвещения (в области решается задача организации научно обоснованного антинаркотического всеобуча как средства противодействия наркомании).
В дополнение к наркологическим стационарам созданы 2 реабилитирующих центра на 70 человек и в 1999 г. откроются 2 центра на 1000 больных наркоманией.
Наряду с этим прокуратура области участвует в работе межведомственной комиссии администрации области по профилактике наркомании и борьбе с наркопреступностью, разработке областной целевой программы противодействия незаконному обороту и наркомании, дополнений и изменений Закона и связанного с ним административного, уголовного, иного законодательства, в том числе областного. Без них в настоящее время невозможна реализация норм Закона, например ст. ст. 45, 46, устанавливающих ограничения на занятие отдельными видами профессиональной деятельности для больных наркоманией, запрет пропаганды, рекламы в сфере оборота наркотических средств; ст. 50 — об установлении наблюдения по решению суда за отбывшими лишение свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, связанных с незаконным оборотом, и т. д.
Безусловно, изложенным не исчерпывается сделанное по исполнению Закона и надзору за исполнением антинаркотического законодательства в 1998 г. Пройден начальный этап осмысления и организации исполнения Закона, консолидации усилий прокурорских работников, придания их работе планомерного, наступательного, организующего характера на местах. Определенный его итог — создание атмосферы взаимопонимания и сотрудничества правоохранительных органов, наркологов, педагогов, социальных служб, общественных объединений, органов исполнительной, законодательной и судебной власти, средств массовой информации в противодействии наркотизму. В 1998 г. удельный вес наркопреступлений в числе всех выявленных составил 15,3%, или 8139 преступлений. Из них 3311 выявлены криминальной милицией, из которых 20% — дела о сбыте. Но изобличено вдвое больше профессиональных сбытчиков и в 6,5 раза больше организаторов и содержателей притонов потребления наркотиков в сравнении с 1997 г. В прошедшем году Самарская область была второй в России после Еврейской автономной области по количеству выявленных наркопреступлений на 100 тыс. населения.
Во многом активная позиция органов прокуратуры в этих процессах, исполнении профессиональных обязанностей будет определяться приказом прокурора области о создании рабочей группы по актуальному, самостоятельному направлению деятельности — исполнению и надзору за исполнением антинаркотического законодательства в составе работников управлений (следственного, по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам), отделов (по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, судебных постановлений по гражданским делам, законов о несовершеннолетних, обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе, надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний). Предложенные группой мероприятия включены в рабочие планы управлений, отделов и прокуратуры области на первое полугодие 1999 г. Руководящей, методической основой работы группы, прокуроров городов и районов области являются Постановление координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ от 27.07.98, Рекомендации Генеральной прокуратуры РФ «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о борьбе с незаконным оборотом наркотиков».
