О СТРАХОВАНИИ ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ,
ЭКСПЛУАТИРУЮЩИХ СИСТЕМЫ ВОДООТВЕДЕНИЯ
А. П. АРХИПОВ, Е. Ю. КОРЕННАЯ
А. П. Архипов, доктор экономических наук.
Е. Ю. Коренная, кандидат технических наук, САО «Росгосстрах — Тула».
Вода как один из компонентов окружающей природной среды участвует почти во всех сферах производственной деятельности и имеет решающее значение для обеспечения жизни на Земле и сохранения экосистем.
Вода, в конечном итоге, является носителем и, наряду с почвой, аккумулятором всех загрязнений, поскольку, по словам В. И. Вернадского, «все природные воды, где бы они ни находились, теснейшим образом связаны между собой и представляют единое целое». В свете сказанного становится ясно, к каким необратимым последствиям может привести загрязнение водной среды. Россия богата водными ресурсами, однако качество воды большинства водных объектов не отвечает нормативным требованиям. Исследованиями, например, установлено, что в бассейне Верхней Волги с поверхностным стоком в водные объекты поступает до 70 — 80% общего объема загрязнений. По предварительным данным МПР России, из 100 тыс. водопользователей, осуществляющих сброс сточных вод, более половины представляют повышенную опасность для окружающей природной среды.
Спад производства, снижение объема инвестиций в природоохранную деятельность, моральный и физический износ основных фондов и связанное с ним возрастание аварийности экологически опасных объектов, в том числе в сфере водопользования, обусловили необходимость разработки новых механизмов обеспечения экологической безопасности. Одним из таких механизмов призвано стать экологическое страхование, в которое составной частью входит и страхование ответственности предприятий — источников повышенной экологической опасности на случай аварийного загрязнения окружающей природной среды. Этот вид страхования имеет широкое распространение в развитых странах, и имеющийся опыт необходимо использовать при разработке нормативной и правовой базы в России. Представляется весьма перспективной практика многих стран, где при получении лицензии на любые виды хозяйственной деятельности требуется доказательство наличия финансового покрытия риска и вреда, каковым может быть полис страхования ответственности, либо собственные средства, объем которых удовлетворяет требования финансовой защиты, либо иные виды финансового покрытия, например банковская гарантия. Ущерб сверх покрываемого страхованием возмещается государством с помощью собственных фондов, выполняющим роль страховщика второго риска. В рамках гражданско — правовой ответственности за экологический вред в США и других странах помимо общего страхования существует страхование специальное, которое охватывает работников лицензируемого предприятия как источника повышенной опасности. Наиболее серьезные экологические аварии и катастрофы, которые являются причиной масштабного ущерба и тяжкого вреда здоровью людей, расследуются с использованием норм уголовного права.
В России развитие механизмов страхования ответственности водопользователей за причиненный вред окружающей природной среде сдерживается отсутствием четкой нормативно — правовой базы, отсутствием заинтересованности и экономических стимулов водопользователей в осуществлении страхования, отсутствием у водопользователей (особенно в коммунальной сфере) средств на оплату страховых взносов и т. д. Существующие механизмы экологического страхования не позволяют обеспечить полную и гарантированную защиту имущественных интересов третьих лиц и окружающей природной среды от потерь в случае аварии на системах водоотведения.
Вместе с тем федеральное законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей среды, регламентируя ответственность природопользователей, в том числе водопользователей, по возмещению причиненного ими вреда, предусматривает страхование ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде.
Так, в соответствии с «Водным кодексом Российской Федерации» от 16.11.95 N 167-ФЗ; Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25.09.98 N 158-ФЗ; Постановлением Правительства РФ от 03.04.97 N 383 «Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензий на водопользование и распорядительной лицензии» предприятия и организации, осуществляющие специальное водопользование, обязаны получить лицензии на право пользования поверхностным водным объектом.
Согласно Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.97 N 116-ФЗ (в ред. Федерального закона от 07.08.00 N 122-ФЗ) (далее — Федеральный закон N 116-ФЗ) в соответствии со ст. 6, п. 3 указанная лицензия не может быть выдана без страхового обеспечения в случае признания производственного объекта в сфере водопользования опасным при проведении идентификации опасности.
В ГК РФ (часть вторая) от 26.01.96 N 14-ФЗ (ред. от 17.12.99), в ст. 1064, указано, что организация, причинившая вред личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица, обязана возместить этот вред в полном объеме. При отсутствии страхового обеспечения она должна предоставить иные финансовые гарантии.
Доход такой организации, полученный с нарушением действующего правопорядка (в данном случае без лицензии на пользование поверхностным водным объектом) в соответствии со ст. 169 ГК РФ (часть первая) от 30.11.94 N 51-ФЗ (ред. от 08.07.99) полностью подлежит изъятию в пользу Российской Федерации.
Создание системы страхования ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде, позволит обеспечить предоставление гарантий восстановления нарушенных имущественных интересов государства, а также юридических и физических лиц.
Основная задача экологического страхования — аккумулирование и перераспределение финансовых средств для их дальнейшего использования на реальное возмещение ущерба, причиненного окружающей среде, проведение предупредительных (превентивных) мероприятий, а также снижения расходов средств бюджетов всех уровней на ликвидацию последствий загрязнения окружающей среды вследствие аварийных или иных случаев. При этом бюджет освобождается от расходов на возмещение убытков и появляется один из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций в сферы, связанные с сохранением окружающей среды; проведением мероприятий по обеспечению защиты населения и территорий Российской Федерации от негативного антропогенного воздействия; повышением экологической безопасности хозяйственной деятельности природопользователей; оздоровлением экологической обстановки в регионах с неблагополучной обстановкой.
Опыт работы страховых компаний показал возможность взаимодействия страховщиков и государственных органов в следующих формах:
реализация программ обязательного страхования в установленном законом порядке;
формирование страховых пулов государственными органами, уполномоченными на проведение страхования;
совместное исследование причин возникновения и профилактика чрезвычайных ситуаций;
участие в реализации региональных программ страховой защиты населения и территорий.
Необходимость комплексного решения вопросов развития системы страхования в рамках федеральных и региональных программ очевидна. В качестве примера можно привести организацию страхования гражданской ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты, поднадзорные Госгортехнадзору России, позволившую за три года обеспечить страховой защитой более 30% основных эксплуатационных рисков. К сожалению, в случае с водопользователями ситуация несколько иная.
Уже несколько лет на рассмотрении Госдумы находится проект Закона «Об организации страхового дела в сфере защиты населения, территорий и хозяйственных объектов от воздействия загрязнения окружающей природной среды (Об экологическом страховании)». В нынешнем году принятие этого Закона внесено в план деятельности Госдумы, и есть надежда, что все-таки он будет одобрен и принят, после чего появятся более веские основания для расширения страхового поля в области страхования гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих системы водоотведения, что позволит решить перечисленные проблемы.
Пока же страхование гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих системы водоотведения, затруднено из-за отсутствия реального механизма идентификации опасности данных объектов для окружающей природной среды на основании действующего законодательства РФ. Поэтому авторами данной статьи с привлечением специалистов МПР России разработан проект «Методических рекомендаций по идентификации опасности производственных объектов для окружающей природной среды по признаку содержания токсичных веществ в сточных водах» (далее — Методические рекомендации), основанный на следующих принципах.
На основании ряда нормативных актов, в частности Водного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.97 N 116-ФЗ (в редакции Федерального закона «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» от 07.08.00 N 122-ФЗ) (далее — Федеральный закон N 116-ФЗ), Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25.09.98 N 158-ФЗ, Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О страховании» от 17.07.99 N 182-ФЗ), других нормативных актов, действующих на территории Российской Федерации, а также в соответствии с пп. IV 2в) протокола N 3 заседания Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций от 21.04.00 производственные объекты, эксплуатируемые юридическим или физическим лицом (организацией) в сфере водопользования, подлежат обязательной идентификации как опасные производственные объекты при наличии в их составе одного или нескольких опасных производственных объектов. Целью такой идентификации является определение типа и числа опасных объектов каждого типа в составе организации — страхователя для проведения дальнейшей экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов. Идентификация осуществляется в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», по которой для всех типов опасных производственных объектов определены минимальные размеры страховой суммы страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. На основании идентификации опасных производственных объектов и в соответствии с правилами страхования страховая организация заключает с организацией — страхователем договор страхования риска ответственности.
В соответствии с приложением 1 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» к категории таковых относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образовываются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, поименованные в приложениях 1 и 2 к этому Закону.
В подпункте 1 ж приложения 1 Федерального закона N 116-ФЗ приводятся показатели острой токсичности в водной среде для веществ, представляющих опасность для окружающей природной среды. Предельное количество таких веществ приведено в таблице 2 приложения 2 к Закону N 116-ФЗ без указания их наименований.
Вместе с тем в настоящее время действует целый ряд нормативных и правовых актов, приведенных в проекте Методических рекомендаций, устанавливающих их конкретный перечень, что позволяет упорядочить работу по идентификации опасных для окружающей природной среды (водной среды) производственных объектов. Проект устанавливает порядок проведения идентификации и составления идентификационного заключения по отнесению производственных объектов, эксплуатируемых организациями всех форм собственности в сфере водопользования, к категории опасных производственных объектов в соответствии с приложениями 1 и 2 к Федеральному закону N 116-ФЗ. Это позволяет в соответствии со ст. 6, п. 3 и ст. 15 Федерального закона N 116-ФЗ привлечь внебюджетные средства на финансирование мероприятий по восстановлению и охране водных объектов в случае аварий на предприятиях, являющихся водопользователями или водопотребителями.
Методические рекомендации предназначены для специалистов территориальных органов Министерства природных ресурсов России, экспертных организаций, страховых организаций, а также организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты.
Идентификация происходит по следующим принципам. В приложении 1 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» дан перечень производственных объектов, представляющих опасность, в том числе и для окружающей среды, пп. 1 ж этого приложения гласит, что «к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды и характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности: средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов не более 10 мг/л; средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, не более 10 мг/л; средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов не более 10 мг/л». А именно, критерием опасности производственного объекта в соответствии с вышеуказанным Законом является наличие в сточных водах хотя бы одного из веществ, имеющих вышеперечисленные показатели острой токсичности. За показатель острой токсичности взят наиболее, по нашему мнению, надежный и объективный показатель, так называемый ЛК (летальная концентрация), или LC50 (lethal concentration), т. е. та концентрация вещества, при которой наблюдаются вышеуказанные эффекты для 50 и более процентов объектов флоры и фауны водного объекта. На основании сравнения данных, предоставленных предприятием, по составу сточных вод и перечня веществ, опасных в понимании пп. 1 ж вышеуказанного Федерального закона, и производится отнесение данного производственного объекта к категории опасных. Если объект признан опасным в понимании Федерального закона N 116-ФЗ, в зависимости от суммарного предельного количества опасных веществ, находящихся на опасном производственном объекте, на основании приложения 2 Федерального закона N 116-ФЗ определяется минимальная страховая сумма, на которую организация — водопользователь должна застраховать свою ответственность в соответствии со ст. 15.
Актуальность данной работы определяется в первую очередь острым дефицитом бюджетных средств, направляемых на восстановление и охрану водного фонда. По данным территориальных органов МПР России, за период с 1994 по 2000 г. включительно фактические затраты на мероприятия по восстановлению и охране водных объектов за счет всех источников финансирования не превышали 20 — 40% от стоимости первоочередных мероприятий.
Объем финансирования этих мероприятий не превышает 1 — 1,5% от аналогичных затрат за 1985, 1990 гг., приведенных в «Схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов СССР на период 2000 и 2005 годов».
Обобщая сказанное, можно сделать следующие выводы.
Разработанные Методические рекомендации обеспечивают выполнение функций МПР России в области восстановления и охраны водных объектов, возложенных на него Водным кодексом Российской Федерации, ст. 65 и 74, а также Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25.09.00 N 726, в которых указано в том числе, что МПР России в установленном порядке разрабатывает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов и направляет их на рассмотрение в Правительство Российской Федерации, издает по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, нормативные правовые акты (с последующей государственной регистрацией их в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях), а также методические и инструктивно — технические документы.
Методические рекомендации позволяют упорядочить процедуру идентификации опасности производственных объектов в сфере водопользования по признаку содержания токсичных веществ в сточных водах при расширении перечня данных веществ на основе Российского регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, созданного на основании Постановления Правительства РФ от 12.11.92 N 869.
Методические рекомендации дают практический инструмент территориальным органам МПР России по привлечению дополнительных внебюджетных (страховых) средств на проведение мероприятий по охране и восстановлению водных объектов, поднадзорных территориальным органам министерства.
В Тульской области в порядке эксперимента в рамках реализации мероприятий «Программы страховой защиты населения и территорий Тульской области от природных и техногенных катастроф», утвержденной Постановлением губернатора Тульской области от 24.01.2000 N 14, проект Методических рекомендаций после согласования в заинтересованных территориальных органах исполнительной власти, таких как Государственный комитет по охране окружающей среды Тульской области, Главное Управление по делам ГО и ЧС Тульской области, Управление Приокского округа Госгортехнадзора России, был летом 2000 г. запущен в работу и уже дал первые результаты. За период с сентября 2000 г. по март 2001 г. были заключены первые договоры страхования ответственности организаций, эксплуатирующих системы водоотведения, что позволило обеспечить защиту окружающей природной среды за счет формирования страховых резервов с последующей выплатой страхового возмещения в случае возникновения аварийной ситуации на системах водоотведения. Распространение подобной практики по всей России могло бы дать положительные результаты в области природоохранной и природоресурсной политики.
