ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА С ОСОБЫМИ УСТАВНЫМИ ЗАДАЧАМИ: ХАРАКТЕРИСТИКА, КЛАССИФИКАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. С. ВАСНЕЦОВА
Васнецова Анастасия Сергеевна, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В статье анализируются проблемы правового регулирования статуса и деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами. Большое внимание уделяется анализу современного российского законодательства в рассматриваемой сфере. Высказываются предложения о совершенствовании правового обеспечения деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами.
Ключевые слова: юридические лица с особыми уставными задачами, ведомственная охрана, вооруженные формирования, оружие.
Juridical persons with special charter purposes: characteristics, classification and problems of legal regulation of activity thereof A. S. Vasnetsova
The article analyses problems of legal regulation of status and activity of juridical persons with special charter purposes. The special attention is drawn to the analysis of contemporary Russian legislation in the said sphere. The author makes proposals with regard to improvement of legal support of activity of juridical persons with special charter purposes.
Key words: juridical persons with special charter purposes, departmental guards, armed formations, arms.
На фоне общей стабилизации социально-политической обстановки в Российской Федерации и снижения преступности количество юридических лиц, имеющих в своей структуре вооруженные подразделения, не уменьшается, а периодически проявляет тенденцию и к некоторому увеличению их количества. По мнению ряда аналитиков, такая тенденция является не только российской, но и мировой: ведущий американский военный аналитик Э. Коэн утверждает, что сегодня, как и в Средние века, к обладанию суверенитетом, сходным с государственным, стремятся политические, гражданские, религиозные образования и транснациональные корпорации, поэтому они забирают у государства все больше функций, в том числе обзаводятся собственными вооруженными структурами, способными вести боевые действия <1>. ——————————— <1> URL: http://www. agentura. ru/press/about/jointprojects/novgaz/warprivatization/ (по сост. на 22.02.2012).
Отечественный законодатель стремится избежать распространения таких процессов на своей территории: в категоричной форме запрещает создание вооруженных формирований в политических партиях, общественных объединениях, религиозных организациях и объединениях, на государственном уровне контролирует процессы создания и функционирования таких формирований в федеральных органах исполнительной власти и в других организациях. В рамках настоящей статьи мы рассмотрим вопросы законодательного обеспечения деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами как специальных субъектов в сфере легального оборота оружия. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ «Об оружии» дано следующее определение юридических лиц с особыми уставными задачами: «…предприятия и организации, на которые законодательством Российской Федерации возложены функции, связанные с использованием и применением служебного оружия». По нашему мнению, рассматриваемое определение носит чересчур общий характер и подходит в целом для всех организаций, сотрудники которых имеют в тех или иных целях оружие. Видимо, поэтому законодатель дополнительно в ст. 12 Федерального закона «Об оружии» выделил юридических лиц с особыми уставными задачами в отдельную категорию, отличающуюся от государственных военизированных организаций и иных видов юридических лиц. В ст. 12 Федерального закона «Об оружии» назван ряд юридических лиц с особыми уставными задачами: 1. К юридическим лицам с особыми уставными задачами, имеющим право приобретать гражданское и служебное оружие у юридических лиц — поставщиков после получения соответствующей лицензии в органах внутренних дел, а также имеющим право получать во временное пользование в органах внутренних дел отдельные типы и модели боевого ручного стрелкового оружия относят: Центральный банк Российской Федерации (в том числе Российское объединение инкассации), Сберегательный банк Российской Федерации, Главный центр специальной связи федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере почтовой связи, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации <2>. ——————————— <2> Приказ МВД Российской Федерации от 26.05.2008 N 460 «Об утверждении Типового положения о подразделениях по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Стратегические предприятия, стратегические акционерные общества и их дочерние общества, осуществляющие эксплуатацию магистральных нефтепроводов и являющиеся их собственниками, и организация — собственник Единой системы газоснабжения (к таковым относятся акционерная компания по транспорту нефти «Транснефть» и открытое акционерное общество «Газпром») <3>. ——————————— <3> Федеральный закон от 24.07.2007 N 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и статью 12 Федерального закона «Об оружии».
2. К юридическим лицам с особыми уставными задачами, которые вправе приобретать служебное огнестрельное оружие ограниченного поражения, гражданское оружие самообороны, за исключением огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия, а также получать в органах внутренних дел во временное пользование служебное оружие в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, отнесены: Частные охранные организации <4>. ——————————— <4> Закон Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
3. Приобретение и использование охотничьего огнестрельного оружия в качестве служебного разрешается следующим юридическим лицам с особыми уставными задачами: Организации, которые в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» осуществляют функции охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания. Территориальные органы и организации специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, осуществляющие в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» деятельность на труднодоступных станциях. Государственные органы и государственные учреждения, которые в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации осуществляют государственный лесной контроль и надзор (лесная охрана). Организации, проводящие в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» полевые работы по региональному геологическому изучению недр и геологическому изучению, включающему поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в иных малонаселенных и труднодоступных местностях, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Необходимо отметить, что кроме всех указанных организаций к юридическим лицам с особыми уставными задачами относят и их территориальные подразделения. Отечественным законодателем функции особого характера (особые уставные задачи) возложены и на ведомственную охрану, под которой в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ «О ведомственной охране» понимается «совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств». Поэтому соответствующие федеральные органы исполнительной власти также являются юридическими лицами с особыми уставными задачами. И в соответствии со ст. 9 этого же Закона могут получать во временное пользование на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в органах внутренних дел отдельные типы и модели боевого ручного стрелкового оружия для исполнения возложенных на них обязанностей по защите охраняемых объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации об оружии. Ведомственную охрану имеют право создавать следующие федеральные органы исполнительной власти: 1. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О ведомственной охране»: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» <5>. ——————————— <5> Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Постановление Правительства Российской Федерации от 15.05.2010 N 333 «О специальных средствах и огнестрельном оружии, используемых ведомственной охраной Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» <6>. ——————————— <6> Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии», Постановление Правительства Российской Федерации от 12.11.2010 N 894 «О специальных средствах и огнестрельном оружии, используемых ведомственной охраной Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии».
2. Согласно Перечню федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. N 514, к юридическим лицам с особыми уставными задачами также относятся: Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий <7>, Министерство обороны <8>, Федеральное агентство специального строительства <9>, Министерство промышленности и торговли <10>, Министерство регионального развития, Министерство связи и массовых коммуникаций <11>, Министерство сельского хозяйства <12>, Министерство транспорта <13>, Федеральное агентство железнодорожного транспорта <14>, Министерство финансов <15>, Федеральное агентство по государственным резервам <16>, Министерство энергетики <17>, Федеральное космическое агентство <18>. ——————————— <7> Постановление Правительства Российской Федерации от 04.01.2001 N 1 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». <8> Постановление Правительства Российской Федерации от 15.12.2000 N 960 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства обороны Российской Федерации», Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30.12.2001 N 541 «О ведомственной охране Министерства обороны Российской Федерации» (вместе с «Инструкцией по организации деятельности ведомственной охраны Министерства обороны Российской Федерации»). <9> Постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2007 N 521 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства специального строительства». <10> Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2009 N 517 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства промышленности и торговли Российской Федерации». <11> Постановление Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 775 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации», Федеральный закон от 17.07.1999 N 176-ФЗ «О почтовой связи», Постановление Правительства Российской Федерации от 26.01.2005 N 38 «Об обеспечении служебным и гражданским оружием, патронами к нему и специальными средствами работников организаций федеральной почтовой связи». <12> Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2002 N 239 «О ведомственной охране Министерства сельского хозяйства Российской Федерации». <13> Постановление Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 N 743 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации». <14> Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 540 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта». <15> Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2000 N 1029 «О ведомственной охране Министерства финансов Российской Федерации». <16> Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2000 N 1028 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства по государственным резервам». <17> Постановление Правительства Российской Федерации от 11.03.2008 N 160 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства энергетики Российской Федерации». <18> Постановление Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 N 947 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального космического агентства».
При этом ряд указанных юридических лиц с особыми уставными задачами обладают следующими особенностями: 1. Так, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерство обороны одновременно относятся и к государственным военизированным организациям, подразделения ведомственной охраны в которых не обладают статусом самостоятельного юридического лица (в отличие от других юридических лиц с особыми уставными задачами). По нашему мнению, эти две организации (МЧС и МО) подлежат исключению из перечня юридических лиц с особыми уставными задачами, так как ведомственная охрана в них осуществляется на качественно ином уровне и имеет другие цели и задачи. 2. В некоторых из них, помимо ведомственной охраны, охранные функции могут исполняться другими организациями (МВД, частными охранными организациями). Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса могут привлекаться «подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса». Таким образом, если в отношении вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти вопросы создания ведомственной охраны и функционирования организаций, осуществляющих эту деятельность, в определенной степени урегулированы в централизованном порядке, то порядок создания ведомственной охраны и иных видов охраны другими организациями (в том числе государственными) определен лишь во внутриведомственных документах. Проведенное нами исследование дает основание дополнительно отнести к юридическим лицам с особыми уставными задачами следующие федеральные органы исполнительной власти: 1. Министерство культуры и его структурные подразделения, в которых создаются службы безопасности музеев и библиотек <19>. ——————————— <19> Письмо Минкультуры Российской Федерации от 30.01.2001 N 01-29/16-29 «Об оборудовании учреждений культуры техническими средствами охраны», письмо Минкультуры Российской Федерации от 16.02.1995 N 01-32/16-25 «О направлении рекомендаций к разработке положений о службе безопасности музеев и библиотек», Приказ МВД Российской Федерации N 181, Минкультуры Российской Федерации N 435 от 02.06.1994 «Об объявлении решения коллегий МВД и Минкультуры России от 18 мая 1994 г. N 2КМ/5».
2. Министерство образования и науки и его структурные подразделения, в которых охрана объектов подведомственных Министерству учреждений и организаций обеспечивается в том числе ведомственной охраной, сторожами и др. <20>. ——————————— <20> Письмо Минобрнауки Российской Федерации от 22.04.2011 N СМ-387/08 «О подготовке органов управления, сил гражданской обороны и функциональной подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности Минобрнауки России на 2011 — 2013 гг.».
3. Министерство природных ресурсов и экологии, организация охраны зданий и помещений, в которых осуществляют свою деятельность центральный аппарат и подведомственные Минприроды России организации, производится ФГУ «Дирекция по обслуживанию служебных зданий Минприроды России и подведомственных организаций» <21>. ——————————— <21> Приказ Минприроды Российской Федерации от 17.01.2011 N 6 «О ведомственном перечне государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации федеральными бюджетными учреждениями в качестве основных видов деятельности».
4. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее структурные подразделения, охрана которых осуществляется в том числе ведомственной охраной <22>. ——————————— <22> Типовая программа целевой инспекции физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов (РД-07-12-2007) от 15 января 2008 г.
5. Министерство экономического развития и его структурные подразделения, охрана которых осуществляется ведомственной, ведомственной военизированной и сторожевой охраной <23>. ——————————— <23> Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 17.12.2004 N 335 «Об утверждении Положения об Управлении Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу», Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 09.03.2011 N 91 «Об утверждении Регламента Министерства экономического развития Российской Федерации», Приказ Минэкономики Российской Федерации от 02.09.1997 N 98 «Об организации работы в Минэкономики России по осуществлению управления ведомственной военизированной, сторожевой и ведомственной пожарной охраной организаций, подведомственных министерству, и обеспечению их физической защиты и пожарной безопасности».
6. Министерство здравоохранения и социального развития, его структурные подразделения, охрана которых осуществляется сторожевой и военизированной охраной <24>. ——————————— <24> Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 07.12.2009 N 954н «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального медико-биологического агентства», Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 16.08.2007 N 549 «Об утверждении Положения о Межрегиональном информационно-аналитическом управлении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития», Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 24.04.2006 N 308 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 01.07.2009 N 378н «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости», Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 21.05.2008 N 235н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей работников военизированной и сторожевой охраны».
По поводу того, какие виды оружия и специальных средств используются охранными структурами указанных выше федеральных органов исполнительной власти, ситуация на данный момент ясной не является и требует дополнительного изучения ведомственных нормативных актов. С отнесением некоторых федеральных органов исполнительной власти к юридическим лицам с особыми уставными задачами также существуют определенные проблемы. Так, в регламентах Федеральной службы по тарифам <25>, Федеральной службы по финансовым рынкам <26>, Федеральной службы по финансовому мониторингу <27>, Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка <28>, Федерального агентства по рыболовству <29>, Федерального агентства по обустройству государственной границы <30> содержится такой новый термин, как «персонал по охране», утверждение состава и численности которого не входит в компетенцию руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. На основании этого можно сделать предположение, что вооруженные и военизированные подразделения в системе вышепоименованных органов не предусмотрены. ——————————— <25> Приказ ФСТ Российской Федерации от 21.02.2006 N 37 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по тарифам». <26> Приказ ФСФР Российской Федерации от 01.12.2011 N 11-64/пз-н «Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовым рынкам». <27> Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 N 186 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу», Приказ Росфинмониторинга от 05.11.2008 N 264 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу». <28> Приказ Росалкогольрегулирования от 18.08.2009 N 47 «Об утверждении регламента Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка». <29> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.03.2010 N 327-р «Об определении зоны ответственности ФСБ Российской Федерации и Росрыболовства по осуществлению полномочий в области охраны водных биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере в районах добычи (вылова) водных биологических ресурсов, в отношении которых границы внутренних вод Российской Федерации и внутренних морских вод Российской Федерации не определены», Приказ Росрыболовства от 04.02.2009 N 68 «Об утверждении Регламента Федерального агентства по рыболовству». <30> Постановление Правительства Российской Федерации от 01.11.2007 N 734 «О Федеральном агентстве по обустройству Государственной границы Российской Федерации», Приказ Росграницы от 06.06.2008 N 58 «О Регламенте Федерального агентства по обустройству Государственной границы Российской Федерации».
Дальнейшее наше исследование показало, что, во-первых, термин «персонал по охране» в настоящее время законодательно не разработан и не ясно, что под ним следует понимать. Во-вторых, практически во всех рассматриваемых службах созданы специализированные отделы по мобилизационной подготовке и режиму, управления безопасности и защиты информации и т. д., функции которых близки к охранным. Таким образом, современное состояние законодательства не позволяет однозначно отнести указанные виды федеральных служб к юридическим лицам с особыми уставными задачами, но требует дальнейших исследований в рассматриваемой сфере. С учетом изложенного выше представляется возможным дать следующее определение юридических лиц с особыми уставными задачами: «…организации, в структуре которых создаются специализированные подразделения в целях осуществления охраны (в том числе ведомственной) либо оказания детективных услуг, реализующие функции по использованию и применению служебного оружия». Осуществление охраны в таких организациях (за исключением частных охранных и детективных) является не основной сферой деятельности, а ее обеспечительной составляющей. Особые уставные задачи, определенные для этих юридических лиц законодательными актами, должны быть направлены на защиту охраняемых объектов от противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах. Поэтому, по нашему мнению, к юридическим лицам с особыми уставными задачами целесообразно отнести и организации казаков <31>. ——————————— <31> Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ.
Юридические лица с особыми уставными задачами как самостоятельный вид юридических лиц в Гражданском кодексе Российской Федерации не обозначены <32> и, на наш взгляд, таковыми не являются: создание в структуре юридического лица подразделения, осуществляющего охранные функции, не изменяет системы прав его учредителей (участников) в отношении самого юридического лица либо его имущества, а внесение в Гражданский кодекс их понятия повлечет дублирование нормы, уже имеющейся в ФЗ «Об оружии». ——————————— <32> Мельников В. В. Правосубъектность юридических лиц с особыми уставными задачами // Российский судья. 2010. N 4.
В целях же совершенствования обеспечения государственной безопасности в сфере контроля над оборотом оружия и недопущения создания незаконных вооруженных формирований представляется необходимым: 1. Провести межотраслевую систематизацию законодательства в сфере регламентации деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами в соответствии с законодательно закрепленными принципами разделения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти, исключить противоречия между установлениями Конституции Российской Федерации, нормами положений законов и подзаконных актов Российской Федерации. Такая работа, несомненно, потребует времени, межведомственных согласований и комплексных исследований, но принесет ощутимый эффект. 2. Включить в систематизируемый Закон нормы и положения, регламентирующие: — установление административной и уголовной ответственности за правонарушения и преступления, совершенные сотрудниками юридических лиц с особыми уставными задачами; — определение органов и должностных лиц, ответственных за обеспечение законности в деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами; — установление особого порядка функционирования юридических лиц с особыми уставными задачами в период введения режимов чрезвычайного и военного положения; об определении порядка их взаимодействия с органами и должностными лицами соответствующих министерств и ведомств.
