(Пчелинцев С. В.) («Журнал российского права», N 11, 2003)
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РФ ОБ ОСОБЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМАХ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
С. В. ПЧЕЛИНЦЕВ
Пчелинцев Сергей Владимирович — генерал-майор юстиции, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ (Москва).
Правовой институт особых правовых (исключительных) режимов, наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения, имеет глубокие исторические корни в отечественном праве и в законодательстве большинства зарубежных государств <*>. Как дореволюционное, так и советское законодательство об особых правовых режимах (особенно в первые годы советской власти) отличалось явно репрессивной и даже карательной направленностью и не устанавливало достаточно четкого разграничения между понятиями военного и чрезвычайного положения, что находило отражение и в советской юридической науке. Вплоть до последнего времени в энциклопедической литературе в качестве наиболее яркого примера исключительного режима было принято ссылаться на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», который предусматривал широкий комплекс жестких мер ограничительного характера в отношении граждан <**>. ——————————— <*> См.: Пчелинцев С. В. Развитие законодательства об осуществлении правосудия в условиях особых правовых режимов: история и современность // Журнал российского права. 2003. N 6. С. 97 — 105. <**> См.: Ведомости СССР. 1941. N 29.
Вполне очевидно, что указанные обстоятельства не могли не учитываться при составлении соответствующих норм проекта Конституции Российской Федерации о порядке введения особых правовых режимов и их осуществления. Уже на стадиях разработки и обсуждения проекта Конституции по результатам тщательного анализа отечественного и зарубежного исторического опыта Конституционным совещанием была исключена возможность введения военного положения по причинам (чрезвычайным обстоятельствам) явно внутреннего характера, которые могли служить основаниями для объявления чрезвычайного положения. Такой вывод соответствовал уровню развития современной правовой науки, и его последовавшее закрепление на самом высшем уровне в ст. 87 Конституции стало принципиально новым шагом в развитии отечественного законодательства об особых правовых режимах в целом <*>. ——————————— <*> См., например: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1995. Т. 8. С. 192 — 193; Т. 12. С. 363 — 366.
Исходя из смысла данной нормы Конституции иных оснований для введения Президентом Российской Федерации на территории России или в отдельных ее местностях военного положения, кроме агрессии против Российской Федерации или непосредственной ее угрозы, федеральным законодательством предусмотрено быть не может. Изложенные условия введения военного положения имеют исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат. Что касается чрезвычайного положения, то, как следует из ст. 56 и 88 Конституции, оно может вводиться Президентом при наличии обстоятельств и в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Такие обстоятельства могут составлять довольно широкий перечень (например, попытки насильственного изменения конституционного строя, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, эпидемии и другие ситуации, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, и другие условия), определяемый соответствующим федеральным конституционным законом. Согласно статьям 87 и 88 Конституции о введении военного или чрезвычайного положения Президент РФ должен незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной Думе. В соответствии со ст. 102 Конституции утверждение соответствующих указов Президента входит в компетенцию Совета Федерации, что в случае необходимости должно осуществляться в порядке, предусмотренном Регламентом Совета Федерации. Таким образом, с принятием Конституции основания введения военного и чрезвычайного положения впервые были строго разграничены, чему, впрочем, на первых порах не уделялось особого внимания в научной и учебной литературе по конституционному праву. Вместе с тем специальные конституционные законы, которые должны были четко конкретизировать причины введения военного и чрезвычайного положений и их режимы, несмотря на очевидную необходимость их оперативной разработки и рассмотрения <*>, не принимались в течение довольно длительного времени. В этой связи совершенно обоснованно мнение Б. А. Страшуна о том, что промедление с принятием федеральных конституционных законов (включая и названные) отрицательно сказывается в целом на демократическом развитии нашего государства <**>. ——————————— <*> См., например: Барынькин В. М. Сборник материалов по военной конфликтологии. М., 1996. С. 64; Военное право: состояние и перспективы развития // Государство и право. 1994. N 8 — 9. С. 10; Юридический справочник для военнослужащих / Под ред. А. И. Муранова. М., 1997. С. 7, 16. <**> См.: Страшун Б. А. Федеральное конституционное право России. М.: Норма, 1996. С. VI — VII.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. отмечалось следующее: «Укрепление обороноспособности страны должно быть обеспечено необходимой нормативной базой. В 1997 году необходимо будет принять федеральные законы «О военном положении» и «О чрезвычайном положении», проекты которых будут внесены в Государственную Думу» <*>. Однако ни в 1997 году, ни в последующие несколько лет соответствующие законодательные инициативы Президента Государственной Думой поддержаны не были. Задержка в рассмотрении названных законопроектов, наряду с соображениями политического свойства, в определенной степени объяснялась дискуссией теоретического характера по следующим основным вопросам: ——————————— <*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». М.: Известия, 1997. С. 75.
1) об основаниях и условиях применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований (далее — Вооруженные Силы) и органов в условиях действия особых правовых режимов (особенно в случае чрезвычайного положения); 2) об основаниях введения в Российской Федерации военного положения; 3) о возможностях и пределах ограничения прав граждан в обстоятельствах действия военного положения. Первая из названных проблем представляла серьезный интерес с учетом положений действовавшей в тот период военной доктрины РФ о запрете использования армии в интересах отдельных групп лиц, партий, общественных объединений <*>, а также содержащихся в научной литературе мнений о том, что при отсутствии угрозы агрессии со стороны иностранных государств Вооруженные Силы «ни при каких условиях не должны применяться для разрешения политических конфликтов между разными политическими группировками внутри страны и между ветвями власти, ни для карательных и иных силовых акций внутри страны» <**>. Положения о недопустимости применения военной силы против мирных граждан либо для достижения внутриполитических целей были также закреплены и в первой Концепции национальной безопасности Российской Федерации <***>. ——————————— <*> Принята Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 // САПП РФ. 1993. N 45. Ст. 4329. <**> См.: Арбатов А. Г. О военной доктрине и военной политике России // Россия: в поисках стратегии безопасности: (Проблемы безопасности, ограничений вооружения и миротворчества). М., 1996. С. 205. <***> Утв. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 // СЗ РФ. 1997. N 52. Ст. 5909.
В то же время в научной литературе высказывались соображения об отнесении к источникам военной опасности так называемых внутренних источников военной угрозы (например, незаконная деятельность экстремистских организаций, направленная против нарушения территориальной целостности Российской Федерации), которые могут быть использованы в качестве предлога для агрессии против страны <*>. Одновременно достаточно тщательно анализировались и возможные основания использования Вооруженных Сил в целях предупреждения и пресечения внутренних конфликтов, угрожающих территориальной целостности и национальной безопасности государства (например, для локализации и блокирования района конфликта, пресечения вооруженных столкновений, разъединения противоборствующих сторон, защиты стратегически важных объектов) <**>. В целом такова точка зрения, хотя и с некоторыми оговорками, и академика С. С. Алексеева, допускавшего возможность использования Вооруженных Сил Российской Федерации внутри страны только в исключительных случаях, которые должны быть «точно, исчерпывающим образом указаны в федеральном законе» <***>. ——————————— <*> См.: Соловьев В. В. О некоторых проблемах военной безопасности страны // Проблемы глобальной безопасности / Под ред. В. А. Виноградова. М., 1995. С. 351 — 352. <**> См., например: Военное право: состояние и перспективы развития: «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право. 1994. N 8 — 9. С. 15. <***> См.: Алексеев С. С. Философия права. М., 1997. С. 258.
Подобные соображения были основаны на положениях Концепции национальной безопасности Российской Федерации, допускавшей возможность действий Вооруженных Сил против незаконных вооруженных формирований, представляющих собой угрозу национальным интересам страны. Рассмотренные положения через некоторое время были также закреплены в ст. 4 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» <*>, предоставляющей Президенту право принимать на основании Федерального закона решение о привлечении Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.
Вышесказанное объясняет достаточно настороженное внимание СМИ к проектам законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении» в процессе их подготовки <*>, тем более что в научной литературе вскоре после принятия Конституции появлялись высказывания о нецелесообразности оперативного принятия закона о военном положении в мирное время, поскольку это якобы могло восприниматься в качестве факта доказательства подготовки России к войне <**>. ——————————— <*> См., например: Ванденко И. На случай войны // Известия. 1997. 15 марта; Городецкая Н. Правительство одобрило законопроект «О военном положении», теперь должностные лица будут знать свои обязанности во время войны // Сегодня. 1996. 6 апр.; и др. <**> См., например: Петрухин И. Л. Чрезвычайное положение и права человека // Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы) / Под ред. О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонковой. М., 1994. С. 51 — 52.
Хотя данная точка зрения и была достаточно уязвима, она требовала, однако, «более продуманного подхода к информационному и психологическому обеспечению принятия закона» <*>, чего, как сейчас представляется, в полной мере достигнуть в тот период не удалось. Главным, что определило судьбу законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», оказались опасения определенной части депутатского корпуса в отношении «силовой» составляющей их проектов. Например, проект федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» дважды рассматривался в Государственной Думе и не получил одобрения именно вследствие споров об основаниях возможного участия Вооруженных Сил в обеспечении режима чрезвычайного положения и механизме применения военной силы в чрезвычайных ситуациях <**>. ——————————— <*> См., например: Коротков А. П., Соковых Ю. Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. 1997. N 10. С. 71. <**> См.: Парламентаризм в России: Федеральное собрание 1994 — 1995. V Государственная Дума. Совет Федерации. М., 1996. С. 107.
Что касается первого варианта проекта закона «О военном положении», то уже в первом чтении он по инициативе представителя Президента в Государственной Думе был отозван для доработки из-за значительного количества замечаний как по его концепции, так и по содержанию. Основными причинами критического отношения к законопроекту были высказанные рядом депутатов опасения, что закон о военном положении после его принятия теоретически может быть использован в целях «необоснованного ограничения деятельности органов власти и политических партий». При этом заявление полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе о том, что «никаких внутренних оснований для введения военного положения закон не содержит», не изменило настроений депутатского корпуса <*>. ——————————— <*> См.: Стенограмма заседаний Государственной Думы // Бюллетень. 1997. 17 октября. N 125 (267). С. 20 — 34; Информационно-аналитический бюллетень Государственной Думы N 8 (24 сентября — 28 октября 1997 г.). М., 1997. С. 23 — 26.
Как видим, формальные поводы для отторжения проектов законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» депутатами Государственной Думы фактически были идентичны и имели не только правовой, но и политический характер. Еще одним дискуссионным вопросом, как это ни выглядит сейчас странным, явилось обсуждение возможных оснований военного положения. Как уже отмечалось выше, в отличие от ранее действовавшего законодательства основаниями объявления военного положения в Российской Федерации в современных условиях, исходя из смысла ст. 87 Конституции, могут являться только причины внешнего характера, представляющие опасность для национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства, поскольку иные обстоятельства исключительного характера, обусловленные внутренними причинами, могут рассматриваться только в качестве оснований введения в Российской Федерации чрезвычайного положения. Отсюда следует, что основная цель введения военного положения в стране — это создание должных условий для отражения агрессии или предотвращения ее непосредственной угрозы, что позволило бы при необходимости быстро и эффективно осуществить переход общества от мирного положения к военному и обеспечить правовыми средствами устойчивое его функционирование в условиях войны <*>. ——————————— <*> См.: Кучма Ю. Н. Законодательство военного времени. Средства управления государством в условиях Великой Отечественной войны: Дис… канд. юрид. наук. М., 1995. С. 2, 137 — 148.
К сожалению, это важное обстоятельство принципиального значения учитывалось далеко не всегда, даже при подготовке энциклопедических изданий, где понятие и основания введения военного положения продолжают даваться без изменений, исходя из традиционных определений, выработанных еще на основе ранее действовавшего законодательства <*>. Положения Конституции не в полной мере учитывались и в некоторых научных исследованиях середины и конца 90-х гг. прошлого столетия. ——————————— <*> См., например: Большой энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. М., 1997. С. 216; Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1997. С. 92 — 93; Краткий словарь современных понятий и терминов / Под ред. В. А. Макаренко. М., 1995. С. 510; Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 73.
В частности, в некоторых работах говорилось о том, что режим военного положения «соответствует внутреннему вооруженному конфликту высокой интенсивности» и «приходит на смену режиму чрезвычайного положения, которое оказывается недостаточным для ликвидации кризиса и допускает применение Вооруженных Сил для подавления антиправительственных вооруженных формирований» <*>. Что же касается угрозы агрессии против Российской Федерации, то она, по мнению отдельных авторов, также может являться основанием введения военного положения «помимо внутреннего вооруженного конфликта», то есть как бы вторичной причиной объявления в стране военного положения <**>. С другой стороны, обосновывалась и точка зрения, согласно которой в законе о военном положении «непременно должны найти свое отражение и особенности, связанные с действиями войск при разрешении военных конфликтов», поскольку данный режим может устанавливаться не только в связи с необходимостью вооруженной защиты государства, но и «в интересах разрешения назревающих военных конфликтов» <***>. ——————————— <*> Коротков А. П., Соковых Ю. Ю. Указ. соч. С. 70. <**> См.: Там же. <***> Барынькин В. М. Указ. соч. С. 64.
Не вызывало сомнения, что подобные подходы не могли быть поддержаны как не соответствующие требованиям ст. 87 Конституции. Вместе с тем для правильного понимания сущности и непосредственного содержания оснований объявления военного положения (при их принципиальном отличии от оснований объявления чрезвычайного положения) стало объективно необходимым обратиться к нормам международного права, анализ которых позволил выработать следующие принципиальные позиции, из которых представлялось целесообразным исходить при подготовке соответствующих норм законопроекта «О военном положении». Непосредственно определение агрессии дано в Резолюции, принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1974 г. <*>, исходя из которого агрессией против Российской Федерации может быть признано применение иностранным государством (группой государств) вооруженной силы против суверенитета, политической независимости, целостности и неприкосновенности территории страны. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права к таким действиям относятся, например: ——————————— <*> См.: Действующее международное право. М., 1997. Т. 2. С. 199 — 202.
1) вторжение (нападение) вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию России, любая военная оккупация ее территории, а также любая аннексия с применением вооруженной силы на территории России; 2) применение иностранным государством (группой государств) любого оружия против России; 3) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска, предусмотренные федеральным законом; 4) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств); 5) засылка иностранным государством на территорию Российской Федерации вооруженных банд, групп, регулярных сил или наемников в целях применения против Российской Федерации вооруженной силы; 6) применение иностранным государством (группой государств) вооруженной силы против суверенитета, политической независимости, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации каким-либо другим образом, не совместимым с общепризнанными принципами и нормами международного права. Кроме того, в качестве основания для введения военного положения может также рассматриваться непосредственная угроза агрессии, что предусмотрено конституционным законодательством ряда государств, которое вместе с тем не содержит исчерпывающего понятия такой угрозы, оставляя решение данного вопроса на усмотрение компетентных органов государственной власти, правомочных ввести военное положение в стране или в ее отдельных местностях. Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к законодательному определению оснований введения военного положения. В частности, современное законодательство некоторых государств Восточной Европы (Албании, Болгарии) предусматривает в качестве особого основания введения военного положения необходимость выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров, что прямо не предусматривается законодательством нашей страны. В этой связи высказывались соображения о том, что определенным ориентиром здесь мог являться проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества, в котором под угрозой агрессии понимаются заявления, сообщения, демонстрация силы или любые иные меры, которые дают правительству какого-либо государства веские основания полагать, что серьезно рассматривается возможность агрессии против этого государства <*>. ——————————— <*> См.: Панов В. Н. Международное уголовное право. М., 1997. С. 48 — 49, 225.
Используя приведенный анализ международно-правовых норм, предлагалось при подготовке законопроекта исходить из того, что непосредственной угрозой агрессии прежде всего могут признаваться объявление иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации, необоснованная концентрация вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на государственной границе Российской Федерации, проведение в иностранном государстве (группе государств) мобилизации, возникновение вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, а равно иные действия иностранного государства (группы государств), включая заявления, сообщения и демонстрацию силы, осуществляемые в нарушение общепризнанных принципов и норм международного права, реально указывающие на подготовку к агрессии. Третьим вопросом, потребовавшим обсуждения в научной литературе, стала проблема возможных ограничений прав граждан в условиях особых правовых режимов (в особенности в случае военного положения). Международная практика применения чрезвычайного и военного положений в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государств рассматривает эти положения в качестве правовых институтов, регламентирующих чрезвычайный режим осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. При этом поддержание режимов чрезвычайного или военного положения практически неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, приобретающими зачастую неоправданно жесткий характер. Поэтому представлялось крайне важным объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан, которые при этом не должны противоречить нормам международного права, установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам <*>. ——————————— <*> См.: Шайо А. Самоограничение власти: (Краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 276 — 283.
Анализ точек зрения в отечественной юридической литературе позволил выявить различные подходы к этой проблеме. Например, С. Н. Бабурин обращал внимание на то, что «в отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод» <*>. ——————————— <*> См.: Бабурин С. Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 98; см.: Он же. Территориальные режимы и территориальные споры: государственно-правовые проблемы. М., 2001. С. 75.
Такой подход обосновывался тем, что в ст. 87 Конституции, устанавливающей основания объявления Президентом военного положения, не содержится прямого упоминания о возможности ограничения при этом прав и свобод граждан, как это, например, непосредственно закрепляют ст. 56 и 88 Конституции о чрезвычайном положении. Однако это вовсе не означает, что при военном положении права и свободы граждан вообще не подлежат каким-либо ограничениям. Подобные суждения представлялись ошибочными, поскольку не учитывали предоставленной ч. 3 ст. 55 Конституции возможности ограничения на основании федерального закона прав и свобод граждан в пределах, которые необходимы для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это положение не только совпадало по смыслу с содержанием ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека <*>, но и соответствовало ст. 19 ФЗ «Об обороне», трактующей военное положение как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничения прав и свобод граждан. Аналогичная норма закреплена также и в п. 2 ст. 1 ГК РФ. ——————————— <*> См.: Российская газета. 1995. 5 апр.
Не случайно в юридической и энциклопедической литературе одним из наиболее характерных признаков военного положения признается именно применение комплекса ограничений для населения. Вместе с тем не вызывало сомнений, что этот комплекс не может быть всеобъемлющим, а непременно, по аналогии с режимом чрезвычайного положения, должен иметь конкретные рамки, устанавливаемые законодательством. В этой связи принципиально не могла быть поддержана точка зрения о возможности ограничения прав и свобод граждан в условиях военного положения еще в большем объеме, чем в условиях режима чрезвычайного положения <*>. ——————————— <*> См.: Коротков А. П., Соковых Ю. Ю. Указ. соч. С. 70.
Оптимальной в период обсуждения законопроекта представлялась позиция Г. В. Васильевой, считавшей, что «по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения в условиях военного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20 — 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 — 54 Конституции, поскольку именно эти права не могут быть ограничены в силу ч. 3 ст. 56 Конституции даже в условиях введения чрезвычайного положения» <*>. ——————————— <*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 388.
Аналогичной точки зрения придерживались также С. А. Авакьян, Е. К. Глушко и некоторые другие авторы. Так, В. Е. Чиркин полагал, что в условиях военного положения отдельные конституционные права и свободы (свобода собраний, демонстраций, печати и др.) могут быть ограничены, но только в той мере и на такой период времени, в каких это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом важно, что согласно Международному пакту о гражданских и политических правах некоторые права и свободы не могут быть ограничены и в условиях чрезвычайного положения. Как справедливо считал В. Е. Чиркин, эту норму по аналогии можно было распространить в определенном объеме и на военное положение <*>. ——————————— <*> См., например: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1997. С. 400; Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 423; Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000. С. 98 — 99.
Таким образом, в период обсуждения законопроекта преобладающей и наиболее обоснованной все же являлась точка зрения, согласно которой в условиях военного положения могут быть предусмотрены ограничения отдельных прав граждан, которые, однако, так же, как и в период чрезвычайного положения, допускаются только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, не могут затрагивать основополагающих прав и свобод граждан и должны согласовываться с требованиями ст. 55 и 56 Конституции. В то же время шла дискуссия о том, что закрепленный в Конституции перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении чрезвычайного положения (что, безусловно, имело важное значение и для военного положения), значительно расширен по сравнению с Международным пактом о гражданских и политических правах, поскольку включал право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну частной жизни и др. В этой связи предлагалось внести соответствующие изменения в Конституцию, которые позволяли бы более эффективно осуществлять режим чрезвычайного положения <*>. ——————————— <*> См.: Лозбинев В. В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: (Теория, законодательство, практика). М., 2001. С. 169 — 171, 184 — 185.
С учетом изложенного, для понимания объективной необходимости ограничения некоторых прав и свобод граждан в условиях режима военного положения и их возможных пределов важное значение имело изучение норм международного права и зарубежной практики применения военного положения. Прошлый опыт свидетельствует, что кризисы в истории большинства государств вызывали необходимость временного ограничения отдельных прав и свобод граждан при тех или иных чрезвычайных обстоятельствах, в том числе и при введении режимов чрезвычайного или военного положения. Вместе с тем в современных условиях возможные ограничения любых прав и свобод граждан должны соответствовать международно-правовым нормам и осуществляться в строгом соответствии с национальным законодательством. Всеобщей декларацией прав человека закреплено, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» <*> (п. 2 ст. 29). ——————————— <*> Российская газета. 1995. 5 апр.
Отсюда следует принципиальное требование, что какие-либо ограничения прав и свобод граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены законодательством конкретного государства и соответствуют нормам международного права. В полной мере указанное положение распространяется и на ограничения прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного или военного положения. Анализ зарубежной практики показывает, что ограничения прав и свобод в период чрезвычайного или военного положения, как правило: а) не распространяются на основные права граждан; б) носят ограниченный по объему и времени действия характер; в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта. Даже при введении чрезвычайного или военного положения основные неотъемлемые права человека (на жизнь, достоинство личности, равноправие и отсутствие дискриминации, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, свободу вероисповедания, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на жилище, право на судебную защиту прав и свобод и др.) должны непременно соблюдаться. Как справедливо отмечает на основе анализа международной практики ограничения прав человека (в том числе в условиях военного и чрезвычайного положения) известный венгерский политолог и юрист А. Шайо, подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна являться «чрезмерной» <*>. ——————————— <*> См.: Шайо А. Указ. соч. С. 282 — 283.
Отсюда следовало, что закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции принцип возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, содержит требование разумной достаточности применяемых мер, которые могут осуществляться только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с обязательствами Российской Федерации по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения, а также не затрагивают прав и свобод, перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции, которые не могут ограничиваться ни при каких обстоятельствах, в том числе и в условиях чрезвычайного положения. С учетом изложенного был сделан вывод о том, что законопроектом могут предусматриваться ограничения отдельных прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на время военного положения, но только в соответствии с вышерассмотренными требованиями норм международного права. Непременное соблюдение этого требования является предпосылкой обеспечения безопасности личности в условиях военного положения. На основании анализа норм международного права и зарубежного законодательства высказывались конкретные соображения о необходимости включения в законопроект норм, которые предусматривали бы на территории, где введено военное положение, некоторые временные запреты и ограничения (с указанием их возможного перечня) <*>. ——————————— <*> См., например: Права человека и вооруженные конфликты / Отв. ред. В. А. Карташкин. М., 2001. С. 98 — 104; Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2000. С. 295 — 309; Международно-правовое обеспечение безопасности человека: (По материалам «круглого стола») // Государство и право. 2001. N 6. С. 101 — 102; и др.
Эти предложения во многом были реализованы и закреплены в последовательно принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральных конституционных законах от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» <*> и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» <**>. Их содержательный анализ бесспорно свидетельствует о всестороннем учете и творческом применении в процессе подготовки зарубежного опыта правового регулирования и норм международного права по рассмотренным в статье проблемам, что подтверждается следующим. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277. <**> См.: СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
I. Законодательно закреплена возможность привлечения на основании указа Президента РФ Вооруженных Сил для обеспечения режимов военного и чрезвычайного положения с решением следующих основных задач: а) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное или военное положение, и выезда с нее; б) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды; в) пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований. Кроме того, установлено, что в условиях чрезвычайного положения Вооруженные Силы могут выполнять задачи разъединения противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники, а также участвовать в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В целях обеспечения режима военного положения задачами Вооруженных Сил могут быть охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями, а также участие в проведении иных мероприятий по обеспечению режима военного положения. При этом определение задач и установление порядка привлечения Вооруженных Сил для обеспечения режима военного положения входят в компетенцию Президента Российской Федерации. Таким образом, Законами «О чрезвычайном положении» (ст. 16 — 17) и «О военном положении» (ст. 9, 11) были исчерпывающе определены основания и условия привлечения Вооруженных Сил для поддержания режимов чрезвычайного и военного положения, исключающие возможность их применения в целях разрешения внутриполитических конфликтов (что явилось предметом опасений депутатов Государственной Думы первого и второго созывов). II. Определения агрессии и непосредственной угрозы агрессии как основания для введения военного положения сформулированы в ст. 3 Закона «О военном положении» с учетом Резолюции, принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1974 г., и в соответствии с предложениями, ранее выработанными на основе анализа норм международного права и излагавшимися в научной литературе. III. Правовое положение граждан и других лиц в период военного положения имеет свои характерные черты и специфические особенности. Они заключаются в том, что в соответствии с Законом «О военном положении» (ст. 7, 11 — 12, 18) органами, обеспечивающими режим военного положения, по основаниям, установленным федеральным законодательством, и в пределах предоставленных им полномочий могут быть ограничены отдельные права и свободы граждан и других лиц. При этом временные ограничения отдельных прав граждан на период чрезвычайного положения и в условиях военного положения во многом совпадают, но не полностью тождественны, о чем свидетельствует сопоставление соответствующих норм Законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». 1. Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 11) и Законом «О военном положении» (ст. 7 — 8) определены временные ограничения, которые применяются во всех случаях независимо от оснований введения чрезвычайного или военного положения, а именно: а) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное или военное положение, и выезда с нее, а также установление ограничений на свободу передвижения; б) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; в) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; г) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра. 2. Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 12) и Законом «О военном положении» (ст. 7) установлены меры, которые применяются лишь при введении чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями (а при введении военного положения — независимо от оснований). К таким мерам, в частности, относятся: а) установление запретов на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа); б) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков; в) временное изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ; г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств. 3. Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 12) закреплены меры, которые могут применяться исключительно при введении чрезвычайного положения по вышеназванным основаниям (в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации и др.), но не применяются в условиях военного положения, а именно: а) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке; б) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца. 4. Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 13) и Законом «О военном положении» (ст. 7) установлены меры, которые применяются при введении чрезвычайного положения в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, требующими проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (а при введении военного положения — независимо от оснований). К ним, в частности, относится мобилизация (привлечение) трудоспособного населения (граждан) к выполнению аварийно-спасательных работ: работ для нужд обороны, по ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями. 5. В Законе «О чрезвычайном положении» (ст. 13) перечислены меры, которые применяются исключительно при введении чрезвычайного положения в связи с вышеназванными чрезвычайными ситуациями, но не могут применяться в условиях военного положения: а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; в) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных и негосударственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей. 6. К числу временных мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение, исходя из особых задач режима военного положения, относятся следующие возлагаемые на граждан обязанности и ограничения (которые, однако, не предусмотрены Законом «О чрезвычайном положении»): а) выполнение требований федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказание содействия таким органам и лицам; б) явка по вызову в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы военного управления, обеспечивающие режим военного положения, а также в военные комиссариаты, на территории которых проживают граждане; в) выполнение требований, изложенных в полученных гражданами предписаниях, повестках и распоряжениях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц; г) предоставление гражданами в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества (с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества); д) задержание по основаниям, установленным федеральным законом, граждан и транспортных средств на срок до 30 суток; е) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами; ж) запрещение работы приемопередающих станций индивидуального пользования; з) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией; и) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации; к) запрещение или ограничение выбора места пребывания или места жительства. IV. Таким образом, правовое положение граждан в период действия режимов чрезвычайного или военного положения имеет свои характерные черты и специфические особенности, которые заключаются в том, что органами, обеспечивающими режим чрезвычайного или военного положения, по основаниям, установленным федеральным законодательством, и в пределах предоставленных им полномочий могут быть ограничены отдельные права и свободы граждан. Вместе с тем федеральное законодательство предусматривает возможность ограничения прав и свобод граждан в период действия военного положения только в определенном объеме, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Более того, принимаемые в этой связи меры с учетом международно-правовых норм не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам. V. Отдельные положения о возможных ограничениях прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного и военного положения закреплены и в некоторых других федеральных законах последнего времени, что свидетельствует о наличии у законодателя единого подхода к решению этой проблемы. В частности, статьей 4 ТрК РФ установлено, что не является принудительным трудом работа, выполняемая в случаях объявления чрезвычайного или военного положения. А в статьях 51 и 93 ЗК РФ закреплено, что во время чрезвычайного или военного положения допускается временное изъятие у собственника земельного участка с возмещением ему причиненных убытков (реквизиция) и выдачей документа о реквизиции земельных участков для нужд обороны и безопасности. Данные положения трудового и земельного законодательства согласуются с предусмотренными ст. 13 и 29 Закона «О чрезвычайном положении» и ст. 7 и 18 Закона «О военном положении» нормами о возможности привлечения (мобилизации) граждан к выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ (работ для нужд обороны) с гарантированной оплатой труда, а также о возможности изъятия у них необходимого для нужд обороны имущества (во время режима чрезвычайного положения — использования имущества и ресурсов организаций) с последующей выплатой государством его стоимости (возмещением причиненного ущерба). VI. Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 16 — 27) и Законом «О военном положении» (ст. 9 — 15) закреплены и разграничены полномочия Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления, иных структур и должностных лиц по введению и применению на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, мер, связанных с временным ограничением отдельных прав граждан. Кроме того, в Законе «О военном положении» (ст. 22) содержится норма об обязанности Президента Российской Федерации в случае введения военного положения во исполнение международно-правовых обязательств РФ принять меры по оповещению Генерального секретаря ООН (а через него государств — участников ООН) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлениях Российской Федерации от своих обязательств по международным договорам, связанным с ограничением отдельных прав и свобод граждан. VII. Гарантией соблюдения основ правового статуса личности в условиях чрезвычайного и военного положения могут являться существующие в Российской Федерации меры защиты прав и свобод граждан, предусмотренные ст. 45 — 46 Конституции, включая возможность обращения в суд и в органы прокуратуры. Таким образом, по результатам анализа рассмотренных в статье материалов представляется возможным констатировать следующее. 1. Рассмотрение и принятие предусмотренных ст. 56, 87 и 88 Конституции Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» заняли достаточно длительный период времени не только по объективным, но и по субъективным причинам, многие из которых имели в основном надуманный характер. 2. Проблему правового регулирования особых правовых режимов в Российской Федерации нельзя считать окончательно разрешенной с принятием Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», которые являются основой для дальнейшего совершенствования правовой базы в данной области, включая внесение соответствующих изменений в ряд федеральных законов и принятие постановлений Правительства Российской Федерации <*>. ——————————— <*> См.: Лозбинев В. В. Новый Закон «О чрезвычайном положении» требует изменения ряда норм федерального законодательства // Российская юстиция. 2002. N 7. С. 46 — 48.
3. Представляется важным, что принятие Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» существенно способствовало в соответствии с вышерассмотренными положениями Федерального закона «Об обороне» совершенствованию законодательства об основаниях и порядке применения Вооруженных Сил в условиях особых правовых режимов в дополнение к предусмотренным в ст. 6 — 7 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» <*> основаниям и условиям участия Министерства обороны Российской Федерации в проведении контртеррористических операций (на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации) <**>. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3808. <**> См.: Указ Президента РФ от 23 сентября 1999 г. N 1255с «О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 13. Ст. 1203; Указ Президента РФ от 22 января 2001 г. N 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» // Российская газета. 2001. 23 янв.
4. Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» подготовлены с учетом отечественного и зарубежного опыта законодательного регулирования чрезвычайного и военного положения (причем как позитивного, так и негативного), по своему содержанию согласуются с нормами международного права и соответствуют уровню современного развития российского конституционного права, что позволяет с достаточной уверенностью признать на данном этапе реализованными в законодательстве Российской Федерации конституционные нормы об особых правовых режимах.
