К ВОПРОСУ О ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ «КУРИЛЬСКОЙ ПРОБЛЕМЫ»
(В СВЕТЕ КОНЦЕПЦИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
В. МИТРОХИН
Митрохин В., доктор юридических наук, член Российской академии юридических наук, заведующий кафедрой публичного права, директор Центра региональных правовых проблем и вопросов национальной безопасности Южно-Сахалинского института экономики, права и информатики, г. Южно-Сахалинск.
Проблема Южных Курил, или «северных территорий», как ее называют в японских политических кругах, имеет длительную историю. Развитие российско-японских отношений обусловливает необходимость вновь вернуться к этой теме, тем более что затрагиваются вопросы суверенитета и территориальной целостности России.
Возникла необходимость проанализировать эту проблему с различных позиций в свете «Концепции национальной безопасности РФ», новая редакция которой утверждена Указом Президента Российской Федерации 10 января 2000 г. N 24.
Как известно, принятая Концепция является основополагающим политическим документом, определяющим векторные направления государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства и защищенности страны от внешних и внутренних угроз во всех сферах деятельности.
Национальная безопасность — это безопасность многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.
В современных реалиях развитие межгосударственных отношений базируется на двух взаимоисключающих платформах:
1. Укрепление экономических и политических позиций значительного числа государств и их интеграционные объединения при возрастающей роли экономических, политических, научно-технических, экологических и информационных факторов. Россия поддерживает межгосударственные отношения на этой основе.
2. Создание структуры международных отношений, основанных на преобладании и верховенстве в международном сообществе развитых западных стран, развитых стран Азиатско-Тихоокеанского региона при доминировании США. При этом продолжает оставаться существенным значение военно-силовых инструментов для разрешения проблем в международных отношениях.
В Концепции четко указано, что национальные интересы России — это совокупность сбалансированных интересов личности, общества, государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они являются долгосрочными и определяют основные цели, стратегические и тактические задачи внутренней и внешней политики государства.
В Концепции четко определено, что «интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества». Это означает, что необходимы разноплановые усилия:
— по упрочению позиций России как великой державы — одного из влиятельных центров многополярного мира;
— по вооруженной защите ее независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности;
— по созданию политических, правовых, организационных и иных условий для обеспечения надежной охраны Государственной границы и соблюдению установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономической и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации.
К сожалению, политико-экономическая элита, пришедшая к руководству России в девяностые годы, создала ситуацию, при которой возникли зоны социально-политической и экономической напряженности практически по всему периметру российских границ. Возникли проблемы, которые усугубились ослаблением экономического, военного и как следствие — политического потенциала России.
Особую остроту вызывает вопрос взаимозависимости заключения мирного договора с Японией и решения «проблемы Южных Курил». Некоторые представители японской околополитической общественности пытаются убедить свой электорат, что южно-курильские острова являются «исконно японской» землей. Им даже не приходит в голову предположение, что в России может существовать иная точка зрения.
На протяжении многолетней истории российско-японских отношений «территориальный вопрос» являлся одним из главных предметов политических спекуляций, особенно обострившихся после окончания Второй мировой войны.
Японская сторона апеллирует к ст. 2 Симодского договора 1855 г., которая определяла установление государственной границы между Россией и Японией между островами Уруп и Итуруп. По Санкт-Петербургскому договору 1875 г. к Японии отошли 18 Курильских островов в обмен на официальный отказ от острова Сахалин.
Но почему-то Япония «забыла», что агрессией 1904 г. первой нарушила ст. 1 Симодского договора 1855 г. (Отныне да будет постоянный мир и искренняя дружба между Россией и Японией) (см.: Трактат о торговле и границах, заключенный в Симоде 26 января 1855 г. // Договоры России с Востоком. Сост. Т. Юзефович. СПб., 1869. С. 276). В 1918 г. Япония также первой нарушила ст. 1 Портсмутского мирного договора 1905 г., в которой говорилось о мире и дружбе между государствами Россией и Японией, оккупировав Сахалин и Дальний Восток (см.: Мирный договор между Россией и Японией, заключенный в Портсмуте 23 августа 1905 г. // Русско-китайские отношения. 1689 — 1916. Официальные документы. М.: Изд. вост. лит., 1958. С. 115 — 118).
Начало XX в. было омрачено Японской агрессией (война 1904 — 1905 гг. против России закончилась потерей о. Сахалин, Корея была колонизирована, в 1918 г. — оккупация Советского Дальнего Востока, 30-е гг. — оккупация Северо-Восточного Китая, 1938 г. — события в районе озера Хасан, 1939 г. — военные действия у реки Хасан).
Японская сторона не оспаривает своих успехов в территориальной экспансии, считая эти результаты закономерными итогами военных действий. Безнаказанность позволила Японии продолжать захватнические военные действия и в период Второй мировой войны (Индия, Австралия, Гавайские и Алеутские о-ва).
Таким образом, именно Япония, неоднократно нарушая систему международных договорных отношений, потеряла право ссылаться на договоры как на действующие нормативно-правовые документы. Состояние войны ведет к отмене всех ранее действовавших договоров и соглашений между воюющими государствами.
И только в результате победы СССР над фашистской Германией и разгрома Квантунской армии Японии вооруженными силами объединенной коалиции союзников при решающем вкладе опять-таки СССР милитаристская Япония — международный агрессор в АТР — как прежнее государство в качестве участника международных отношений перестало существовать, так как этим государством была подписана полная и безоговорочная капитуляция.
Пользуясь серьезной поддержкой США, современная Япония, являясь правопреемником, то есть новым участником международных отношений, пытается заявить свои претензии на территорию, которая ей не принадлежит.
С этой целью совместно с прояпонско настроенной частью Российского высшего руководства и МИДа в сентябре 1992 г. был выпущен Совместный сборник документов по истории территориального размежевания между Россией и Японией. Не будем пока говорить о попытке пересмотреть итоги Второй мировой войны, предательстве памяти советских воинов — большие деньги обладают свойством модулировать память. Рассмотрим правовую сторону вопроса.
С наистрожайшей юридической точки зрения международного права как кодифицированного сборника нормативно-правовых актов не существует. Есть только отдельные тексты, которые по сугубо правовому происхождению нельзя приравнять даже к закону Сахалинской области, штата Аляска или префектуры Токио. На планете пока не существует никакого единого международного законодательного органа. ООН является только совещательным органом представителей, министров иностранных дел или глав государств.
В международном обиходе действуют два права: право традиции, основанное на системе международных конвенций и договоров, и право силы, которое в любой момент и в любом месте игнорирует право традиции.
Мировой опыт показывает, что территориальные разногласия не решаются просто на основе юридических доказательств или общих принципов «справедливости».
Если разногласия не связаны с капитуляцией одной из держав, что имеет место после проигранной войны (Россия в 1905 г. и Япония в 1945 г.), то согласие достигается на основе компромисса, который базируется на комплексе серьезных оснований экономического, политического и стратегического порядка. Руководители государств должны идти на взаимные уступки для его достижения. Необходимо также сформировать национальное сознание и убедить граждан в необходимости данного шага, преодолеть жесткое сопротивление внутри своих стран, которое всегда возникает по таким патриотически окрашенным проблемам национальной безопасности. Но здесь во главе угла должны быть холодный расчет в определении национальных интересов и наиболее эффективные способы их защиты.
В отношениях Японии и СССР никакого компромисса в территориальных вопросах быть не может, так как имеет место капитуляция агрессора — Японии и наказание его путем изъятия части территории (ст. 77, 80, 107 Устава ООН).
Анализ материалов названного выше сборника свидетельствует о том, что в соответствии с заявлением Правительства СССР от 5 апреля 1945 г. Пакт о нейтралитете между Советским Союзом и Японией от 13 апреля 1941 г. «Советское правительство желает денонсировать», так как Япония (союзник Германии) воюет против США и Англии (союзники СССР) (с. 28). 8 августа 1945 г. в заявлении советского правительства правительству Японии было заявлено, что «требование США, Великобритании и Китая о безоговорочной капитуляции японских вооруженных сил было отклонено Японией», советское правительство, «верное своему союзническому долгу», заявляет, что с 9 августа 1945 г. Советский Союз будет считать себя в состоянии войны с Японией» (с. 29).
Таким образом, утверждения японской стороны о нарушении Пакта о нейтралитете, об агрессии со стороны СССР являются беспочвенными.
Далее, «Меморандумом главнокомандующего союзных держав японскому императорскому правительству от 29 января 1946 г.» «территория Японии определяется в составе: четырех главных островов Японии (Хоккайдо, Хонсю, Кюсю и Сикоку) и приблизительно 1000 мелких прилегающих островов… и исключая: …с) Курильские (Тисима) о-ва, группу о-вов Хабомаи (Хапомадзе), включая о-ва Сусио, Юри, Акиюри, Сибоцу и Тараку, а также о-в Сикотан» (с. 30). Таким образом, была определена территориальная юрисдикция новой Японии и стран-победителей.
5 сентября 1951 г. был подписан Сан-Францисский мирный договор, п. «с» ст. 2 которого гласил: «Япония отказывается от всех прав, правооснований и претензий на Курильские острова и на ту часть острова Сахалин и прилегающих к нему островов, суверенитет над которыми Япония приобрела по Портсмутскому договору от 5 сентября 1905 года» (с. 39).
Япония начала претендовать на «северные территории» после подписания в 1951 г. «Договора безопасности» с США, который продлевался в 60-70-х гг. и действует и по настоящее время.
Совместная Декларация СССР и Японии от 19 октября 1956 г. гласила, что СССР, «идя навстречу пожеланиям Японии и учитывая интересы японского государства» (а это уже другой субъект международных отношений, так как милитаристская Япония полностью и безоговорочно капитулировала), «соглашается на передачу Японии островов Хабомаи и Сикотан с тем, однако, что фактическая передача этих островов Японии будет произведена после заключения мирного договора» между СССР и Японией (с. 44).
Необходимо сделать акцент на том, что советская сторона соглашается на передачу, то есть на одну из форм отдачи собственником чего-либо во владение другому лицу (в том числе и субъекту международного права).
Переговоры шли довольно успешно, и Хрущев даже пообещал передать самые южные острова — Шикотан и группу остовов Плоские (Хабомаи) после подписания мирного договора, если Япония ликвидирует на своей территории все иностранные военные базы. Это требование было четко изложено в «Памятной записке Правительства СССР Правительству Японии от 27 января 1960 г. «…советское правительство, учитывая, что новый военный договор, подписанный правительством Японии, направлен против Советского Союза, как и против Китайской Народной Республики, не может содействовать тому, чтобы передачей указанных островов Японии была бы расширена территория, используемая иностранными войсками. Ввиду этого Советское правительство считает необходимым заявить, что только при условии вывода всех иностранных войск с территории Японии и подписания мирного договора между СССР и Японией острова Хабомаи и Сикотан будут переданы Японии, как это было предусмотрено Совместной декларацией СССР и Японии от 19 октября 1956 г.» (с. 45).
Однако в ответе Правительства Японии от 5 февраля 1960 г. вместо конструктивного диалога прозвучало, что «наша страна будет неотступно добиваться возвращения нам не только островов Хабомаи и о-ва Сикотан, но также и других японских территорий» (с. 47). Таким образом, опираясь на присутствие американского военного контингента, на заключенные военные договоры, японское правительство потребовало ревизии итогов Второй мировой войны. Переговоры по заключению мирного договора были сорваны именно японской стороной.
Однако развитие современного международного мира на месте не стоит. Во время визита в Японию Президента России Б. Ельцина (октябрь 1993 г.) была подписана Токийская декларация. В ней констатировалось, что обе стороны «провели серьезные переговоры о принадлежности островов Итуруп, Кунашир, Шикотан и Хабомаи», договорились о продолжении переговоров с целью «скорейшего заключения» мирного договора на основе «принципов законности и справедливости». Примерно с того же времени в документах МИДа России появилась «проблема пограничного размежевания с Японией», в которой просматривается тенденция решить «островную проблему» вопреки интересам национальной безопасности России. При этом, по мнению автора, Сахалинская область становится разменной картой во внешнеполитических играх Москвы.
А японская сторона продолжает активную политику в отношении «северных территорий», используя не только экономические и политические рычаги, но и развивая широкомасштабное наступление на информационном фронте.
В качестве примера информационной диверсии можно назвать подготовленную Научно-исследовательским Советом по вопросам национальной безопасности Японии и выпущенную ООО «Издательская фирма Материк» в Москве в 2000 г. книгу «Вехи на пути к заключению мирного договора между Японией и Россией. 88 вопросов от граждан России». Можно с сожалением отметить, что некоторые российские организации проводят «социологические исследования» по заказу японской стороны, результаты которых обрабатываются в Японии. Интерпретацию результатов нетрудно предугадать, учитывая степень управляемости фокус-групп. Возникли провокационные моменты на проходившей в декабре 2000 г. российско-японской встрече в г. Южно-Сахалинске. Японская сторона в качестве «шутки» предприняла очередную информационную диверсию, распространив «текст переговоров В. Путина и И. Мори». Примером психологического прессинга является вручение пропагандистского материала на шариках, салфетках, открытках и т. д. гражданам России, выезжающим по безвизовому обмену.
Исследуя проблемы национальной безопасности, с сожалением можно отметить несоблюдение принципа преемственности конституционных норм, определяющих национальную безопасность России, и приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами. Об этом свидетельствует тот факт, что согласие СССР на передачу Японии островов Южных Курил (называемых по Декларации 1956 г. островами Хабомаи и Сикотан) противоречило интересам национальной безопасности России, СССР, ибо отсутствие согласия на такую передачу со стороны РСФСР как субъекта союзного государства противоречило Конституции 1937 г.
Последующие с 90-х гг. выступления лидеров России вначале привели к «поэтапному решению территориального спора» (Б. Ельцин), а затем М. Горбачев добавил еще острова Кунашир и Итуруп, которые в Декларации 1956 г. вообще не обозначались.
Было бы разумным и действительно отвечающим интересам национальной безопасности Российской Федерации осуществить необходимые изменения в нормах действующей Конституции. Однако депутаты Государственной Думы Российской Федерации, проявляя чудеса политической недальновидности (в лучшем случае), отклонили право субъекта Федерации — Сахалинской области — непосредственно участвовать в решении территориальных вопросов, мотивируя свое решение угрозой сепаратистских настроений. Что это, как не подрыв суверенитета и территориальной целостности России!
Говоря об угрозах в международной сфере, важно подчеркнуть, что они обусловлены стремлением принизить роль существующих механизмов обеспечения международной безопасности и возможностью появления в непосредственной близости от российских границ иностранных военных баз и крупных воинских контингентов. К угрозам в международной сфере, безусловно, относятся возникновение и эскалация конфликтов вблизи Государственной границы Российской Федерации и притязания на территорию Российской Федерации. Причем в Концепции наряду с другими прямо упомянут наш Азиатско-Тихоокеанский регион.
К глубокому сожалению, прослеживается определенная заказная деятельность по «прояпонскому» решению территориальной проблемы, причем с подачи и при непосредственном участии МИДа России. Реализуются шаги по формированию общественного мнения на различных уровнях и в несколько этапов. Хочется назвать ситуацию по торговле российской землей «синдромом Аляски». Речь идет не только об островах, но и о морских пространствах вокруг них, причем для Японии безусловный интерес имеют именно прилегающие воды с богатейшими биоресурсами, разведанными и перспективными запасами нефти, газа, полиметаллов и других рудных проявлений на шельфовых зонах.
Активизируется деятельность на территории Российской Федерации иностранных специальных служб и используемых ими организаций. Попытка получить грант от «международной неправительственной организации» на исследования требует предоставления проекта, из которого получают тактическую и стратегическую, социально-политическую и экономическую информацию в готовом виде, «на блюдечке».
В этой связи лично у меня возникают сомнения в возможности на территории Японии издать книгу, подобную упомянутой ранее, но содержащую российские национальные приоритеты.
Серьезные проблемы национальной безопасности создают затянувшийся процесс реформирования военной организации и оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации, недостаточное финансирование национальной обороны и несовершенство нормативной правовой базы. Этим воспользовались японские комментаторы и решают за нас, что проблемные территории не представляют для России стратегического оборонного значения. Однако в 1997 г. подразделения американской морской пехоты проводили боевые стрельбы с полигона Яусубэцу на о. Хоккайдо в сторону наших островов, на что, естественно, последовала соответствующая реакция со стороны России.
Угрозы национальной безопасности и интересам Российской Федерации в пограничной сфере обусловлены в первую очередь экономической экспансией. При этом затрагиваются не только государственные, но и экономические границы. Известно, что Япония пытается диктовать условия и заявляла протесты по поводу морского промысла в районе островов Южных Курил, на проведение которого Россия выдавала соответствующие разрешения в рамках международных соглашений. Беспочвенно считая эту территорию своей, японские рыбаки занимаются браконьерством.
Целесообразно установить, что морской промысел и добыча морских биологических объектов должны стать приоритетом российских рыбаков, в первую очередь обеспечивающих деятельность рыбообрабатывающих предприятий Сахалинской области. Это позволит восстановить промышленный и демографический потенциал субъекта Федерации и снять социальную напряженность у жителей Сахалина и Курил. Серьезную угрозу национальной безопасности представляет экологическая ситуация в стране. Непосредственно для нашего региона она проявляется в стремлении превратить острова в могильники и места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ. Курилам с легкой руки «московских проектировщиков» уготована эта участь.
Концепция четко определяет основные задачи в сфере национальной безопасности, среди которых важное место занимает обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства. В этой связи необходимо ликвидировать неопределенность России как правопреемника СССР в рамках Сан-Францисского договора 1951 г. по территориальным вопросам, безотлагательно и положительно, на конституционном уровне решить вопрос о незаконности изъятия территории субъекта Федерации без согласия этого субъекта. Москва же прямо игнорирует проблему, результатом чего явилось расторжение соглашения о разграничении полномочий между субъектом РФ и Федерацией.
Обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными организациями является не менее важной задачей в области национальной безопасности. Анализ деятельности некоторых государственных чиновников и «исследователей» показывает направленность на «проталкивание» прояпонских интересов. Это несовместимо с интересами безопасности России, и, вероятно, такие чиновники должны быть отстранены от должности.
Необходимо принятие эффективных мер по выявлению, предупреждению и пресечению разведывательной и подрывной деятельности против Российской Федерации. В условиях обострения «проблемы Южных Курил» необходимо давать принципиальную оценку любой деятельности, направленной на отторжение российской земли.
В качестве важной задачи в решении вопросов национальной безопасности требуется ввести определенные и обоснованные ограничения на передачу в эксплуатацию зарубежным компаниям месторождений стратегических природных ресурсов, телекоммуникаций, транспортных и товаропроводящих сетей. Эта задача напрямую калькируется на Сахалинский регион с его эксплуатируемыми, разведанными и перспективными залежами нефти, газа, редкоземельных элементов, полиметаллических руд, не говоря о биоресурсах суши и моря.
Эффективные меры должны быть приняты в сфере разработки организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечения единства правового пространства и национальных интересов России.
Важнейшей задачей Российской Федерации в пограничной сфере является противодействие экономической, демографической и культурно-религиозной экспансии на территорию России со стороны других государств. Наиболее остро эта проблема проявляется при реализации культурного обмена и экономического сотрудничества в российско-японских отношениях.
Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации создается и развивается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, федеральными программами в этой области. Тем более в условиях сложившейся ситуации безусловно необходимо непосредственное участие представителей Сахалинской области в работе делегаций по вопросам территорий, границ, экономической деятельности и т. д.
В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации Президент должен решительно и твердо обеспечить национальную безопасность путем адекватной оценки ситуации, что должно лечь в основу государственной политики, направленной на территориальное единство и реальное усиление России как великой державы.
Статья 6 «Совместной Декларации СССР и Японии 1956 г.» гласит, что «СССР и Япония взаимно отказываются от всех претензий… к другому государству… возникшим в результате войны с 9 августа 1945 года». Учитывая, что эта Декларация вступила в силу 12 декабря 1956 г. после ратификации в японском парламенте и обмена ратификационными грамотами (ст. 10 Декларации), то она по сути является одной из форм мирного договора между СССР и Японией.
Далее, СССР предусматривал передачу, а не возврат, остовов Хабомаи и Сикотан, идя навстречу пожеланиям японского народа (населения уже другого субъекта международных отношений), что следует из ст. 9 Декларации. Таким образом, японская сторона признала передачу под условием как жест доброй воли со стороны СССР, под чем и подписалась. Но непосредственного факта передачи островов в 1956 г. не произошло по вине одаряемого. Вместо вывода оккупационных войск иностранных государств со своей территории одаряемый нарушил условие сделки в форме подписания японо-американского Договора о взаимном сотрудничестве и безопасности.
Последующие обмены нотами и памятными записками, которые призваны разъяснять положения сторон по сложным вопросам в международных отношениях, свидетельствуют о том, что японская сторона желаемое в территориальных вопросах выдает за действительное. В 1960 г. японская сторона необоснованно утверждала, что на основании Декларации вопрос об островах оставляется для дальнейшего разрешения. Необходимо твердо помнить, что 22 апреля 1960 г. в ноте японскому правительству было заявлено, что «советское правительство отклоняет такое утверждение, поскольку подобной договоренности в действительности не было и не могло быть. Территориальный вопрос между СССР и Японией решен и закреплен соответствующими международными соглашениями, которые должны соблюдаться» (Памятная записка советского правительства правительству Японии // Правда. 1960. N 115).
Знаменательным является то, что в Совместном сборнике данный документ отсутствует, то есть налицо фальсификация реального положения вещей японской стороной и подыгрывание ей прояпонско настроенной частью российской политической элиты.
К сожалению, нет достаточных и однозначных гарантий того, что за спиной российского народа, жителей Сахалина и Курил, не решаются вопросы территориальных притязаний Японии в ее пользу, так как вхождение в 2006 г. России в известную международную организацию требует наличия мирных договоров между ее членами.
