Москалькова Т. Н., первый заместитель начальника Правового департамента МВД России генерал-майор милиции, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
Шестьдесят лет назад Приказом Министра внутренних дел СССР от 19 июля 1946 г. N 00706 в системе союзного Министерства в качестве самостоятельного подразделения была образована Юридическая часть. Эта дата и считается днем рождения Юридической службы системы МВД (Приказ МВД России от 13 октября 2003 г. N 785).
Юридическая часть МВД СССР, согласно положению о ней, подчинялась непосредственно Министру и должна была давать заключения по представляемым ему и его заместителям основным руководящим документам, осуществлять «общее наблюдение за законностью» приказов и руководящих директив, издаваемых руководителями подразделений центрального аппарата Министерства и начальниками местных органов системы МВД СССР, устраняя в них параллелизм, вести консультирование по правовым вопросам. В этот же период появляется и ширится сеть юрисконсультов, юридических групп и отделов на местах. Правовая работа становится все более и более востребованной, а главное — начинает носить системный и целенаправленный характер.
За прошедшие годы сменилось не одно поколение руководителей и сотрудников юридических подразделений органов внутренних дел и внутренних войск, неоднократно менялись наименование и структура, место и роль юридических подразделений. Но неизменным оставалось их главное предназначение — контроль за соответствием законам государства разрабатываемых и принимаемых правовых решений по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства внутренних дел, осуществление государственно-правовой защиты интересов органов внутренних дел и внутренних войск, правовая пропаганда и информирование.
В настоящее время Юридическая служба Министерства представлена широкой сетью управлений, отделов, отделений, учреждений, групп правового обеспечения, помощников по правовой работе на всех уровнях системы МВД России. В совокупности они составляют Юридическую службу системы МВД России. В них трудится в общей сложности более 4,5 тысяч высококвалифицированных юристов.
Однако путь формирования и развития Юридической службы был весьма не прост. В нем как в зеркале отражаются основные процессы, происходящие в нашей стране, отношение общества и государства к закону, уровень правовой культуры в целом. В разные периоды нам приходилось сталкиваться и с правовым нигилизмом, и с попытками построить работу органов внутренних дел, исходя не из законности, а из целесообразности, и с действиями, прямо разрушающими единое правовое пространство страны.
В последнее десятилетие наметились серьезные позитивные перемены в области укрепления законности и правопорядка, переход от декларативных лозунгов к реальным шагам построения правового государства, которые, как представляется, сказались и на повышении роли правовых подразделений в органах государственной власти всех уровней, в том числе и в системе МВД России. Особенно ярко этот процесс просматривается на примере правового подразделения центрального аппарата Министерства, где я служу уже более двадцати лет, пройдя в нем практически все ступеньки.
В 1984 г., когда я поступила на службу в МВД СССР из Президиума Верховного Совета РСФСР, он представлял собой юридический отдел в составе Управления делами МВД СССР численностью 12 человек. Главными его задачами являлись: визирование проектов приказов МВД СССР, ведение систематизированного юручета (в то время компьютерной техники еще не было и учет осуществлялся путем заполнения карточек на нормативные акты и их размещения в картотеки), подготовка материалов для рассмотрения на Комиссии по помилованию Президиума Верховного Совета РСФСР, в редком случае — участие в арбитражном процессе по хозяйственному спору.
Сотрудники органов внутренних дел, как известно, в то время не имели права на обжалование в суд решений вышестоящих начальников о наложении взыскания, об увольнении или другого действия. Такое право было закреплено за сотрудниками органов внутренних дел лишь Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции». Не вправе были обращаться в суд по поводу неправомерных действий и решений следователя, дознавателя и прокурора. Их жалобы разрешались прокуратурой. Поэтому претензионно-исковое производство в те времена по своим масштабам не имело ничего общего с сегодняшним днем.
За эти годы мне посчастливилось работать со многими замечательными, высокопрофессиональными сотрудниками службы, которые заслуживают доброй памяти и благодарности. Они взрастили не одно поколение юристов-нормотворцев, подготовили не один нормативный правовой акт, которые «работают» и поныне, сэкономили миллионы рублей государственный казны, благодаря высокопрофессиональной защите имущественных интересов государства в судах.
Пока нам не удалось установить имя первого руководителя Юридической части. Но известно, что в 1947 г. непродолжительный период времени ею руководил полковник Сухарев Сергей Николаевич, имевший опыт работы в органах ВЧК, ОГПУ и Главной Военной прокуратуре Красной Армии.
В 1954 г. заместителем начальника Юридической части был назначен Курбатов Николай Иннокентьевич, который уже имел опыт работы в этом подразделении с 1947 по 1952 гг. В 1957 г. Юридическая часть была преобразована в Юридический отдел МВД СССР. Его руководителем был назначен Н. И. Курбатов.
В 1973 г. Юридический отдел МВД СССР возглавил Волков Анатолий Иванович, который и в настоящее время продолжает трудиться в Правовом департаменте, возглавляя совет ветеранов. На его примере молодое поколение может видеть образец преданного служения избранному делу. Вместе с ним в конце 70-х — начале 80-х гг. работали Маслин Лев Александрович, Сенин Алексей Петрович, Копот Александр Тимофеевич, Кривцов Владимир Яковлевич. В 1984 г. начальником Юридического отдела был назначен Игорь Федорович Пичугин. В то время в состав отдела вошло также приказное отделение, которое занималось подготовкой к изданию, выпуском и рассылкой ведомственных нормативных актов. Руководство им осуществлял Сергей Николаевич Чуркин.
В конце 80-х гг. правовую службу Министерства внутренних дел возглавил Сергеев Валерий Васильевич, известный ученый и опытный руководитель.
Приказом Министра внутренних дел Союза ССР от 10 июля 1989 г. N 129 утверждено Положение об Отделе правового обеспечения деятельности органов внутренних дел МВД СССР. На него были возложены функции не только по совершенствованию ведомственной правовой базы, но и участие в подготовке законодательных и правительственных актов по вопросам деятельности системы МВД СССР.
Приказом Министра внутренних дел Союза ССР от 9 декабря 1991 г. N 412 было образовано Бюро правового обеспечения МВД СССР, которое было призвано оказывать содействие правовыми средствами реализации союзного и республиканского законодательства в сфере борьбы с преступностью и укрепления правопорядка, защиты прав и свобод граждан, собственности, интересов общества от преступных посягательств.
В связи с созданием МВД РСФСР в его составе был образован отдел правового обеспечения, который в 1990 г. возглавил Черников Валерий Васильевич. За это время правовая служба неоднократно преобразовывалась, крепла и в настоящее время приобрела статус департамента Министерства, а ее бессменный начальник стал генерал-лейтенантом милиции, доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации.
Этапным событием в жизни Юридической службы и Министерства в целом стала Концепция правового обеспечения деятельности системы Министерства, утвержденная Приказом МВД России от 23 сентября 1992 г. N 340. С этого момента разворачивается активная работа по разработке базовых законов, президентских, правительственных и ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов внутренних дел и внутренних войск.
Подавляющее большинство из намеченных Концепцией и подготовленных в недрах Министерства правовых документов были затем приняты высшими органами законодательной и исполнительной власти. К ним в первую очередь относятся: Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции», Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1, Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» (первая его редакция была принята в 1992 г.), Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Закон Российской Федерации от 20 мая 1993 г. «Об оружии», Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 1995 г. N 763, Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. N 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав», многосторонние и двусторонние соглашения (договоры, конвенции) с иностранными государствами по основным вопросам борьбы с преступностью.
Большая заслуга в становлении службы принадлежит ее ветеранам Баранову Евгению Владимировичу, Бутузову Юрию Васильевичу, Гавриловой Зое Васильевне, Колесниковой Галине Павловне, Москвину Георгию Константиновичу, Окользину Валентину Семеновичу, Рябцевой Раисе Николаевне, Севастьянову Станиславу Степановичу, Чернякову Василию Петровичу, Шкоде Вячеславу Алексеевичу.
В разные годы в составе Юридической службы работали и прошли правовую школу многие сотрудники. В настоящее время в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации работают Булавин Сергей Петрович, Кинчене Людмила Витальевна, Колесник Николай Владимирович, Скрипилев Алексей Евгеньевич, жизненным этапом которых была работа в Юридической службе. В Администрации Президента Российской Федерации трудится Быченкова Ирина Вячеславовна. Правовой департамент Минэкономразвития возглавляет Попов Николай Валерьянович, ранее служивший у нас. Работа в Юридической службе стала ступенью в карьерной лестнице для Колесникова Владимира Владимировича, Якимова Александра Юрьевича, Мизилина Василия Авдеевича и др.
Огромный вклад в становление службы внесли руководители правовых подразделений МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. Это Мухина Людмила Викторовна (Краснодарский край) и Черемисина Надежда Александровна (Республика Алтай), работающие в нашей службе с 1993 г. Многие успехи в работе Юридической службы в ГУВД Московской области связаны с именем ее руководителя Яцентюка Петра Петровича, а в ГУВД Ставропольского края — Вельчевой Елены Георгиевны.
Серьезным подспорьем в деятельности Юридической службы является созданный в 1992 г. Экспертный совет МВД России по вопросам нормотворческой работы. Согласно Положению об Экспертном совете его основными задачами являются: организация комплексной оценки подготавливаемых и действующих в Российской Федерации программ, инициатив и нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел и внутренних войск МВД России; прогнозирование перспективных и текущих потребностей системы Министерства в нормативном правовом обеспечении; выработка предложений по совершенствованию нормотворческой работы в системе МВД России.
Первым председателем Экспертного совета был первый заместитель Министра внутренних дел РСФСР генерал-полковник внутренней службы Абрамов Евгений Александрович. Затем его возглавляли первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковник внутренней службы Голубец Павел Васильевич, первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковник Маслов Павел Тихонович, статс-секретарь — первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковник внутренней службы Страшко Владимир Петрович, статс-секретарь — первый заместитель Министра внутренних дел Федоров Валерий Иванович, статс-секретарь — заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковник милиции Васильев Владимир Абдуалиевич. В настоящее время Совет возглавляет первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковник милиции, герой России, кандидат юридических наук Чекалин Александр Алексеевич.
В работе Совета принимали участие многие видные ученые, в том числе заведующий сектором проблем правосудия Института государства и права РАН профессор В. М. Савицкий (1993 — 1998 гг.), заместитель начальника Московской высшей школы милиции по научной работе профессор А. А. Чувилев (1992 — 1998 гг.), начальник кафедры уголовного права Академии управления МВД России профессор Г. М. Миньковский (1995 — 1998 гг.), профессор Ю. А. Розенбаум (1992 — 1999 гг.), профессор А. П. Коренев (1992 — 2001 гг.), заместитель директора Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации профессор А. А. Алексеев (1992 — 1998 гг.), профессор кафедры уголовного права Московской государственной юридической академии П. Г. Пономарев (1994 — 1998 гг.).
В данный момент в составе Экспертного совета работают ученые ведущих научных институтов и вузов (ИГП РАН, МГУ, Московской государственной юридической академии, Санкт-Петербургского университета МВД России, ВНИИ МВД России, Московского университета МВД России, Академии управления МВД России и др.).
Начало XXI в. в России характеризуется проведением крупномасштабной реформы органов управления страной. Пересматривается и модернизируется система управления органами исполнительной власти, кардинальному реформированию подвергается вся вертикаль исполнительной власти, изменяются приоритеты и задачи министерств и ведомств. Существенному реформированию подверглось и МВД России.
Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» утвердил Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, в котором определено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции.
При этом в полномочия МВД России включены разработка и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также подготовка других документов, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности МВД России. Оно же имеет полномочия самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Таким образом, очевидно, что роль правовой работы в системе МВД России поднимается на новый качественный уровень, становится одной из двух основных задач Министерства. В целях ее реализации Приказом МВД России от 20 ноября 2004 г. N 755 утверждено Положение о Правовом департаменте МВД России, которое определяет его самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции Министерства по выработке и реализации государственной политики в области совершенствования нормативно-правового регулирования сферы внутренних дел, в том числе сферы миграции.
На департамент возлагаются функции головного подразделения системы Министерства внутренних дел для реализации задач по организации и участию в формировании основных направлений государственной политики в области совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере внутренних дел, обеспечению совершенствования нормативно-правового регулирования сферы внутренних дел и законности в издаваемых МВД России актах управления, а также правовой основы международного сотрудничества МВД России. Кроме того, Правовой департамент осуществляет контроль за законностью издаваемых Федеральной миграционной службой актов управления, организует защиту и защищает интересы Министерства в судах, обеспечивает организационно-методическое руководство правовой работы в системе МВД России.
Сегодня в состав Правового департамента МВД России входят четыре управления (административно-правовое, гражданско-правовое, уголовно-правовое, организационно-правовое). Ему подчинен Центр правовой информации. В общей сложности в этих подразделениях трудится 155 сотрудников. Среди сотрудников Правового департамента 6 докторов и 29 кандидатов наук. Хотелось бы отметить высокий профессионализм и преданность делу Александра Геннадьевича Авдейко, Андрея Викторовича Прошунина, Александра Николаевича Огрохина, Сергея Александровича Деревяшкина, Сергея Константиновича Кайперта, Надежды Сергеевны Тузлуковой, Аллы Юрьевны Аккуратновой, Веры Петровны Юрченко, Игоря Леонидовича Димитрова, Константина Евгеньевича Любимова. Центр Правовой информации возглавляет энергичный Дюков Андрей Владимирович. Преданы своему делу Смирнов Евгений Александрович, Чернышева Надежда Максимовна.
Сегодня правовая служба находится на новом этапе развития. В ней работают в основной массе опытные юристы, способные решать самые сложные правовые вопросы, стоящие сегодня перед органами внутренних дел и внутренними войсками.
