(Кабатова О. Ю.) («Транспортное право», 2006, N 3)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОРТОВ
О. Ю. КАБАТОВА
Кабатова О. Ю., аспирант кафедры международного морского права Санкт-Петербургского государственного морского технического университета.
Международный кодекс по охране судов и портовых средств. Предыстория принятия
Уже почти год суда и порты Российской Федерации осуществляют свою деятельность в соответствии с Международным кодексом по охране судов и портовых средств (далее — Кодекс ОСПС). На сегодняшний день уже есть определенные результаты, которые необходимо обобщить и проанализировать с тем, чтобы учесть положительный опыт и устранить существующие недостатки. В целом на сегодняшний день результаты внедрения систем безопасности портовых средств оцениваются как успешные. Россия свои обязательства перед международным морским сообществом в области морской безопасности выполнила полностью <*>. ——————————— <*> Резолюция первого национального семинара по морской безопасности «Применение Международного кодекса по охране судов и портовых средств в Российской Федерации: Первые итоги и перспективы» // Материалы сайта http://www. securpress. ru.
Прежде всего предприняты серьезные меры в отношении противодействия террористической угрозе. Собственно, с этой целью и был принят этот документ. К тому же экспертные организации, занимающиеся разработкой планов охраны, отмечают, что система охраны судна (портового средства) может быть эффективна не только в отношении противодействия террористической угрозе, но и в отношении иных видов угроз. Так, участники семинара «Обеспечение безопасности предприятий и судов морского комплекса», проходившего в Москве в феврале 2003 г., акцентировали внимание на том, что основными угрозами для портов являются попытки провоза через пункты пропуска портов оружия и взрывчатки, проникновение на территорию страны членов криминальных и террористических группировок, угрозы техногенного характера, угрозы ведения конкурентной борьбы в экономической сфере неадекватными, в том числе террористическими, методами. Специалисты одной из ведущих признанных экспертных организаций ЗАО «Транзас Консалтинг» придают значение разработке систем контроля доступа со стороны моря к портовым средствам, в частности нефтяным терминалам, плавучим средствам добычи, хранения и перегрузки, являющимся частью средств морской нефтедобычи <*>. Кодекс ОСПС придал импульс развитию системы обеспечения безопасности в тех направлениях, которые не принимались во внимание при его принятии. Это, безусловно, является одним из его достижений. ——————————— <*> См.: Горюнов И. В. ЗАО «Транзас Консалтинг»: Внедрение Международного кодекса по охране судов и портовых средств // http://www. securpress. ru.
Недостатки правового регулирования безопасности портов. Проблемы терминологии
Тем не менее все участники семинаров, регулярно проводимых среди специалистов транспортной отрасли, отмечают «несовершенство национального законодательства, отрицательно сказывающееся на эффективности обеспечения безопасности морского транспорта» <*>. ——————————— <*> Гудема Г. Х., Степаненко Ю. В. Понятие и содержание транспортной безопасности // Материалы сайта http:// www. securpress. ru.
В рамках отдельной статьи, к сожалению, невозможно подробно рассмотреть и прокомментировать все существующие недостатки правового обеспечения безопасности морского транспорта. Остановлюсь на одной из существующих проблем. Частично о ней я уже упомянула в контексте данной статьи. Это проблема правовой терминологии. Терминология является основой любой профессиональной информации. «Только определенность смыслового значения употребляемых терминов позволяет избежать неясности доказываемого тезиса и его подмены в ходе дискуссии» <*>. Как говорили римские юристы, «absoluta sententia expositore non indigent» («ясное значение не требует объяснений»). Если кратко сформулировать существующую проблему, то она будет звучать следующим образом: на сегодняшний день нет четкого правового определения понятию «порт», а следовательно, невозможно определить зону ответственности за выполнение требований нормативных актов, распространяющих свое действие на территорию и акваторию порта. ——————————— <*> Хилюк А. С. О некоторых аспектах безопасности морского транспорта // Тезисы докладчиков международной научно-практической конференции «Терроризм и безопасность на транспорте» // http://www. oftb. org/rus/expo/doklad24.html.
Вопрос о территориальных пределах морского торгового порта имеет принципиальное значение. Международные договоры, законы, другие нормативные акты, принятые для морских портов, распространяют свое действие только на акватории и территории, входящие в состав границ акваторий и территорий морских портов. Это означает, что нормы по обеспечению безопасности мореплавания, морской безопасности, выдаче разрешений на выполнение услуг в морских портах, взиманию портовых сборов, установлению тарифов и т. п. должны применяться только к организациям, осуществляющим деятельность на акваториях и территориях, являющихся составной частью акваторий и территорий морских портов. Отсутствие четко обозначенных, закрепленных в нормативных документах границ морского порта приводит к противоречиям и не дает возможности установить общие требования к организациям, осуществляющим деятельность, связанную с транспортировкой пассажиров и грузов морским транспортом, а также организовать контроль над их выполнением. I. При четко обозначенных сухопутных и морских границах морского торгового порта можно правильно оценить правовое положение в случаях, когда возникает вопрос о том, имели ли некоторые происшествия место в пределах порта. Решение этого вопроса может иметь серьезные юридические последствия. Например, при определении юрисдикции государства. Согласно международному праву государство распространяет свой суверенитет на свою территорию, причем как на сухопутную, так и на водную ее часть. Водная территория государства состоит из внутренних вод и территориального моря. Воды портов относятся к внутренним водам государства, а сухопутная территория входит в состав государственной. Согласно ст. 11 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. для целей определения границ территориального моря наиболее выдающиеся в море постоянные портовые сооружения, которые являются составной частью системы данного порта, рассматриваются как часть берега. Пункт 2 ст. 1 Закона о внутренних водах РФ следует этому решению (прибрежные установки и искусственные острова не считаются частью портовых сооружений). В связи с различным режимом территориального моря и внутренних морских вод очень важно четко определить их границы, особенно разграничение территориального моря и вод морских портов. Увеличивающиеся размеры морских судов требуют строительства таких портовых сооружений, которые обеспечивали бы безопасную стоянку для производства всех необходимых операций. Современные портовые сооружения простираются на большие расстояния от берега, в связи с чем встал вопрос о разграничении в этих случаях территориального моря и вод портов (речь идет о морских портах, расположенных на открытом побережье). II. Ярким примером последствий, которые возникают при существующем положении дел, может служить ситуация с пропускными пунктами. В соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» пункты пропуска через Государственную границу устанавливаются в морских портах, открытых для международных сообщений. Хотя Закон и допускает, что пункт пропуска может быть установлен в ином, специально оборудованном, месте, где осуществляется пограничный, а при необходимости и другие виды контроля, но, учитывая специфику морского транспорта, в каких местах должны соблюдаться все требования, установленные для морских портов (государственный портовый контроль и т. п.), то эти места должны входить в состав акваторий и территорий морских портов (возможно, даже достаточно удаленные от них территориально: например, портопункт). Иначе говоря, для перемещения лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через морское побережье в международном сообщении пункты пропуска через Государственную границу должны устанавливаться только на акваториях и территориях, входящих в границы акваторий и территорий морских портов. III. До сих пор не решен окончательно вопрос об организации физической защиты территорий и акваторий объектов морского и речного транспорта. Ее обеспечением в настоящее время занимаются подразделения ведомственной охраны Минтранса, вневедомственной охраны МВД, всевозможные частные охранные предприятия, службы безопасности самих предприятий и т. д. Единой системы ответственности нет, что не может гарантировать необходимого уровня охраны. К сегодняшнему дню назрела необходимость передачи функций по физической защите территорий и акваторий морских и речных портов, а также гидротехнических сооружений на внутренних водных путях единому специализированному органу по всей России.
Полномочия по установлению границ портов
Рассмотрим, в чью компетенцию на сегодняшний день входит решение вопроса об установлении границ морского порта. Согласно российскому законодательству выделение акваторий портов с четким указанием их географических координат всегда осуществлялось соответствующими государственными органами, а не самими портами и, без сомнения, будет осуществляться и в дальнейшем. Согласно проекту федерального закона о морских портах Российской Федерации «акватория морского порта — воды морского порта, ограниченные береговой линией и внешней границей акватории. Внешняя граница акватории устанавливается решением Правительства Российской Федерации и учитывает местные особенности базирования судов и кораблей различных ведомств» <*>. ——————————— <*> Иванов Г. Г. «Плавающая» граница // Морские вести России. N 7 — 8.
Согласно Земельному кодексу РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ земельные участки, предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских портов, ограничены в обороте и находятся в государственной или муниципальной собственности. Порядок установления и использования этих земель устанавливают государственные органы, в чьей собственности находятся данные земельные участки: Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления. Ситуация складывается таким образом, что существующий порядок установления границ морских портов требует пересмотра. Очевидно, противоречие в том, что установление водной и сухопутной границ морских торговых портов возлагается на различные органы, а механизм их взаимодействия отсутствует. При такой постановке вопроса сложно воплотить в жизнь концепцию «один порт — единая зона безопасности». В связи с этим предлагается внести следующие изменения в существующую систему нормативного обеспечения безопасности портов. При установлении границ акваторий и территорий морских портов целесообразно основываться на приведенных ниже основных положениях.
Установление границ акватории морского порта
Границы акватории морского порта установлены в обязательных постановлениях по морскому порту. Если в пределах одного географического места, муниципального образования существуют несколько гражданских морских портов и их акватории не вошли в общую акваторию (не отражены в обязательных постановлениях), то под акваторией морского порта следует понимать общую акваторию и соответственно установить границы общей акватории. Иначе говоря, в одном географическом месте в пределах одного муниципального образования должен быть один гражданский морской порт с одной акваторией.
Установление границ сухопутной территории морского порта
Предлагается под территорией морского порта понимать все операционные зоны ПК, производственные зоны технологических районов порта, зоны общепортовых объектов и пассажирскую зону (за исключением привокзальной площади), расположенные в одном географическом месте или в пределах одного муниципального образования, и установить границы территории морского порта, исходя из этого положения. Эта территория должна быть огорожена и на нее должен распространяться контрольно-пропускной режим. Территория морского порта может состоять из отдельно территориально удаленных участков. Предпортовая зона и привокзальная площадь не входят в состав территории морского порта. Необходимо также заметить, что компании, осуществляющие деятельность в морском порту, могут арендовать или иметь на правах собственности земельные участки, не входящие в предпортовую зону и расположенные достаточно далеко от морского порта. Эти земельные участки не являются территорией морского порта, несмотря на то что деятельность на них может быть самым непосредственным образом связана с деятельностью в морском порту (например, земельные участки под офисами, складами, отдельными производствами и т. п.). Наконец, необходимо также отметить, что в законе о морских портах установление границ акваторий и территорий морских портов, а также механизм их изменения должны быть возложены на Правительство Российской Федерации. Автор выражает уверенность в том, что практическое применение вышеизложенных рекомендаций позволит повысить эффективность системы управления морскими портами; установить, исходя из экономической целесообразности, границы акваторий и территорий пунктов пропуска в морских портах; более обоснованно и системно решать вопросы по обеспечению безопасности мореплавания и морской безопасности в морских портах.
