(Мелехин А. В.) («Административное право и процесс», 2006, N 4)
ПРОБЛЕМЫ «ВСТРОЕННОСТИ» ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СИСТЕМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. МЕЛЕХИН
Мелехин А. В., доцент Академии управления МВД России, кандидат юридических наук.
Характер и степень воздействия чрезвычайного законодательства на регулирование общественных отношений в различных сферах действия права — административной, гражданской, предпринимательской, трудовой, семейной и других — проявляются по-разному. Чаще всего это проявляется в том, что ряд кодексов и федеральных законов содержит отдельные компетенционные, регулирующие, процедурные, отсылочные, бланкетные, процессуальные и иные нормы чрезвычайного законодательства. Рассмотрим это на конкретных примерах и более подробно. В Гражданском кодексе Российской Федерации есть статьи, которые позволяют в определенном законом порядке при ведении боевых действий или других форс-мажорных обстоятельствах признать гражданина безвестно отсутствующим или умершим <1>. Кроме того, считается законным невозможность выполнения в этих условиях некоторых видов договорных обязательств. ——————————— <1> В теории права такой подход получил название «юридическая (правовая) фикция» — заведомо ложное, неистинное утверждение, которому законодатель придает значимость юридического факта (усыновление ребенка лицом, не являющимся родителем; признание сделки фиктивной; признание нормативного акта юридически ничтожным). Несуществующее положение, признанное законодательством существующим, а значит, и общеобязательным (в гражданском праве — это признание с соблюдением установленной процедуры гражданина безвестно отсутствующим или умершим; в уголовном праве — это признание в установленном законом порядке у ранее судимого лица отсутствия (снятие) судимости). Наличие в праве фикций позволяет внести в регулирование общественных отношений необходимую четкость, конкретность и определенность. Это один из методов регулирования общественных отношений, применяемый различными правовыми системами и отраслями права в национальных системах права.
Статья 1129 ГК Российской Федерации предусматривает упрощенный характер составления завещания в чрезвычайных обстоятельствах. Когда гражданин «находится в положении, явно угрожающем его жизни, и в силу сложившихся чрезвычайных обстоятельств лишен возможности совершить завещание в соответствии с правилами», он может изложить последнюю волю в простой письменной форме. Если документ будет написан и подписан завещателем в присутствии двух свидетелей, то закон признает его завещанием. Например, собственник судна освобождается от ответственности за ущерб от загрязнения, если сможет доказать, что «ущерб причинен вследствие военных или враждебных действий, народных волнений либо исключительного по своему характеру, неизбежного и непреодолимого стихийного явления» <2>. ——————————— <2> См.: ч. 1 ст. 317 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (1999 г.) // Российская газета. 1999. 1 — 5 мая.
Трудовой кодекс Российской Федерации также неоднократно обращается к учету этих обстоятельств в период действия трудовых правоотношений. Одним из условий прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, предусматривается (п. 7 ст. 83) «наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений (военные действия, катастрофа, стихийное бедствие, крупная авария, эпидемия и другие чрезвычайные обстоятельства), если данное обстоятельство признано решением Правительства Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации». Действовавший до 1 февраля 2002 г. Кодекс законов о труде Российской Федерации в виде исключения допускал сверхурочное привлечение работников к продолжению трудовых обязанностей в целях ликвидации последствий стихийных бедствий. Пришедший ему на смену Трудовой кодекс Российской Федерации, запрещая привлечение к принудительному труду, посчитал необходимым сделать оговорку (ст. 4) о том, что не считается принудительным трудом привлечение лица к работе, выполняемой «в условиях чрезвычайных обстоятельств, то есть в случаях объявления чрезвычайного или военного положения, бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, сильные эпидемии или эпизоотии), а также в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части». Следует отметить, что еще в 1916 г. император России Николай II подписал Указ о привлечении к тыловым работам в прифронтовых районах «инородческого населения», не призывавшегося в армию. В некоторых европейских государствах такое положение внесено в тексты конституций. Например, в Чехии не считаются принудительными «работы, выполняемые в соответствии с законом в случае стихийных бедствий, аварий или возникновения угрозы жизни, здоровью либо значительным материальным ценностям» <3>. ——————————— <3> См.: подп. «в» п. 2 ст. 9 Декларации основных прав и свобод, объявленной составной частью конституционного законодательства Чешской Республики // Новые конституции стран Восточной Европы и Азии (1989 — 1992). М.: Издательство «Юридический колледж МГУ», 1996. С. 244.
К сожалению, не всегда нормы чрезвычайного законодательства воспринимаются другими нормативными правовыми актами. Этот недостаток относится и к тексту Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <4>. В нем отсутствуют нормы, детализирующие положение п. 16 и 17 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении», которые предусматривают возможность интернирования (изоляции) «граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией», а также «запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации». ——————————— <4> Федеральный закон от 21 июня 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 31 июля.
Подобная детализация, выполняющая роль официального толкования, необходима для того, чтобы точно определить следующие вопросы. 1. Все ли граждане иностранного государства, воюющего против Российской Федерации, подпадают под возможность интернирования, а именно: временно проживающие (в том числе и беженцы или находящиеся на лечении, несовершеннолетние и т. д.); постоянно проживающие; обладающие дипломатическим иммунитетом. Каково в этом случае будет официальное отношение к гражданам иностранных государств, оказывающих поддержку государству, воюющему против нашей страны? 2. Распространяется ли запрет, предусматривающий ограничение выезда за территорию Российской Федерации на: лиц без гражданства; беженцев; граждан, которым необходимо медицинское лечение в другом государстве; граждан иностранных государств, не принимающих участия в военных действиях? Рассматриваемый Федеральный закон не отражает и предписаний Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», определяющих возможность выдворения «в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение» <5>. Ведь под выражение «гражданин» подпадают и иностранные граждане <6>. Более уместно здесь другое выражение — «иностранцы». В зависимости от формы правления вид устойчивой правовой связи между государством и населением может быть в форме гражданства (в республиках) или подданства (в монархиях) <7>. ——————————— <5> Пункт «е» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» // Российская газета. 2001. 2 июня. <6> В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (2002 г.) под выражением «иностранный гражданин» следует понимать «физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства». <7> В соответствии со ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации право российских граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства не является абсолютным. Оно может быть ограничено государством только на основании федерального закона на территориях, где действуют специальные, или особые правовые режимы. Характер и объем ограничений применяется в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В ст. 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» дается исчерпывающий перечень оснований для применения ограничительных мер. К ним отнесены следующие виды территорий: в пограничной зоне; в закрытых военных городках и административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.
Такая же «недоговоренность» содержится и в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «Об альтернативной гражданской службе». Еще в XIX в. в России уставом воинской повинности предусматривалась возможность замены военной службы гражданской в мастерских морского ведомства, а также в пожарных и лесных командах для верующих-меннонитов. Институт альтернативной службы существовал и в первые годы советской власти. Во второй половине двадцатых годов он практически был сведен на нет. Юридически его отменил Закон СССР «О всеобщей воинской обязанности» (1939 г.). В январе 1989 г. СССР подписал Итоговый документ Венской встречи, закрепивший обязательство стран-участниц обеспечивать для своих граждан осуществление свободы совести, религии и убеждений. Позже это обязательство было отражено на конституционном уровне Российской Федерации, а затем и детализировано в Законе, определившем, что альтернативная гражданская служба «осуществляется гражданами взамен военной службы по призыву» (п. 1 ст. 1). Анализ содержания показывает, что его положения, предназначенные создавать механизм реализации конституционного права граждан на замену военной службы альтернативной гражданской на определенных условиях, не распространяют свое действие на период военного времени, а также период действия режима военного положения. В военное время, исходя из складывающейся обстановки, Президент Российской Федерации имеет право объявить «общую или частичную мобилизацию» <8>. При этом возраст и требования к социальному статусу призываемых по мобилизации граждан, с учетом отечественного и зарубежного опыта, отличаются от обычных требований, предъявляемых к призываемым на воинскую службу гражданам в условиях мирного времени. ——————————— <8> Пункт 4 ст. 4 Федерального закона от 31 мая 1996 г. «Об обороне» // Сборник нормативных документов «Правовые основы деятельности органов военного управления». СПб.: Печатный двор, 2001. С. 71.
Принятие Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», а также постепенный переход на комплектование Вооруженных Сил на профессиональной основе повлекут за собой изменения и в содержании мобилизационной подготовки, проводимой в органах внутренних дел. В первую очередь это относится к характеру подготовки ранее называвшихся специальными формированиями, а теперь воинскими частями МВД России военного времени. Сейчас учебные сборы с военнообязанными запаса, предназначенными на укомплектование в эти части, проводятся с целью восстановления навыков и улучшения их специальной подготовки. В последующем программа их подготовки должна быть ориентирована уже не на переобучение с учетом развития военного дела, а на обучение военнообязанных, имеющих весьма отдаленное представление о содержании воинской службы. Во избежание несогласованности, пробельности и просто недопущения фактических ошибок представляется оптимальным путь, по которому пошли законодатели при принятии Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Одновременно с ним был принят Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Он предусматривает внесение более 60 поправок в 18 федеральных законов, содержащих нормы процедурного, процессуального и материального права. Проведенный анализ соответствия и логического дополнения норм федерального законодательства нормам чрезвычайного законодательства, содержащихся в системообразующих нормативных актах, позволяет сделать следующий вывод. В целях более логичного и качественного завершения процесса встроенности чрезвычайного законодательства в повседневное и придания ему системного характера необходимо принятие Федерального закона «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», а также с Федеральным законом «Об обороне». Распространенным является и еще один недостаток, характерный не только для федеральных законов, но и нормативных правовых актов (конституции, уставы), принимаемых субъектами Российской Федерации. Современные кодифицированные нормативные акты, за исключением Уголовного кодекса Российской Федерации, не содержат указаний на то, что в условиях военного времени с целью сохранения суверенитета государства является законной, а значит, и конституционной, возможность ограничений основных прав и свобод без введения правового режима военного положения. Об этом свидетельствует опыт (отечественный и зарубежный) прошедших войн. Конституция России (ч. 1 ст. 56) в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя допускает возможность установления предусмотренных федеральным конституционным законом отдельных ограничений прав и свобод «с указанием пределов и срока их действия». Однако это допускается только в условиях действия режима чрезвычайного положения. Возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом без указания времени действия содержится в ч. 3 ст. 55 Конституции России. Такая формулировка позволяет считать, что она распространяется и на условия военного времени. Предусмотренные Основным Законом основания для ограничения пока не имеют своего логического отражения в текущем законодательстве государства. Федеральные законы в качестве оснований, способных повлечь за собой возможность введения определенных ограничений конституционных прав и свобод, рассматривают только действие чрезвычайного или военного положения. Период нахождения государства в состоянии войны в качестве такого основания не предусматривается. Анализ оснований, предусматривающих возможность введения в стране особого правового режима военного положения, позволяет сделать вывод о том, что он может быть объявлен не только как дополнительная, более жесткая, мера регулирования общественных отношений в военное время, но и в условиях, когда государство не находится в состоянии войны с другим (другими) государством. По нашему мнению, это вносит определенный дисбаланс в систему законодательства Российской Федерации. Ведь несоответствие федеральному законодательству может выражаться не только в принятии нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам, но и в неполном закреплении в них предоставленных субъектам права полномочий. Такое положение не может быть предметом прокурорского или конституционного надзора. Однако оно требует соответствующей нормотворческой деятельности. Например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет следующие обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума (ст. 13): действие военного или чрезвычайного положения; нарушение нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума; нарушение установленных сроков проведения референдумов. Этот перечень носит исчерпывающий характер, так как законодатель делает следующую оговорку. «Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в настоящей статье, не допускается» <9>. По действующему законодательству Российской Федерации военное положение может вводиться и в условиях мирного времени. ——————————— <9> См.: Российская газета. 2002. 15 июня.
Позже были внесены изменения и дополнения в законодательные акты в связи с принятием анализируемого Федерального закона. Однако они не устранили отмеченного выше пробела в перечне запретов <10>. Это касается следующих пяти законодательных актов: Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (1991 г., с последующими изменениями и дополнениями); Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (1995 г.); Уголовный кодекс Российской Федерации (1996 г.); Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (2001 г.); Кодекс об административных правонарушениях (2001 г.). ——————————— <10> См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 июля.
Принятый вместо ранее действовавшего <11> Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» <12> также определяет возможность запрета на проведение референдумов только в условиях действия чрезвычайного и военного положений (ст. 7 (1 и 2)). ——————————— <11> Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 42. Ст. 3921. <12> Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 30 июня.
Таким образом, действующие в России законодательные ограничения не предусматривают запрета на проведение референдумов в условиях военного времени. Это не соответствует не только отечественному и зарубежному историческому опыту, но и нормам международного права. Трудовой кодекс Российской Федерации определяет незаконными забастовки, проводимые в «периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении» (п. «а» ст. 413) в органах и организациях силовых структур или в оперативных службах. В данном случае гипотеза анализируемой нормы права также не предусматривает в качестве условия начала ее действия военное время. Принимаемые новые федеральные законы в различной степени продолжают «игнорировать» действие особых правовых режимов. Например, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» <13> вообще не предусматривает запрета на проведение или прекращение публичных мероприятий <14> в период действия чрезвычайного или военного положений, а также в условиях военного времени (п. 3 ст. 17). ——————————— <13> Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Российская газета. 2004. 23 июня. <14> Под публичным мероприятием понимается «открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики» // Пункт 1 ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
В текстах конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, несмотря на их одинаковый правовой статус, этот вопрос также не имеет единой трактовки. В Уставе города Москвы (в редакции Закона г. Москвы от 13 июля 2001 г. N 32) среди многочисленных полномочий мэра города отражено, что он «вправе принимать необходимые меры по предупреждению экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением тех органов государственной власти, в компетенцию которых входит решение данных вопросов» (п. 3 ст. 41). Устав Приморского края (в редакции от 14 января 2002 г. N 188-КЗ) предусматривает возможность установления отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия «в соответствии с Конституцией и федеральными законами во время официально объявленного чрезвычайного положения» (ч. 2 ст. 21). В ряде уставов субъектов Российской Федерации в перечне вопросов, относящихся к предметам совместного ведения с Российской Федерацией, указано «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий» <15>. ——————————— <15> См., например: п. «з» ст. 26 Устава Московской области в редакции Закона от 5 декабря 2001 г.; п. «з» ст. 6 Устава Кемеровской области в редакции Закона от 19 ноября 2001 г.; ст. 24, п. «з», Устава Свердловской области в редакции Закона от 23 июля 2001 г.; п. «з» ст. 10 Устава Тамбовской области в редакции Закона от 14 апреля 1998 г. N 8-З // Сборник законодательства Тамбовской области. 1998. N 1. С. 526.
В некоторых уставах субъектов Российской Федерации возможность ограничения конституционных прав и свобод граждан вообще не предусматривается. По нашему мнению, основные законы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы), как и федеральные законы, должны содержать единообразные тексты, предусматривающие основания возможных ограничений конституционных прав и свобод граждан, проживающих на их территориях. К подобным основаниям должны быть отнесены не только вводимые особые правовые режимы чрезвычайного и военного положений, но и военное время.
