(Мелехин А. В.) («Международное публичное и частное право», 2005, N 5)
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО КАК СИСТЕМООБРАЗУЮЩИЙ ИСТОЧНИК ФОРМИРОВАНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. МЕЛЕХИН
Мелехин А. В., кандидат юридических наук, доцент Академии управления МВД России.
Под выражением «система» <1> понимается «порядок расположения частей целого» <2>, «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей» <3>. В теории права под системой законодательства принято понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые, исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач, обладают согласованностью действий и внутренним единством <4>. В силу своей специфичности чрезвычайное законодательство не во всех компонентах может характеризоваться как обычное законодательство. ——————————— <1> Происходит от греческого systema и означает «целое, составленное из частей» // Большой энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. Издание второе, переработанное и дополненное. М.: Научное издательство «Большая Российская Энциклопедия». СПб.: Норинт, 2000. С. 1102. <2> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра — Книжный клуб, 1998. С. 166. <3> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1985. С. 624. <4> См.: Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 318; Муханов Р. Т. Теория государства и права. М., 2001. С. 328.
Под чрезвычайным законодательством Российской Федерации автор понимает разрабатываемую на основе базовых положений федерального законодательства Российской Федерации обязательную совокупность нормативных правовых актов, обладающих системным характером и вступающих в действие при необходимости предотвращения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Система чрезвычайного законодательства носит объективный и динамичный характер. Его содержание в конечном счете определяется не только материальными и социальными условиями жизни общества. Важная роль принадлежит характеристике сущности самого государства и задачам, которые оно решает на конкретном этапе исторического развития, а также ее месту и роли в мировом сообществе. Особенностью формирования чрезвычайного законодательства Российской Федерации, позволившей ей достичь достаточно высокой степени системности, является то, что оно создается на базе ранее принятых концепций <*> и доктрин. В них отражаются роль и место России в мировом сообществе, а также собственный и международный опыт в этой сфере. ——————————— <*> См., например: Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 18 января; Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1852; Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 3010; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. // Российская газета. 2000. 28 сентября.
Нормы чрезвычайного законодательства с учетом системной взаимозависимости отражают разные уровни внутрисистемных связей. Их юридическая сила характеризует внутреннюю соотносимость не только нормативных правовых актов, но и создаваемой при этом системы специальных субъектов реализации и объема их полномочий. Высказываемые специалистами общие упреки к качеству системы законодательства сводятся к следующим: бессистемность, внутренняя противоречивость, излишняя множественность нормативных правовых актов <*>. Это же следует отнести и к характеристике системы чрезвычайного законодательства. ——————————— <*> Системность законодательства как фактор повышения его качества // Государство и право. 2002. N 8. С. 5 — 15.
Изменения, происходящие в системе законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интеграции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования. Изменения системы обычного и чрезвычайного законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объемах, во всех трех ее структурных образованиях: иерархической, федеративной и отраслевой. Иерархическая система общих источников формирования чрезвычайного законодательства различных государств включает в себя совокупность нормативных правовых актов различных уровней: универсальных (ООН), региональных (Совет Европы, СНГ) и национальных. Национальным (внутригосударственным) источником формирования системы чрезвычайного законодательства в силу его специфики, так же как и уголовного права, выступает только федеральное законодательство в виде Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Это определяется тем, что действие норм чрезвычайного законодательства предполагает введение ограничений на некоторые виды конституционных прав и свобод граждан и организаций. Подобные вопросы относятся к предметам ведения только федеральных органов власти. Иерархичность чрезвычайного законодательства выражается в том, что в качестве источников формирования выступают различные по юридической силе нормативные акты. Ее вершину занимают нормы международного права. В большей или меньшей степени разработанности каждое государство имеет собственную систему чрезвычайного законодательства, базирующуюся на историческом опыте своего развития с учетом национальных, идеологических, политических, культурных, классовых, религиозных и иных особенностей и традиций. Нормы национального чрезвычайного законодательства отражают общие требования в этой сфере человеческого бытия, которые содержатся в нормах международного права. Особенно заметно такая зависимость стала проявляться после окончания Второй мировой войны (1939 — 1945 гг.). Возникновение ООН (1945 г.) и иных международных организаций (специализированных или континентальных) придало такому процессу упорядоченный и более предметный консолидирующий характер <*>. ——————————— <*> Например, комитет по санкциям Совета Безопасности (СБ) ООН ведет «черный список», в который включает международных террористов. 12 августа 2003 г. он своим решением внес туда Шамиля Басаева. Теперь ему запрещен въезд в другие страны, замораживаются личные счета и запрещается финансирование любой его деятельности.
Современное чрезвычайное законодательство Российской Федерации прежде всего основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права <*>, а также международных договорах Российской Федерации, которые являются составной частью ее правовой системы <**>. Как объективный фактор и источник формирования национальных правовых систем международное право следует рассматривать в качестве особой правовой системы, основу которой составляют императивные нормы, представляющие собой его основные принципы. Это находит соответствующее отражение в правовых системах ряда государств. ——————————— <*> В п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» эти понятия определяются следующим образом. «Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо». «Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного» // Российская газета. 2003. 2 декабря. <**> См., например: ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации; ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
В Великобритании и США международное право признается «частью права страны». Отражение норм международного права во внутригосударственных правовых системах осуществляется следующими способами <*>: ——————————— <*> Шаповалов Н. И. Курс лекций по международному праву. Вып. I. М.: МЭСИ, 2000. С. 7 — 9.
отсылкой — учет в законодательных актах общих положений или отдельных норм международного права; рецепцией — восприятие нормы международного права без изменения его содержания; трансформацией — преобразование норм международного права посредством принятия по этому же вопросу специального нормативного правового акта <*>. ——————————— <*> См., например: Федеральный закон от 2 апреля 2004 г. N 15-ФЗ «О ратификации Протокола об утверждении Положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств — участников Содружества Независимых Государств» // Российская газета. 2004. 6 апреля.
Международное право формируется посредством источников двух видов: основных — резолюции Совета Безопасности ООН, международные договора, конвенции, протоколы и обычаи; вспомогательных — общепризнанные принципы права, судебные решения и доктрины. По точному замечанию Ю. А. Тихомирова <*>, для норм международного права характерна большая степень «нормативной концентрации». Их структура и содержание выражаются в виде норм-дефиниций, норм-принципов, норм-целей, коллизионных норм, презумпций. Поэтому отражаемые в них правила выбора должного поведения субъектов национальных правовых систем носят предположительный, оценочный, соответствующий складывающейся ситуации характер. ——————————— <*> Тихомиров Ю. А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния // Журнал Российского права. 2002. N 1.
В полной мере это относится и к той части норм международного права, которые выступают в качестве источника формирования чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Международные нормы влияют преимущественно на диспозицию национальных норм. Выбор содержательной части диспозиций и санкций, выступающих в качестве регуляторов поведения конкретных субъектов правоотношений, предоставляется «национальным законодателям» <*>. ——————————— <*> В начале XX в. В. М. Гессен уточнял, что исключительные полномочия власти в период чрезвычайных ситуаций должны отвечать двум необходимым условиям. Первое — это наличие действительно чрезвычайных обстоятельств. Второе заключается в том, что объем исключительных полномочий должен быть четко обозначен и соответствовать характеру реальной опасности, угрожающей устоям государства. В последующем точка зрения ученого нашла свое отражение не только в нормах международного права, но и в ряде национальных законодательных систем. Например, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая Советом Европы 4 ноября 1950 г., в ст. 15 следующим образом определяет возможный вариант поведения государства: «Во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации, любая высокая договаривающаяся Сторона может принимать меры в отступление от своих обязательств только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с ее другими обязательствами по международному праву».
Процесс объединения в основных чертах национальных правовых систем повлек за собой унификацию и законодательства, рассчитанного на действие в кризисных ситуациях. Государствам предоставляется право введения конституционных ограничений и выбор силовых методов действия. С учетом степени применяемого насилия и допускаемых государством пределов силового воздействия роль международного права в их урегулировании пропорционально возрастает. Оно становится базовым источником, определяющим основные параметры их содержательной части. Например, в связи с принятием Советом Безопасности ООН Резолюции N 1373 от 28 сентября 2001 г. Президент России принял соответствующий Указ <*>. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках осуществления своих полномочий предписывается осуществление комплекса мер, носящих политический, экономический, идеологический, организационный и правовой характер. ——————————— <*> В Указе предусматривается: «…предотвращать и пресекать финансирование террористических актов; ввести уголовную ответственность для граждан Российской Федерации за умышленное предоставление или сбор средств любыми способами (прямо или косвенно), предназначенных для совершения терактов; обеспечить безотлагательное заблокирование средств и других финансовых активов или экономических ресурсов лиц, прямо или косвенно используемых при совершении террористических актов; принять меры по запрету гражданам и организациям прямо или косвенно предоставлять средства или услуги лицам, совершаемым или пытающимся совершить теракты; осуществлять дополнительные мероприятия по исключению поддержки в любой форме организациям и лицам, замешанным в терактах; принять меры по предотвращению терактов путем предупреждения других государств или обмена информацией; отказывать в убежище лицам, финансирующим, планирующим, поддерживающим или совершающим теракты; не допускать вышеперечисленным лицам возможности использования территории Российской Федерации против других государств или их граждан, в том числе при помощи эффективного пограничного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность; предусмотреть уголовную ответственность в отношении пособников террористов» (Указ Президента Российской Федерации «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г.») // Российская газета. 2002. 12 января.
Еще одним примером, где источником формирования чрезвычайного законодательства России выступает норма международного права (Резолюция Совета Безопасности ООН), является Указ Президента Российской Федерации от 17 апреля 2002 г. N 393 «О мерах по выполнению Резолюций Совета Безопасности ООН 1388 от 15 января 2002 г. и 1390 от 16 января 2002 г.» <*>. ——————————— <*> Указ Президента Российской Федерации предусмотрел замораживание средств и других финансовых активов или экономических ресурсов Усамы бен Ладена, членов организации «Аль-Каида» и движения «Талибан», а также «лиц, групп, предприятий и организаций, связанных с ними». Этой категории лиц запрещается въезд на территорию Российской Федерации или транзитный проезд через нее. Указ распространяет свое действие на всех юридических и физических лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации. Участие в реализации положений этого документа было возложено на 17 федеральных министерств и ведомств в соответствии с их компетенцией. Определен механизм реализации положений Указа Президента России. Министерства и ведомства направляют в МИД России информацию о принятых или принимаемых мерах по обеспечению выполнения резолюций Совета Безопасности ООН. В свою очередь, МИД России направляет ее в Комитет по санкциям Совета Безопасности ООН, учрежденный в соответствии с Резолюцией Совета Безопасности ООН 1267 от 15 октября 1999 г. // Российская газета. 2002. 18 апреля.
Общение между государствами предполагает соблюдение ими в обязательном порядке определенных правил, направленных на обеспечение информационной безопасности. Здесь каждое государство определяет собственные правовые и организационные ограничения <*>. ——————————— <*> См., например: Указы Президента Российской Федерации: от 6 октября 1988 г. N 1189 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена»; от 12 мая 2004 г. N 611 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена» // Российская газета. 2004. 26 мая.
Характеризуя международное право как один из источников формирования чрезвычайного законодательства России, необходимо отметить следующее обстоятельство. Конституция России (ст. 71) и Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» право на заключение, прекращение и приостановление действий международных договоров отнесли к ведению Российской Федерации. В то же время выполнение международных договоров, т. е. правоприменительный процесс, относится к совместному ведению Федерации и входящих в ее состав субъектов. Общая правоприменительная практика на уровне субъектов Российской Федерации свидетельствует о наличии случаев «отклонения от положений международных договоров» <*>. ——————————— <*> Гущин В. В. Реализация в национальном праве международно-правовых норм в области прав человека // Проблемы правовой защиты личности: Сборник статей. М.: Микрон-принт. 2000. С. 20 — 26.
Особенностью чрезвычайного законодательства Российской Федерации является то, что его реализация осуществляется посредством выполнения определенных функций всеми ветвями власти на различных управленческих уровнях. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти. Среди них наибольшая нагрузка выпадает на: МЧС России (в рамках выполнения мероприятий гражданской обороны (ГО) <*>, организация защиты населения от техногенных и природных аварий, организация выполнения вопросов мобилизационной подготовки) <**>; ——————————— <*> «Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий; служба гражданской обороны — служба, предназначенная для проведения мероприятий по гражданской обороне, включая подготовку необходимых сил и средств и обеспечение действий гражданских организаций гражданской обороны в ходе проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при ведении военных действий или вследствие этих действий; гражданские организации гражданской обороны — формирования, создаваемые на базе организаций по территориально-производственному принципу, не входящие в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, владеющие специальной техникой и имуществом и подготовленные для защиты населения и организаций от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий; территория, отнесенная к группе по гражданской обороне, — территория, на которой расположен город или иной населенный пункт, имеющий важное оборонное и экономическое значение, с находящимися в нем объектами, представляющий высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время» // Статья 1 Федерального закона «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ. <**> «Под мобилизационной подготовкой в Российской Федерации понимается комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики Российской Федерации, экономики субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований, подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, подготовке Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» специальных формирований… к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время» // Часть 1 ст. 1 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ.
Министерство обороны России (военное время, осуществление мероприятий по поддержанию режима военного положения, участие в контртеррористической операции); МВД России (в силу его многопрофильности — борьба с преступностью, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, участие в выполнении мероприятий ГО, участие в контртеррористической операции, а также в обеспечении мероприятий по соблюдению положений особых правовых режимов чрезвычайного и военного положений и т. д.). Во исполнение или на основании положений этих источников принимаются иные федеральные законы. Анализ российской правовой системы и правовых систем зарубежных государств (членов СНГ и дальнего зарубежья) показывает, что чрезвычайное законодательство является одним из источников формирования ряда отраслей права. В некоторых из отраслей оно занимает заметное место (военное, административное, уголовное). Формированию логически завершенной ведомственной нормативной базы, предназначенной обеспечивать юридический аспект эффективного действия механизма правового регулирования на общественные отношения в условиях чрезвычайных ситуаций, препятствует недостаточная систематизация чрезвычайного законодательства. Это просматривается и в системе МВД России. Имеются случаи, когда деятельность ОВД в чрезвычайных ситуациях различного вида регламентируется приказами, изданными еще в начале 90-х гг. XX столетия. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации в силу его особенностей может быть систематизировано путем консолидации. Это, несомненно, окажет существенную помощь специалистам, занимающимся процессом исследования и реализации на практике подобного вида законодательства. Для этого с определенной цикличностью (чтобы отражать естественный процесс «старения» законодательства) следует формировать сборники, содержащие нормативные правовые акты чрезвычайного законодательства. Их структура может включать в себя следующие разделы: международные документы; федеральные законы (в том числе и конституционные); указы Президента России; постановления Правительства России; межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты, имеющие надведомственный характер. Подобные примеры уже имеются. Например, ВНИИ МВД России <*> подготовил сборник нормативных документов по правовым основам деятельности органов военного управления. ——————————— <*> Правовые основы деятельности органов военного управления (Сборник нормативных документов) / Под общ. ред. А. А. Чекалина. СПб.: Печатный двор, 2001. С. 998.
