(Тонков Е. Е.) («Законодательство и экономика», 2006, N 10)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ДИСКРЕТНОЙ ФУНКЦИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НАРКОТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА
Е. Е. ТОНКОВ
Е. Е. Тонков, декан юридического факультета Белгородского государственного университета, доктор юридических и педагогических наук, профессор.
Наркотизацию общества следует рассматривать как процесс негативных социальных изменений в государстве под воздействием распространения наркомании. Осуществление государственной политики противодействия наркотизации предусматривает реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на свободу и личную неприкосновенность, охрану здоровья, защиту прав и свобод человека в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по устранению или минимизации условий, способствующих распространению наркомании. Как отмечает американский политолог Т. Ремингтон, «роль законодательной политики в обеспечении эффективного управления государством зависит от того, сдерживают ли законы произвол бюрократии и могут ли они поставить цели общественного благосостояния выше частных интересов» <1>. ——————————— <1> Ремингтон Т. Демократизация, разделение властей и объем государственных полномочий в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 4. С. 28.
В целях последовательного и эффективного противодействия наркотизации государство обеспечивает регулирование оборота наркотических средств и психотропных веществ, совершенствование правоохранительной деятельности и стимулирование регулируемой социально-правовой активности населения. Принимая во внимание безусловную взаимосвязь сущности государства и его функций, мы полагаем, что те изменения, которые произошли в России в последние годы, не могли не повлиять на содержание и природу целого ряда функций. Символический излом веков стал поворотным событием для сознания и мировосприятия наших сограждан. Многие факты истории и окружающей действительности мы оцениваем теперь совершенно иначе, чем еще десятилетие назад. Несмотря на это, новые задачи, обусловленные происшедшими переменами, государство по-прежнему пытается решать старыми методами. Не создаются механизмы оптимального управления государственными делами, которые анализировали бы не только структуру или содержательное наполнение работы какого-либо органа государства, а целостный процесс государственной деятельности как триаду цели, ресурса и результата. Такой подход требует качественно иных видов анализа, выявления и прогнозирования тенденций развития системы управления в социально-правовом пространстве, по сути дела, новой методологии, способной в определенной степени упорядочить научное знание. Одновременно необходимо учитывать субъективный характер любой концепции в области социальных и гуманитарных наук, соглашаясь с В. Н. Кудрявцевым в том, что «познание общественных явлений в значительной мере изменяется под воздействием взглядов и поступков самого исследователя» <2>. ——————————— <2> Кудрявцев В. Н. Об особенностях методологии социальных и гуманитарных наук // Новая и новейшая история. 1995. N 3. С. 4.
Как отмечает Л. Д. Воеводин, «в широком плане концепция представляет собой последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых — объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные их решения» <3>. ——————————— <3> Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 18.
Целесообразность концептуального, системного осмысления положения дел в частной области государственного управления обусловливает необходимость привлечения фундаментального, универсального знания, не только объединяющего накопленные сведения о фактах, задачах и способах их решения, но и помогающего увязать общие цели, задачи, функции, принципы, привести к согласованию и обобщенные, и конкретные проблемы. Одновременно, как справедливо подчеркивает Г. Ю. Лесников, «существующие концепции, основанные на общих принципах права, в большинстве своем описательны, содержат общеизвестные истины с малореальными, практически заранее невыполнимыми рекомендациями» <4>. ——————————— <4> Лесников Г. Ю. Синергетика и теория современной уголовной политики // Современное право. 2004. N 3. С. 27.
Поэтому при изучении и анализе природы и функционального содержания государственной политики противодействия наркотизации общества мы прежде всего имеем в виду не только цель описания обстановки вокруг данной проблемы в научном мире, а выявление и критическую оценку тех потенциальных возможностей, реализация которых придаст качественно новый импульс управлению процессом повышения эффективности работы в этой области деятельности государства, будет способствовать повышению социально-правовой активности населения, у которого возникает потребность в индивидуализации социального интереса, обращения к идеям свободы личности. Раскрывая взаимосвязь права и свободы, Н. И. Матузов указывает, что свобода как определенное социальное состояние, как познанная и освоенная необходимость получает свое наиболее концентрированное выражение в праве, служащем официальным мерилом действующей свободы, ее нормой, указателем границ должного и возможного. Правовые нормы, по его мнению, и есть нормы свободы, но свободы юридически признанной, выраженной государством в виде законов и иных правовых актов. Основной смысл юридической свободы заключается в том, чтобы оградить индивида от внешнего произвола как со стороны власти, так и со стороны сограждан <5>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Вопросы, касающиеся взаимосвязи права и свободы, рассмотрены также в учебнике Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права», включенном в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <5> См.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: Изд-во СГАП, 2003.
Эффективная политика противодействия наркотизации должна исходить не только из правовых ограничений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и базироваться на идее партнерства органов государственной власти и личности на основе гармонизации государственных и личных интересов, создания условий для развития всех групп населения. Партнерство государства и личности является основой социального государства. Конституция РФ определила в качестве одного из атрибутов российской государственности социальную защиту, социальную поддержку, социальную помощь своим гражданам <6>. ——————————— <6> Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: ЦИК РФ, 2003. С. 6.
В процессе реализации государственной политики находят свое непосредственное выражение функции государства, которые определяются его целью и назначением. На наш взгляд, следует четко осознавать, что научная трактовка понятия «функция» в любом случае должна основываться на философском понимании значения рассматриваемой категории. Наиболее распространенным в юридической литературе стало понимание функций государства как основных направлений внутренней и внешней деятельности, «в которых выражаются и конкретизируются классовая и общечеловеческая сущность и социальное значение» <7>. ——————————— <7> Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 916.
Н. В. Черноголовкин полагает, что хотя отдельные определения функций государства имеют особенности и различия в частностях, но «совпадают в главном — в понимании функций государства как основных направлений в содержании его деятельности, определяемых задачами государства» <8>. Он справедливо подчеркивает: функции государства представляют собой выражение его сущности, характеризуют его деятельность, причем эта характеристика раскрывает как политическую природу, так и предметное содержание его деятельности. ——————————— <8> Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 7 — 8.
Именно поэтому мы сочли возможным выдвинуть предположение о том, что противодействие наркотизации следует рассматривать в определенный период развития общества как одну из функций государства, которая имеет дискретный характер. Кроме того, очевидны взаимосвязь и взаимодействие этой функции с другими функциями современного государства, причем не только внутренними, но и имеющими международный контекст. Так, функция противодействия наркотизации общества согласуется с функцией укрепления международного правопорядка. Как отмечает А. Н. Мусаев, механизм противодействия преступности указывает на возможность использования для воздействия на нее средств и методов, которые реализуются в рамках строго определенных правоохранительных функций, взаимосвязанных между собой потребностью разрешения, например, такой проблемы, как противодействие криминальному наркообороту <9>. ——————————— <9> Мусаев А. Н. Механизм противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. СПб, 2003. С. 13 — 14.
Если борьба с наркопреступностью является составной частью деятельности государства по обеспечению законности и правопорядка, то понятие противодействия наркотизации общества существенно шире и включает комплекс мер не только юридических, но и политических, социальных, медицинских и т. д. Так, исследуя процесс противодействия организованной преступности, И. В. Годунов представляет его как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных органов, а также негосударственных организаций, дифференцируемую в зависимости от целей на два вида: организационно-правовую и уголовно-правовую <10>. ——————————— <10> Годунов И. В. Противодействие организованной преступности. М.: Высшая школа, 2003. С. 217.
Не полемизируя по поводу различных типологий и классификаций функций государства, мы присоединяемся к мнению Н. В. Черноголовкина о том, что функции государства следует различать в зависимости от этапа развития, переживаемого государством, в связи с чем можно говорить о постоянных и временных функциях. Он называет постоянными такие направления деятельности государства, которые осуществляются на всем протяжении его существования, полагая, что «временные функции — такие направления деятельности государства, которые осуществляются только на определенном этапе или этапах его развития» <11>. ——————————— <11> Черноголовкин Н. В. Указ. соч. С. 125.
В соответствии с господствовавшей ранее в нашей стране идеологической доктриной Н. В. Черноголовкин утверждал: «В системе внутренних функций только одна может быть названа временной, т. е. действующей на определенных, ограниченных во времени этапах». Такой функцией он называл функцию «подавления сопротивления эксплуататорских классов» <12>. ——————————— <12> Там же.
В то время проблема наркотизации общества носила локальный характер и ни в коей мере не претендовала на статус общегосударственной. Учитывая кардинально изменившиеся обстоятельства и особую значимость проблемы противодействия наркотизации, прогрессирующие размеры наркомании, ставящие под сомнение возможность полноценного сохранения генофонда страны, мы, как уже отмечалось выше, предполагаем, что политика противодействия наркотизации общества осуществляется посредством специальной дискретной функции государства, т. е. одного из основных направлений его деятельности, заключающегося в обеспечении защиты граждан от наркотической эпидемии. Дискретный характер данной функции означает, что она возникает в период проявления наркотизации на уровне угрозы национальной безопасности и имеет временные рамки. Она развивается в зависимости от успешности реализации государственной политики в этой области, целей и задач, выдвинутых в концепции. В случае преодоления трудностей, возникающих в связи с незаконным оборотом наркотических и психотропных средств, соответствующее направление деятельности перестанет быть необходимым. Исследование функции противодействия наркотизации с позиции изучения функций государства в целом позволяет не только определить объем и содержание деятельности, но и сформировать структуру и организацию деятельности. Мы вполне осознаем дискуссионный характер выдвинутого нами предположения о возможности признания противодействия наркотизации общества одной из функций государства. Однако мы разделяем высказанное много лет назад мнение М. И. Пискотина, который отмечал наличие некоторой условности определения наименований и числа функций, предостерегая исследователей от опасности становиться на догматический путь и абсолютизировать тот или иной перечень функций. Аналогичной точки зрения придерживается и Н. В. Черноголовкин. По его мнению, классификация функций государства «как категория объективная познается в развитии; она подвижна, как подвижны и научные взгляды, выражающие ее» <13>. ——————————— <13> Там же. С. 103.
Таким образом, отсутствуют какие-либо достаточные аргументы и основания для отказа от дальнейшей разработки проблем количества и классификации функций государства. Мы рассматриваем функцию противодействия наркотизации общества как комплексную, сложную функцию государства, состоящую из ряда структурных компонентов, среди которых на основе вышеприведенного анализа выделим диагностико-профилактический, прогностический, информационно-аналитический, организационно-ограничительный, локализующий, стабилизирующий, стимулирующий и контрольно-надзорный. Противодействие наркотизации как дискретная функция государства носит управленческий характер, базируясь при этом не на внушаемости и подавлении воли граждан, а на их сознательном участии в общественно значимой антинаркотической деятельности на основе регулируемой социально-правовой активности, побуждаемой правовыми стимулами и развиваемой в рамках правовых ограничений. Более того, без участия в этой деятельности невозможен сам процесс интериоризации нравственно-правовых норм, процесс «перевода» внешнего управления в самоуправление личности. Осуществление организационно-ограничительных мер предполагает совершенствование действующего законодательства, разработку новых нормативно-правовых актов в сфере контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, взаимную деятельность субъекта и объектов управления по решению задач конструктивного преодоления наркоситуации с помощью выбора оптимальных вариантов и сочетания наиболее эффективных методов. В соответствии с распоряжением Президента РФ от 28 августа 2001 г. N 463-рп и решением Совета Безопасности РФ от 28 сентября 2001 г. «О мерах по совершенствованию государственной политики в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков и распространением наркомании в стране» с целью совершенствования профилактической деятельности разработан проект Федерального закона «О предупреждении наркомании и токсикомании», в котором определены правовые основы осуществления государственной политики в сфере антинаркотической пропаганды, профилактики наркомании и токсикомании, выявления лиц, злоупотребляющих наркотическими средствами, психотропными и токсическими веществами, и больных наркоманией и токсикоманией, наблюдения за ними, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией и токсикоманией в целях охраны здоровья граждан и формирования здорового образа жизни населения. Однако до настоящего времени закон так и не принят. К сожалению, существующая система правовых ограничений не может эффективно противодействовать незаконному обороту наркотиков, что во многом обусловлено субъективными факторами, разрозненностью и эпизодичностью попыток органов власти обеспечить настойчивое проведение единой государственной политики противодействия наркотизации. В Белгородской области уже несколько лет предпринимаются интенсивные и, следует отметить, весьма плодотворные усилия по организационному оформлению комплексной системы профилактики антинаркотической деятельности. В штатное расписание Совета безопасности введена должность заместителя руководителя Секретариата, отвечающего за данное направление (Т. В. Корчиго, которая одновременно является заместителем председателя координационной антинаркотической комиссии при губернаторе). Сформирована единая областная сеть постоянно действующих координационных антинаркотических комиссий, в том числе и на муниципальном уровне. По заказу правительства области проведено социологическое исследование «Профилактика наркомании и токсикомании как фактор повышения качества жизни белгородской молодежи», результаты которого дали возможность получить представление об отношении населения к наркотикам, о непосредственном восприятии гражданами рассматриваемой проблемы, определить основные направления антинаркотической профилактической работы. От этапа декларативного признания факта существования наркотической опасности на уровне реальной угрозы национальной безопасности органы государственной власти и местного самоуправления постепенно переходят на уровень целенаправленных и эффективных действий. Государство не только устанавливает правовые ограничения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и обеспечивает единство управляющих и управляемых звеньев, их взаимопонимание в ходе решения поставленной задачи, позволяет упорядочить управляемую систему, нейтрализовать отрицательные воздействия среды, инициирует влияние позитивных факторов, побуждает граждан к законопослушному поведению.
