(Валиулин Т. С.) («Российский следователь», 2007, N 1)
ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НА ТРАНСПОРТЕ МВД РОССИИ
Т. С. ВАЛИУЛИН
Валиулин Т. С., соискатель ВНИИ МВД России.
Внутренняя дифференциация органов внутренних дел на транспорте (ОВДТ) и выделение в их составе самостоятельного управленческого звена — управлений внутренних дел на транспорте (УВДТ) — свидетельствуют о бесспорном признании того факта, что правоохранительная деятельность на железных дорогах, в гражданской авиации, морских и речных портах нуждается в эффективном управлении. Известно, что все УВДТ как коллективные субъекты права, компоненты исполнительной власти, государственного аппарата обладают однородным административно-правовым статусом <1>. Разумеется, определенную специфику для оперативно-служебной деятельности конкретных УВДТ образуют региональные особенности, которые находят отражение в их статутных актах (положениях) в виде специальных задач, функций и полномочий. ——————————— <1> В системе органов внутренних дел на транспорте функционируют 20 УВДТ.
Например, для ряда УВДТ важным фактором, определяющим специфику их деятельности, является производственная сфера регионов. Для Кузбасского УВДТ (г. Кемерово) — это угледобывающие предприятия. Деятельности Сибирского УВДТ (г. Красноярск) придает специфику ОАО «Норильский никель». Работе Северо-Восточного УВДТ (г. Якутск) — предприятия алмазодобывающей и алмазообрабатывающей промышленности, Средневолжского УВДТ (г. Самара) — гиганты отечественного автомобилестроения ВАЗ, УАЗ и КамАЗ. Специфика работы Южно-Уральского (г. Челябинск), Северо-Западного (г. Санкт-Петербург), Западного (г. Калининград) и некоторых других УВДТ определяется наличием в зоне их ответственности пунктов перехода Государственной границы Российской Федерации. Только на Октябрьской железной дороге (г. Санкт-Петербург) имеется 11 приграничных станций — с Финляндией, Эстонией, Латвией и Белоруссией. С шести аэропортов Северо-Западного региона выполняются авиарейсы в 39 зарубежных стран. При этом одним ГУП «Пулково» обеспечивается аэропортовое обслуживание 53 авиакомпаний и осуществляются прямые рейсы из Санкт-Петербурга в 130 городов мира. С учетом оперативного обслуживания морских портов существенными особенностями обладает деятельность Азово-Черноморского (г. Краснодар), Дальневосточного (г. Хабаровск), Западного (г. Калининград), Северо-Западного (г. Санкт-Петербург) и некоторых других УВДТ. Деятельность Северо-Кавказского УВДТ на протяжении нескольких лет неразрывно связана с наведением конституционного порядка на территории Чеченской Республики, разрешением межнациональных конфликтов <2>. Принятие Федерального закона от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» возлагает на Западное УВДТ дополнительные обязанности по обеспечению специального правового режима в этом регионе. ——————————— <2> См.: Степаненко Ю. В. Региональные особенности обеспечения правопорядка на транспорте // Проблемы борьбы с преступностью в федеральных округах России: Сб. науч. тр. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 135 — 141.
Указанные и другие особенности являются немаловажными факторами, определяющими характер и объем компетенции конкретных УВДТ. В свою очередь, компетенция выступает неотъемлемым компонентом административно-правового статуса рассматриваемых коллективных субъектов права. Однако региональные и другие особенности деятельности тех или иных УВДТ, их разная штатная численность вовсе не служат препятствием для разработки типовых положений об этих органах с закреплением их в статутных административно-правовых актах. Напротив, такая унификация в теории и практике управления и науке административного права признается целесообразной, а в ряде случаев — необходимой. Не случайно известные ученые в области административного права выражают обеспокоенность тем, что в настоящее время явно не хватает законов и положений о статусе управленческих органов <3>. ——————————— <3> См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 402.
Около восьми лет УВДТ руководствовались в своей деятельности Типовым положением, утвержденным Приказом МВД России от 8 апреля 1996 г. «О мерах по совершенствованию организации работы министерств внутренних дел, главных управлений (управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, управлений внутренних дел на транспорте и режимных объектах» <4>. Со временем указанный документ, выполнив свою положительную роль, вступил в противоречие с реалиями времени и утратил способность служить правовой основой организации и деятельности этого важного звена системы органов внутренних дел на транспорте. Возникла необходимость корректировки, оптимизации и унификации административно-правового статуса УВДТ, правовой регламентации их задач, функций и полномочий. ——————————— <4> Утратил силу.
На наш взгляд, к факторам, обусловившим указанную необходимость, можно отнести: 1) преобразование организационной структуры управления и принципов хозяйствования на транспорте; 2) изменение охраняемых общественных отношений; 3) возникновение в транспортном комплексе качественно новых общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании и защите; 4) динамичное обновление транспортного законодательства; 5) потребность в адекватной адаптации юридического режима деятельности УВДТ к нестабильным условиям внешней и внутренней среды; 6) осуществляемую в МВД России административную реформу; 7) преобразования в самой системе органов внутренних дел на транспорте. С учетом указанных и других факторов необходимость оптимизации административно-правового статуса УВДТ была осмыслена и 23 декабря 2005 г. Приказом министра внутренних дел России N 1042 утверждено Типовое положение об управлении внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации <5>. 10 марта 2006 г. оно вступило в силу. ——————————— <5> См.: БНА. 2006. N 9.
Попытаемся выяснить, насколько этот нормативный правовой акт восполнил существовавшие в правовом статусе УВДТ пробелы. Прежде всего, немаловажно, что в отличие от предшествующего аналогичного акта действующее Типовое положение является открытым, поскольку не содержит информации ограниченного распространения. Это делает его прозрачным и доступным для восприятия всеми гражданами и организациями. Кроме того, Приказ об утверждении Положения зарегистрирован в Минюсте России, так как нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, подлежат обязательной государственной регистрации <6>. ——————————— <6> См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 7 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895; 2006. N 29. Ст. 3251.
Не останавливаясь на достоинствах анализируемого правового акта, обратим внимание на некоторые его недостатки. 1. В соответствии с п. 3 Положения контроль за деятельностью управления внутренних дел на транспорте осуществляется Департаментом обеспечения правопорядка на транспорте МВД России. По нашему мнению, эта норма не вполне согласуется с п. 3 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, согласно которому к основным задачам МВД России относятся управление органами внутренних дел и организация их деятельности <7>. ——————————— <7> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.
2. В целях единообразного понимания правоприменителями некоторых содержащихся в Положении понятий было бы целесообразно в разделе «Общие положения» дать их определения. Речь идет о понятиях «транспортный комплекс», «производственные функции транспорта», «негосударственные предприятия транспортного комплекса», «сфера приватизации (акционирования) железнодорожного транспорта», «предприятия, входящие в портовую инфраструктуру», «объекты транспорта» и др. Необходимо отметить, что трудности в толковании отдельных понятий, содержащихся в Приказе МВД России от 21 июня 2000 г. N 671 «Об укреплении взаимодействия и разграничении объектов оперативного обслуживания между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел», подтверждают эту целесообразность. 3. На наш взгляд, главная задача и предназначение УВДТ — эффективное управление подчиненными подразделениями. Их управленческие воздействия во многом обращены вовнутрь системы, а внешненаправленные функции и полномочия минимальны. Не случайно нормативными правовыми актами МВД России устанавливается, что «аппараты… УВДТ… являются органами управления, обеспечивающими решение задач и выполнение обязанностей, возложенных на систему органов внутренних дел». А начальникам УВДТ предписывается «сосредоточить в аппаратах главным образом управленческие функции». По нашему мнению, при перечислении в Положении основных задач УВДТ следовало бы учесть указанные обстоятельства. 4. Среди основных задач УВДТ, сформулированных во втором разделе Положения, не упоминается задача обеспечения общественной безопасности. Вместе с тем при перечислении функций управления эта задача все же принимается во внимание. 5. Раздел III Положения называется «Функции и полномочия». Однако в п. 11 приведены функции УВДТ, а в п. 12 — только права управления. Известно, однако, что полномочия включают в себя не только права, но и обязанности. Представляется, что устранение указанных и других недостатков проанализированного нами нормативного правового акта будет способствовать более четкому представлению об административно-правовом статусе УВД на транспорте, а также о выполняемых им задачах и функциях.
