(Корсун Р. В.) («Административное право и процесс», 2007, N 2)
ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ В РАЗЛИЧНЫЕ ПЕРИОДЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Р. В. КОРСУН
Корсун Р. В., аспирант МИФИ.
Государственная тайна является одним из существенных элементов в механизме властвования и выполняет не только утилитарную функцию защиты определенных категорий сведений от распространения, но и имеет политический оттенок, т. к. является непременным атрибутом реализации государственно-властных полномочий. По мнению автора, столь существенную роль в механизме государства государственная тайна в истории нашей страны занимала не всегда. Пока в умах подданных государя доминировала идея о том, что царская власть «от Бога дарована», а сам государь полагал себя самодержцем, который не подотчетен никому, кроме собственной персоны, государственный аппарат был неразвитым, отсутствовал смысл для властителя отгораживать себя от подданных плотной завесой тайны. К сожалению, исторические исследования содержат мало достоверной информации о том, как на ранних этапах развития Российского государства была организована система защиты государственных секретов, поэтому воспользуемся для краткого исторического экскурса анализами развития одного из обязательных спутников тайны — шифров. Как отмечает Т. А. Соболева, появление в России первых специалистов-тайнописчиков, находящихся на государственной службе, следует отнести к 1549 г. — к моменту образования Посольского приказа, осуществлявшего общее руководство внешней политикой страны <1>. Если исходить из простой логической посылки, что тайнопись применяется для защиты секретной информации, а дипломатия всегда довлеет к приватности, то развитие дипломатических шифров прямо свидетельствует о наличии государственных секретов в данной сфере государственной деятельности уже в тот период. ——————————— <1> Соболева Т. А. История шифровального дела в России. М., 2002. С. 43.
Усложнение общественной жизни, появление оппозиционно настроенных к самодержцу и правительству групп в элите российского общества привело к необходимости появления политического сыска, ведения агентурной работы в среде дворянства и тем самым появления целого блока полицейских секретов. Российская полиция и корпус жандармов принимали активное участие и в контрразведывательной деятельности, равно как ведомство иностранных дел — в разведывательной. Можно также с высокой степенью вероятности говорить о том, что развитие системы государственной тайны в любой стране, в т. ч. и в России, самым непосредственным образом связано с развитием разведки, совершенствованием ее форм и методов. По мере выявления устремлений разведки к определенным видам информации становится очевидным, что именно ее необходимо защищать, что указывает на необходимость придания таким сведениям статуса государственной тайны. Исходя из вышеизложенного, можно указать на следующие сферы государственной деятельности в Российской империи, в которых наибольшим образом концентрируются сведения, воспринимаемые в качестве государственной тайны: — дипломатия; — разведка (политическая и военная); — оборона и вооруженные силы; — политическая полиция. Именно в этих областях, по всей видимости, в Российской империи и концентрировалось наибольшее количество защищаемой информации. Однако, по мнению С. Чертопруда <2>, единой нормативно определенной системы защиты такой информации в период до 1917 г. в России не было. Каждое из ведомств имело свою систему нормативного регулирования обеспечения защиты информации, которая базировалась на примитивных инструкциях, на основе которых определялись критерии отнесения информации к государственной тайне и устанавливались меры защиты. ——————————— <2> Чертопруд С. // infonunter@omen. ru.
Например, в Военном ведомстве Российской империи в начале XX в. действовала Инструкция для хранения секретных сведений и ведения секретной переписки, состоявшая из следующих разделов: «О секретных сведениях», «О лицах, коим доверяются секретные сведения», «О хранении секретных сведений и переписки», «О ведении и движении секретной переписки», «О сведениях, не подлежащих оглашению», «О порядке применения настоящей инструкции». Вся информация, относящаяся к государственной тайне в Военном ведомстве, подразделялась на три категории: — весьма секретные сведения; — секретные; — секретные сведения частного характера. Категория «весьма секретные сведения» в целом имела следующий системный признак: важные тайны, разглашение которых может принести существенный вред государству. Категория «секретные сведения» определена по отношению к весьма секретным методом исключения, т. е. как заключающие тайны меньшей важности. К категории «секретные сведения частного характера» были отнесены: переписка по наградным представлениям, аттестациям и другие сведения, почему-либо не подлежащие оглашению. Анализ вышеуказанного перечня сведений, подлежащих засекречиванию, позволяет сделать несколько выводов. 1. Совокупность содержащихся в нем данных свидетельствует о том, что это перечень информации, подлежащей засекречиванию по сухопутным войскам на мирное время. Отсюда следует, что армия и флот имели разные перечни. 2. В отношении сведений наибольшей степени важности (весьма секретные) можно сделать однозначный вывод о том, что они являются государственной тайной, так как в их общем описании присутствует такой признак, как вред государству. Именно данный признак является самым значимым признаком государственной тайны. 3. Круг сведений, относимых к весьма секретным, довольно скромен. Объяснение этому, по мнению автора, следующее: а) вооружение сухопутных войск того времени было по меркам сегодняшнего дня примитивным, поэтому сведения о вооружении и военной технике вряд ли следовало засекречивать вообще; б) у Вооруженных Сил России того периода отсутствовала наступательная доктрина, в силу чего перспективные планы (стратегические и оперативные) превентивных ударов не разрабатывались (а именно они являются наиболее секретными); в) наличие в числе засекречиваемых сведений описания пограничных районов, позиций для первой встречи, а также крепостей свидетельствует о том, что основной акцент делался на позиционную оборону с использованием долговременных опорных пунктов с целью максимально затруднить продвижение противника в глубь территории страны; г) отнесение к категории весьма секретных сведений средств шифрования свидетельствует об осознании военным ведомством важности защиты линий военной связи от несанкционированного доступа и перехвата информации. 2. Анализ второго раздела перечня показывает следующее: а) разработчики перечня отдавали себе отчет в том, что сведения, составляющие государственную тайну в военной области, имеют тенденцию к увеличению степени важности в зависимости от интеграции, поэтому в целях защиты наиболее важной информации подлежат засекречиванию сведения более мелкого масштаба, на основании обобщения которых возможно смоделировать, в частности, общие мобилизационные планы; б) дислокации соединений и частей по расписанию мирного времени в тот период придавалось меньшее значение, чем сведениям о мобилизационном развертывании, поэтому подлежала засекречиванию лишь общая дислокация сухопутных войск, и то в режиме средней степени секретности; в) динамика передислокации, перевооружения, появления новых формирований представляла лишь временный секрет (видимо, в силу того, что иностранцы имели возможность более или менее свободного передвижения по территории страны, а действительные наименования частей и соединений не засекречивались); отсюда следует, что потенциальному противнику был a priori известен численный состав армии по штатам мирного времени; г) вызывает некоторое недоумение низкий гриф секретности относительно сведений о разведустремлениях противника и контрразведывательной деятельности в отношении иностранных разведслужб — видимо, этой информации в тот период придавался статус временной секретности (на период собственно операции), а формы и методы контрразведывательной деятельности не засекречивались; д) засекречивание регистрационных журналов секретной переписки, по мнению автора, носит позитивный характер, т. к. свидетельствует об осознании факта получения ценных для противника сведений из анализа движения секретной документации между различными корреспондентами в вооруженных силах. 3. В отношении секретных сведений частного характера засекречивание здесь, по мнению автора, ставилось в зависимость от приватности тех поступков, реализация которых ставилась в заслугу награждаемым. Можно также утверждать, что такая практика имела довольно длительную историю. Так, в работе Т. А. Соболевой приводится письмо графа К. В. Нессельроде разработчику отечественных средств шифрования барону П. Л. Шиллингу, имеющее гриф «Секретно» и датированное 23 марта 1830 г., в котором он сообщает о поощрении его и ряда помощников от имени императора за разработку новых шифров <3>. ——————————— <3> Соболева Т. А. Указ. соч. С. 207.
Помимо вышеуказанных категорий сведений, рассматриваемой Инструкцией выделяется категория «сведения, не подлежащие оглашению». К ним относятся: сведения о численности, составе, вооружении, расположении и передвижении войск, о летних сборах частей, о сборах запасных и ратников ополчения, об увольнении в запас, о перемещении военных грузов, об устройстве военных складов и т. п. На основании этого можно сделать вывод о том, что уже в тот период существовало закрепленное в нормативных актах понятие сведений ограниченного распространения, которое затем в процессе эволюции данных отношений в советский период трансформировалось в институт служебной тайны. Второй раздел рассматриваемой Инструкции устанавливает нормы, касающиеся порядка допуска лиц к работе с секретными сведениями. Единственным системным критерием ограничения в доступе к сведениям, составляющим государственную тайну, в вооруженных силах являлось иноверное (т. е. нехристианское) вероисповедание. В условиях православия как официально признанной государством религии и консолидации основной части российского общества по религиозному признаку такой подход представляется вполне объяснимым. Как следует из норм гл. 7 Основных государственных законов 1905 г., помимо собственно лиц православного вероисповедания, выделились христиане иностранного вероисповедания и иноверцы. Если следовать данному делению в качестве основания, то ограничения в допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, в Вооруженных Силах России начала XX в. касались лиц иудейского, мусульманского, буддистского вероисповедания, а также язычников. Если говорить об особенностях секретного делопроизводства, то уже в тот период открытое делопроизводство велось отдельно от секретного, однако допускалась при необходимости совместная подшивка документов в дела, которым устанавливались условия хранения по высшему грифу подшитых в них документов. Установление высшей степени секретности являлось прерогативой командира части или начальника штаба. При этом сведения, которым была установлена степень секретности «весьма секретно», должны были документироваться собственноручно начальником или иным офицером, ведущим секретную переписку, привлечение для этих целей писарей допускалось только в качестве исключения под наблюдением ответственного лица с изыманием у них по окончании работы всех секретных документов и черновиков. Подводя итог анализу данного акта, автор констатирует, что глубина нормативной проработанности отношений в области отнесения сведений к государственной тайне и иным категориям информации ограниченного распространения была крайне низкой. В данный период даже отдаленно нельзя говорить о наличии какого-то целостного правового механизма защиты информации, составляющей государственную тайну, который впоследствии получил название «режим секретности». Хотя некоторые элементы данного режима на понятийном уровне все же просматривались. Так, в Уложении о наказаниях (ст. 256) <4> налагался запрет на сообщение иностранным державам или опубликование планов укрепленных мест, гаваней, портов, а в ст. 112 Уголовного уложения <5> устанавливалась уголовная ответственность за снятие или составление плана, чертежа, рисунка установленного района или его эспланады (т. е. незастроенного пространства между крепостными стенами и ближайшими городскими постройками, облегчавшего оборону в случае нападения противника) <6>. ——————————— <4> Свод законов уголовных. СПб., 1915. С. 78. <5> Там же. С. 670. <6> Словарь иностранных слов. М., 1984. С. 593.
В советский период ситуация с защитой государственной тайны неизбежно должна была измениться, причем самым кардинальным образом. Советская Россия изначально позиционировала себя как государство, находящееся во вражеском окружении. Помимо этого укрепление большевистского политического режима, получившего название «диктатура пролетариата», требовало активной борьбы с действительными и мнимыми врагами внутри страны. В 1921 г. был утвержден первый общегосударственный перечень сведений, составляющих государственную тайну и не подлежащих распространению. В нем сведения делились на две группы: военного и экономического характера. Постановлением СНК СССР от 24 апреля 1926 г. был введен в действие Перечень сведений, являющихся по своему содержанию специально охраняемой государственной тайной. В данном акте категории информации уже были разделены на три группы: сведения военного характера, сведения экономического характера и сведения иного характера. Все сведения по степени важности делились на три категории: совершенно секретные, секретные и не подлежащие оглашению. В том же году был принят целый пакет нормативных актов, предопределивших дальнейшее развитие обеспечения защиты государственной тайны в СССР. В конце 20-х годов XX в. была также проведена унификация состава режимно-секретных органов и установлена стандартизованная номенклатура должностей в них. В центральных аппаратах Высшего совета народного хозяйства и ряда наиболее крупных народных комиссариатов были созданы секретные отделы, в остальных — секретные части или секретные отделения <7>. ——————————— <7> Чертопруд С. Зарождение и становление системы защиты государственной тайны в Советском Союзе 1918 — 1930 гг. // infohunder@omen. ru.
Как можно отметить, уже в 20-е годы XX в. в нашей стране была сформирована принципиально новая система защиты государственной тайны, которая была выведена на общегосударственный уровень и стала основой для формирования впоследствии административно-правового режима, получившего название «режим секретности». Однако мы здесь можем говорить только о внешней оболочке, т. е. о наборе правовых средств, с помощью которых защищалась информация, составляющая государственную тайну, но не о содержательной части самих сведений. Перечни сведений, относимых к государственной тайне, которые до определенного периода (по данным, имеющимся у автора, — до конца 50-х годов XX в.) публиковались открыто, в том числе в качестве постатейных материалов к уголовным кодексам, были довольно слабым ориентиром в действительном потоке информации, которая реально засекречивалась. Основополагающий принцип режима секретности — каждый должен знать только то, что ему необходимо знать в силу исполняемых обязанностей, — в масштабах нашей огромной страны применительно к науке и изобретательству явился существенным тормозом в научно-техническом прогрессе. Его реализация затруднила обмен новейшими научными сведениями между творческими коллективами, привела к дублированию в тематике научных исследований, что, в свою очередь, увеличило объем финансовых затрат на единицу конечной научной «продукции». Результат — отставание в научно-техническом прогрессе, причем отставание системное, глобальное. Во второй половине 30-х годов XX в. в стране началась настоящая истерия по поводу обеспечения сохранности секретной информации. В этот период российской истории уже не различали государственную и партийную тайны, партийные учетные документы приравнивались к государственным секретам. Постепенно стало нарождаться (в особенности это проявилось с начала 80-х годов XX в.) более взвешенное отношение к государственным секретам. В настоящее время отношения, связанные с государственной тайной, четко определены в Законе «О государственной тайне». Указаны исчерпывающий перечень информации, относимой к данной категории, критерии засекречивания, а также сроки и условия рассекречивания сведений. Корпоративные секреты больше не отождествляют с государственными, а возможность утечки информации сведена к минимуму. Таким образом, можно утверждать, что в современной России административно-правовой институт государственной тайны соответствует основным принципам демократии, на которых основано государственное устройство Российской Федерации.
