(Удальцова Н. В.) («История государства и права», 2007, N 8)
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОЖАРНОЙ ОХРАНЫ И МИЛИЦИИ В БОРЬБЕ С ПОЖАРАМИ В СОВЕТСКОЙ РОССИИ
Н. В. УДАЛЬЦОВА
Удальцова Н. В., заместитель начальника научно-исследовательского центра Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России.
Взаимодействие силовых структур государства всегда выступало ключевой проблемой, так как эффективная работа одной из составляющих системы усиливала возможности всей системы в целом. Современные основы взаимодействия силовых структур во многом отражают опыт прошлых лет. В сложной общественно-политической и экономической ситуации попытка содержания пожарной охраны за счет средств и отчислений от обязательного страхования недвижимого имущества была обречена на провал. Требовалось принятие неотложных мер по улучшению состояния. Такое решение было принято 17 июня 1920 г. Члены Президиума ВСНХ, делегаты 4-го Всероссийского съезда профсоюза пожарных работников и 1-го Всероссийского съезда представителей пожарно-страховых отделов совнархозов на совместном заседании единогласно высказались за передачу управления пожарным делом в ведение НКВД. Это предложение получило поддержку в Правительстве, и 12 июля 1920 г. СНК принял Постановление «О сосредоточении пожарного дела в НКВД» <1>. В Постановлении говорилось: «Во изменение декрета Совета Народных Комиссаров от 1-го декабря 1918 года общее заведование и управление пожарным делом в РСФСР, как в административно-техническом, так и в финансово-хозяйственном отношении, со всеми делами, имуществом и кредитами изымаются из ведения Высшего Совета Народного Хозяйства и передаются в Народный Комиссариат внутренних дел» <2>. ——————————— <1> Боровых А. С. Очерк истории противопожарной службы в России: структура, органы, функции, состав. Иваново: Ивановское пожарно-техническое училище МВД РФ, 1999. С. 12. <2> Противопожарная служба России. Документы и материалы. Т. 2. М.: Изд-во «ТРИО», 2002. С. 25.
Согласно указанному Постановлению в составе Главного управления коммунальною хозяйства НКВД был создан Центральный пожарный отдел (ЦПО). В губернских и городских отделах коммунального хозяйства пожарным делом стали заниматься соответствующие пожарные подотделы. В центре и на местах эти органы руководили борьбой с пожарами, разрабатывали противопожарные меры, учитывали и распределяли пожарную технику и имущество, осуществляли функции Госпожнадзора и т. п. <3>. Для предупреждения массового возникновения пожаров и организации борьбы с ними 23 апреля 1921 г. было принято Постановление Совета труда и обороны «О мерах борьбы с пожарами» <4>. При НКВД была создана комиссия в составе представителей Наркома труда, ВЧК и НКВД, а при пожарных отделах губернских и уездных исполкомов — в составе представителей отдела труда, ЧК и пожарных отделов. Эта комиссия получила название «пожарных троек». Им давалось право привлекать к борьбе с пожарами население в порядке трудовой повинности. ——————————— <3> Министерство внутренних дел России. 1802 — 2002. Исторический очерк в 2 томах. Т. 2 / Под ред. В. П. Сальникова. СПб., 2002. С. 255. <4> ГАРФ. Ф. 4041. Оп. 5. Д. 38. Л. 2.
Таким образом, в начале 20-х годов XX в. начинает формироваться нормативно-правовая основа взаимодействия между органами пожарной охраны и РКМ, а в 30-е годы она приобретает более конкретные формы. Профилактика и тушение пожаров не могли быть эффективными без четкого взаимодействия подразделений пожарной охраны, милиции, госбезопасности, руководства объектов и добровольных противопожарных формирований. Данный опыт приобретался в эти годы ценой человеческой жизни и мужества бойцов и командиров пожарных расчетов и команд. Приказ НКВД РСФСР N 114 от 29 мая 1921 г. «Об участии милиции в борьбе с пожарами» <5> предписывал подразделениям Рабоче-крестьянской милиции (РКМ) помогать пожарной охране на местах, главным образом в расследовании фактов преступных нарушений противопожарных правил и умышленных поджогов. Только лишь в 1932 г. был принят Циркуляр ГИМ ОПТУ <6>, который впервые приказывал органам РКМ немедленно приступить к разработке конкретных оперативных планов борьбы с поджогами и пожарами. В связи с участившимися пожарами на важнейших объектах, лесах и торфоразработках, принявших угрожающие размеры, СНК СССР в августе 1932 г. организовал Специальную комиссию по борьбе с пожарами объектов под председательством Я. Э. Рудзутака. В Комиссию вошли представители органов госбезопасности, милиции и пожарной охраны <7>. ——————————— <5> Елагин А. Г. Об участии милиции в борьбе с пожарами (исторический аспект) // Исторический опыт и современность. С. 117. <6> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб. и области. Ф. 2. Оп. 1. Д. 12. Л. 20, 21. <7> Там же. Д. 10. Л. 510.
В мае 1926 г. было созвано Всероссийское совещание пожарных, на котором обсуждены вопросы улучшения пожарной безопасности, в частности представлен проект Положения «Об органах государственного пожарного надзора в РСФСР», который был утвержден Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 18 июня 1927 г. <8>. Данное Положение определило основные задачи и правовое положение работников государственной инспекции, которые выявляли нарушения, требовали от руководителей объектов незамедлительных мер по предупреждению и ликвидации возгораний, а тех, кто уклонялся от такого рода работы, по решению НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР привлекали к административной или уголовной ответственности. Несмотря на то что органы Госпожнадзора Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР только в мае 1935 г. получили полное право производства расследования по делам о пожарах и нарушениях противопожарных правил, они все эти годы активно участвовали в предварительных расследованиях, помогая органам РКМ и прокуратуры, накапливали опыт уголовно-процессуальной деятельности <9>. ——————————— <8> Министерство внутренних дел России. 1802 — 2002. Исторический очерк в 2 томах. Т. 2 / Под ред. В. П. Сальникова. СПб., 2002. С. 257. <9> Рыжаков А. П. Возникновение дознания в органах Государственного пожарного надзора СССР // Исторический опыт и современность. Труды Академии МВД СССР. М., 1990. С. 122.
После образования в 1934 г. НКВД СССР на него было возложено руководство пожарной безопасностью страны через созданное при нем Главное управление пожарной охраны (ГУПО). Центральный орган пожарной охраны и его подразделения на местах осуществляли госпожнадзор на всей территории государства, обеспечивали противопожарную защиту особо важных государственных объектов, руководили научно-исследовательскими проектами по пожарной тематике. Функционирование в структуре НКВД СССР в целом благотворно отразилось на развитии всего пожарного дела того периода. В марте 1935 г. новая система обеспечения пожарной безопасности была закреплена в Постановлении СНК СССР N 450 «О пожарной охране», а принятие в апреле 1936 г. Постановления ЦИК и СНК Союза ССР N 52/654, объявившее «Положение о государственном пожарном надзоре и городской пожарной охране» <10>, стало важнейшим этапом в развитии пожарной профилактики в стране. ——————————— <10> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб. и области. Ф. 2. Оп. 1. Д. 31. Л. 305 — 309.
6 мая 1938 г. было принято Постановление Правительства N 601 <11>, согласно которому все команды ведомственной пожарной охраны предприятий в Москве, Ленинграде, Ростове, Свердловске, Горьком и других крупных городах передавались управлениям городской пожарной охраны НКВД СССР. Передаче подлежали пожарная техника, депо, склады, общежития и т. п. На тех объектах, где ликвидировались команды ведомственной пожарной охраны, организовывались добровольные пожарные дружины из рабочих, инженерно-технических работников и служащих. Данное Постановление обозначило общие контуры системы добровольной пожарной охраны в стране. После утверждения Постановлением СНК СССР N 385 от 22 марта 1940 г. типового Устава добровольной пожарной охраны <12> ее подразделения стали реальными помощниками в деле борьбы с возгораниями на объектах, полях, лесах и т. п. ——————————— <11> Там же. Оп. 1. Д. 32. Л. 271, 271 об. <12> Евтюшкин Н. М., Поповский А. Ю. Основы организации пожарной охраны СССР. М., 1969. С. 11.
С весны 1936 г. в стране начинается создание единой системы Государственной пожарной инспекции, функции и права которой были изложены в Постановлении ЦИК и СНК СССР N 52/654. В марте 1939 г. Приказом Наркома внутренних дел Союза ССР была утверждена «Инструкция о порядке организации и проведении профилактической работы в городах области, края, республики» <13>. В соответствии с ней все объекты, находящиеся на территории города или района, обслуживаемые пожарными командами (кроме объектов, охраняемых ВПО НКВД), делились на 3 группы и брались на учет. Все районы, обслуживаемые пожарными командами, в свою очередь, разбивались на участки, за которыми, в зависимости от их «группы», закреплялись лица начальствующего состава. Инструкция содержала перечень их обязанностей по профилактике, порядок и очередность обследования объектов, учета и отчетности по профилактической работе и др. <14>. Несмотря на все принятые меры по улучшению взаимоотношений органов пожарной охраны с различными ведомствами и государственными органами, менее налаженным в этот период оказалось взаимодействие между самими пожарными командами. В НКВД не могли не заметить того обстоятельства, что при тушении пожаров в городах «промышленные пожарные команды», оснащенные мощной техникой, к ним не привлекались, отчего убытки от огня резко возрастали. Внимательно изучив эти недостатки, НКВД СССР издал 23 сентября 1939 г. Приказ «О включении военизированных и ведомственных профессиональных пожарных команд в расписание выездов на пожары вне объекта для помощи городским пожарным командам» <15>. ——————————— <13> ОСФ и РИЦ ГУВД СПб. и области. Ф. 2. Оп. 2. Д. 37. Л. 135 — 139. <14> Министерство внутренних дел России. 1802 — 2002. Исторический очерк в 2 томах. Т. 2 / Под ред. В. П. Сальникова. СПб., 2002. С. 261. <15> Там же. С. 265.
Таким образом, деятельность пожарной охраны в составе Народного комиссариата внутренних дел, взаимодействие органов внутренних дел дали положительные результаты. Их совместная деятельность была направлена не только на решение задач пожарной безопасности страны, но и на предупреждение совершения и раскрытие различных видов преступлений. Этот период стал важным и в формировании нормативно-правовой базы взаимодействия, были приняты основополагающие документы, сохранившие свою ценность и в послевоенные годы. В целом руководству страны удалось правильно выбрать направление развития и совершенствования пожарной охраны, созданная структура оказалась работающей и эффективной. Война лишь подтвердила правильность выбранного пути укрепления органов внутренних дел.
