ИЗМЕНЕНИЕ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ РАБОТНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
С. В. ЛУГОВИК
С. В. Луговик, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России.
Трудовым правоотношениям работников органов внутренних дел, как и любому социально-правовому явлению, присущи элементы стабильности и изменчивости. Само предназначение права, в том числе трудового законодательства, состоит в обеспечении стабильности трудовых отношений, а также предсказуемости и законности их изменения. Стабильность трудовых отношений правомерно рассматривать как гарантию социальной защищенности работников органов внутренних дел. Для обеспечения стабильности трудовых правоотношений в ряде норм ТК РФ предусмотрены соответствующие меры. Так, работника, нуждающегося в переводе на другую работу в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, с его письменного согласия работодатель обязан перевести на другую имеющуюся у него работу, не противопоказанную работнику по состоянию здоровья (ст. 73). Если работник, нуждающийся в соответствии с медицинским заключением во временном переводе на другую работу на срок до 4 месяцев, отказывается от перевода либо соответствующая работа у работодателя отсутствует, последний обязан на весь указанный в медицинском заключении срок отстранить работника от работы с сохранением места работы (должности). В период отстранения от работы заработная плата работнику не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных ТК РФ, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. По мнению Ю. Г. Попонова и В. И. Анишиной, «в настоящий период актуальность сохранения стабильности трудовых правоотношений не только не утратила своего значения, а даже возросла, в связи с чем учет интересов работников должен не исключаться, а напротив, иметь приоритетное значение при заключении срочного трудового договора» <*>. ——————————— <*> Попонов Ю. Г., Анишина В. И. Латентные формы принудительного труда в российском трудовом законодательстве // Российская юстиция. 2005. N 8. С. 52.
Что же касается работодателя, то априори считается, что он наиболее заинтересован в изменении трудовых отношений <*>. Такой подход не вполне обоснован. Во-первых, должен быть определенный баланс между правами работодателя (органа внутренних дел) и работника, во-вторых, работодатель, отстаивая свои права на изменение трудовых отношений, также заинтересован в их стабильности. Возможно, причина научных разногласий относительно значимости и соотношения стабильности и динамики трудовых отношений лежит в плоскости различий в понимании этих категорий. Изначально важно определиться с исходными терминами. ——————————— <*> См.: Маврин С. П. Коллизии интересов работодателя и работника // ЭЖ-Юрист. 2006. N 9.
В. Г. Сойфер предлагает под стабильностью трудового отношения понимать «такое состояние, для которого характерны устойчивые социально-трудовые связи работника с работодателем и работников с коллективом организации, продолжающиеся не менее пяти лет» <*>. При таком подходе очевидна взаимная заинтересованность как работодателя в лице органа внутренних дел, так и работника в укреплении трудовых отношений. Однако стабильность характеризует преимущественно организационно-управленческий аспект трудовой деятельности (создание профессионального ядра работников, повышение их мастерства и др.). Что касается трудоправовой стороны проблемы, то стабильность следует связывать не с длительностью работы в определенном подразделении органа внутренних дел, а с неизменностью правового статуса работника, которая проявляется прежде всего в постоянстве выполняемой трудовой функции и сохранении гарантий, компенсаций и льгот. ——————————— <*> Сойфер В. Г. Правовые вопросы закрепления кадров в организациях // Законодательство и экономика. 2003. N 12. С. 40.
Вместе с тем изменения в сфере трудовых отношений следует рассматривать в качестве объективной составляющей их характеристики. Как отмечает Е. А. Ершова, «постоянно развивающиеся общественные отношения, изменения в экономике, политике и государственном устройстве с неизбежностью предполагают и возможные законные изменения трудовых правоотношений гражданских служащих» <*>. Аналогичное суждение высказывают и другие ученые: «Динамика социальной жизни, в том числе экономических отношений, прогресс науки и техники и другие факторы не всегда позволяют сохранить стабильность существенных условий труда; изменение же этих условий может повлечь за собой нарушение интересов сторон трудового правоотношения. Учитывая, с одной стороны, социальную значимость данных интересов, а с другой — объективные причины, определяющие динамику существенных условий труда, государство регламентирует как основания, так и порядок новации трудового правоотношения, причем, учитывая значение данной проблемы, ее правовое разрешение осуществляется государством на уровне федерального законодательства о труде» <**>. ——————————— <*> Ершова Е. А. Изменение трудовых правоотношений гражданских служащих // Трудовое право. 2006. N 4. С. 66. <**> Трудовое право России: Учеб. / Под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М.: Юристъ, 2003. С. 306.
С этим мнением созвучно и суждение, высказанное О. А. Парягиной, которая отмечает, что «на динамику трудовых отношений влияют развитие информационных технологий, оптимизация системы управления производственными процессами, финансовое положение организации и другие факторы» <*>. С этим трудно не согласиться. Более того, следует признать, что изменение объективных условий жизнедеятельности человека неизбежно влечет за собой изменение нормативно-правовой основы труда. ——————————— <*> Парягина О. А. Изменение существенных условий трудового договора в период реструктуризации организации // Трудовое право. 2005. N 11. С. 4 — 5.
В. М. Лебедев полагает, что «имеются достаточные основания для формулировки технологической парадигмы трудового права, предопределяющей в значительной степени содержание той его части, которую можно именовать системой локальных норм организации, а в известной мере — и всего трудового права» <*>. Аналогичный подход прослеживается и в нормативных правовых актах, например в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденном Постановлением Минтруда России от 21.08.1998 N 37. ——————————— <*> Лебедев В. М. Роль технологического процесса в развитии науки трудового права и совершенствовании трудового законодательства // Трудовое право. 2005. N 5. С. 10 — 11.
Изменение трудовых отношений работников органов внутренних дел чаще всего связано с изменением: — законодательства и ведомственных нормативных правовых актов МВД России, регулирующих трудовые и связанные с ними отношения; — правового положения органа внутренних дел; — трудовых функций или условий работы. Несмотря на существенное влияние законодательства и ведомственных нормативных правовых актов МВД России на динамику правового статуса работника, традиционно в науке трудового права его права и обязанности не рассматривались в качестве самостоятельного основания изменения трудовых отношений. Формулируя перечень изменений трудовых отношений, авторы чаще всего сводят его к изменениям трудового договора <*>. ——————————— <*> См.: Ершов В. В., Ершова Е. А. Трудовой договор. М., 2000. С. 117 — 131.
Модификации в законодательстве неизбежно вызывают соответствующие изменения в регулируемых ими отношениях. Их можно было бы назвать макроизменениями, так как они распространяют свое действие на широкий круг лиц и возникают помимо воли работника. Так, в соответствии с Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28.10.1995 N 1050, с 1995 года с работниками органов внутренних дел, допущенными к выполнению секретных и совершенно секретных работ, заключается договор (контракт) об оформлении допуска к государственной тайне, который является приложением к трудовому договору. Этим работникам выплачивается соответствующая процентная надбавка к должностному окладу <*>. ——————————— <*> См. Инструкцию о выплате процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке, окладу по воинской должности) сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников органов внутренних дел, ФМС России, военнослужащих и гражданского персонала внутренних войск МВД России, допущенных к государственной тайне, утвержденную Приказом МВД России от 07.06.2005 N 445.
Учитывая высокую активность нормотворческой деятельности в последние годы, необходимо обеспечить паритет между динамикой и стабильностью трудового законодательства. Возможно, по этой причине в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29.01.2004 N 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан» обращается внимание на то, что «изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также — в случае необходимости — предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано». Трудно себе представить, что длительное время не вносятся изменения в нормативные правовые акты, регулирующие трудовые отношения работников органов внутренних дел. Такие изменения происходят с периодичностью один раз в два-три года. Проблема, которая возникает в этой связи, связана с необходимостью внесения соответствующих изменений и уточнений в трудовые договоры работников органов внутренних дел. Кадровые подразделения органов внутренних дел не всегда «отслеживают» изменения в нормативно-правовой базе и зачастую не вносят изменения в трудовые договоры. Следующее обстоятельство, вызывающее изменение трудовых отношений работников органов внутренних дел, — изменение правового положения органа внутренних дел. Несмотря на перманентное реформирование органов внутренних дел <*>, их реорганизация не влечет за собой существенных изменений в правовом статусе их работников. Исключение составляют ситуации, связанные с понижением статуса органа внутренних дел (управление реорганизуется в отдел, отдел — в отделение и т. п.). В таких случаях неблагоприятными последствиями для работников органов внутренних дел может быть снижение оплаты труда. Однако зависимость размера оплаты труда работников от статуса (уровня) органа внутренних дел или подразделения распространяется примерно на одного работника из двенадцати. Чаще всего это работники, связанные с обработкой секретных и совершенно секретных документов (отделения делопроизводства и режима, секретариат, архивы, информационно-аналитические подразделения и др.). ——————————— <*> См.: Полубинский В. И. Два века на страже правопорядка // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 60 — 70.
Примечательно, что в ходе сбора эмпирического материала не было выявлено случаев обращения в суд или в подразделения федеральной инспекции труда работников, чьи трудовые права нарушены в ходе реорганизации органа внутренних дел. Не было обнаружено ни одного случая участия представителей работников при рассмотрении вопросов, связанных с реорганизацией или ликвидацией отдельных подразделений органов внутренних дел. Между тем согласно ст. 53 ТК РФ, определяющей основные формы участия работников в управлении организацией, представители работников имеют право получать от работодателя информацию по вопросам реорганизации или ликвидации организации. Однако работники органов внутренних дел практически не используют это право. Одно из обстоятельств, объясняющих такое положение, — повсеместное сокращение количества профсоюзов в органах внутренних дел и, следовательно, снижение их роли по защите трудовых прав работников. По мнению В. М. Лебедева, изменение трудового договора может предполагать заключение нового договора или модификацию прежнего, который был для работника и работодателя основанием возникновения существующего между ними трудового правоотношения, либо новое соглашение, которое называется переводом и является основанием для возникновения нового трудового правоотношения <*>. Конечно, изменение трудовых отношений чаще всего предполагает изменение трудовой функции работника органа внутренних дел. ——————————— <*> См.: Лебедев В. М. Изменение трудового договора // Трудовое право. 2004. N 8. С. 25.
В практике деятельности органов внутренних дел достаточно часто возникают вопросы, связанные с разграничением основных и неосновных условий трудового договора. Сотрудники кадровых подразделений иногда опираются на распространенное в науке трудового права мнение, что в качестве основных условий трудового договора следует считать те, которые закреплены в самом договоре, а также локальные нормативные акты организации <*>. Это расширительный подход к формулированию основных условий трудового договора. Наиболее предпочтительной представляется позиция авторов, рассматривающих в этом качестве лишь те условия, которые включены в трудовой договор <**>. ——————————— <*> См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Панина. М., 2002. С. 243. <**> См.: Парягина О. А. Указ. соч. С. 6.
Изменение определенных сторонами условий трудового договора, в том числе перевод на другую работу, допускается только по соглашению сторон трудового договора (ст. 72 ТК РФ). Перевод на другую работу — это постоянное или временное изменение трудовой функции работника и (или) структурного подразделения, в котором работает работник (если структурное подразделение было указано в трудовом договоре), при продолжении работы у того же работодателя, а также перевод на работу в другую местность вместе с работодателем. Не требуется согласия работника при его перемещении у того же работодателя на другое рабочее место, в другое структурное подразделение, расположенное в той же местности, при поручении ему работы на другом механизме или агрегате, если это не влечет за собой изменения определенных сторонами условий трудового договора. В. Н. Ямпольский отмечает, что «перевод — лишь одна из форм изменения согласованных условий трудового договора, затрагивающая трудовую функцию работника, структурное подразделение, где выполняется работа, и местность, в которой она выполняется» <*>. ——————————— <*> Ямпольский В. Н. Анализ основных изменений трудового законодательства // Закон. 2006. N 8. С. 95.
Перевод — один из видов изменения трудовых отношений. В теории трудового права выделяются внешний и внутренний переводы. Для работников органов внутренних дел, помимо изменений условий трудового договора, характерны как внешние, так и внутренние переводы. При внешнем переводе скорее имеет место прекращение трудовых отношений с одним органом внутренних дел и возникновение с другим. Для работников органов внутренних дел по сравнению с другими категориями работников более характерно использование возможностей внешнего перевода. Внутренним переводам в органах внутренних дел предшествует аттестация. Ее результаты иногда составляют основу принятия решения не только о переводе, но и об увольнении работника. Под аттестацией понимается процедура, регламентирующая проведение работодателем в специальной организационно-правовой форме с использованием различных правовых средств и способов периодической проверки деловых качеств работников в целях выявления их соответствия выполняемой работе, повышения деловой квалификации, а также улучшения подбора и расстановки кадров <*>. Порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников (ст. 81 ТК РФ). При проведении аттестации, которая может послужить основанием для увольнения работников, в состав аттестационной комиссии обязательно включается представитель выборного органа соответствующей первичной профсоюзной организации (ст. 82). ——————————— <*> См.: Скобелкин В. Н., Передерин С. В., Чуча С. Ю. и др. Трудовое процедурно-процессуальное право: Учеб. пособие / Под ред. В. Н. Скобелкина. Воронеж, 2002; Передерин С. В. Процедурно-процессуальный правовой механизм обеспечения трудовых прав наемных работников. Воронеж, 2000. С. 247.
Г. В. Хныкин, исследовавший вопросы аттестации работников при переводе на другую работу, отмечает, что перевод «может стать следствием двух противоположных выводов комиссии: аттестации или неаттестации работника. В первом варианте перевод становится мерой поощрения работника — он поднимается на более высокую должностную ступень. Второй вариант возможен как альтернатива увольнению, т. е., чтобы не быть уволенным по подпункту «б» п. 3 ст. 81 ТК РФ, работник соглашается перейти на низшую должность. В любом случае перевод должен совершаться в соответствии с ч. 1 ст. 72 ТК РФ, т. е. с согласия работника» <*>. ——————————— <*> Хныкин Г. В. Локальные нормативные акты об аттестации работников // Законодательство. 2006. N 3. С. 49.
Проблема, которая возникает в связи с использованием результатов аттестации работника органа внутренних дел при принятии юридически значимых решений, имеет два аспекта. Первый связан с оценкой легитимности работы аттестационной комиссии и правомерности принимаемых ею решений. В органах внутренних дел отсутствует ведомственный нормативный правовой акт, регламентирующий деятельность аттестационных комиссий. Исключение составляют нормативные акты, определяющие порядок аттестации сотрудников, имеющих специальные и воинские звания <*>. ——————————— <*> См.: Инструкция о порядке организации и проведения аттестации военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а также офицеров, проходящих военную службу по призыву, внутренних войск МВД России, утвержденная Приказом МВД России от 02.09.2005 N 717; Положение о Центральной аттестационной комиссии МВД России, утвержденное Приказом МВД России от 29.05.2001 N 549.
В большинстве органов внутренних дел аттестация работников осуществляется в порядке, предусмотренном для аттестации сотрудников, имеющих специальные и воинские звания. Аттестационная комиссия работает в правовом режиме, определенном Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел, утвержденной Приказом МВД России от 14.12.1999 N 1038. При проведении аттестации в отношении работников органов внутренних дел обязательно включаются в состав аттестационной комиссии представители профсоюзной организации либо трудового коллектива. Желательно принимать локальный нормативный акт, регулирующий порядок проведения аттестации работников. Второй аспект связан со степенью юридической значимости решения аттестационной комиссии, иными словами, носит ли решение окончательный характер. Согласно позиции Верховного Суда РФ, содержащейся в решении от 26.11.2002 N ГКПИ2002-1170, целью аттестации является определение соответствия уровня профессиональной компетентности работников требованиям к квалификации при присвоении им квалификационных категорий. Представление на аттестацию должно содержать оценку соответствия профессиональной подготовки работника квалификационным требованиям по должности. Что же касается наличия в представлении сведений, порочащих честь и достоинство работника (а именно это чаще всего оспаривается работником), он вправе требовать их опровержения, обратившись с исковым заявлением в соответствующий районный суд. Такой подход правоприменителя имеет принципиальное значение, так как, опираясь на него, можно определить место и роль заключения аттестационной комиссии при принятии решения руководителем об изменении трудовых отношений с работником органов внутренних дел. Заключение аттестационной комиссии допустимо рассматривать лишь как рекомендацию, а не как основание для перевода на другую работу. Основанием же будет несоответствие работника занимаемой должности, а аттестация — подтверждение несоответствия. Такой подход согласуется с положениями статей 81, 82 ТК РФ. Таким образом, стабильность трудовых отношений связана не с длительностью работы в определенном подразделении органа внутренних дел, а с неизменностью правового статуса работника, которая проявляется прежде всего в постоянстве выполняемой трудовой функции и сохранении гарантий, компенсаций и льгот. Изменение трудовых отношений работников связано чаще всего с изменением либо законодательства и ведомственных нормативных правовых актов МВД России, регулирующих трудовые и связанные с ними отношения, либо правового положения органа внутренних дел, либо трудовых функций или условий работы.
