(Мухортов А. А.) («История государства и права», 2007, N 15)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦЕЙСКИХ ОРГАНОВ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
А. А. МУХОРТОВ
Мухортов А. А., кандидат юридических наук, доцент.
В предшествующий период полицейская служба регулировалась множеством изданных в разное время нормативных актов, во многом не соответствующих потребностям социального развития. Основные правоохранительные функции в Российской империи осуществляли органы общей полиции, которые организовывались согласно «Временным правилам об устройстве полиции в городах и уездах губерний» от 25 декабря 1862 г. <1>. Ими устанавливалось, что губернатору, руководившему исполнительно-распорядительными органами в губернии, подчинялось уездное полицейское управление во главе с уездным исправником. Уезды делились на станы, которыми управляли становые приставы, подчиняющиеся уездному исправнику. Станы были разделены на участки полицейских урядников и стражнические районы. В городах, подведомственных уездному полицейскому управлению, полицейскую службу несли городские и участковые приставы, а также полицейские надзиратели. ——————————— <1> Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗ). Собр. 2. Т. 37. Отд. 2. N 39087.
Независимые от уездных городские полицейские управления действовали в губернских центрах и городах с наиболее многочисленным населением. Территория города делилась на части, которые, в свою очередь, подразделялись на околотки, соответственно полицмейстеру подчинялись частные приставы, околоточные надзиратели и городовые. Например, в 1913 г. полицмейстеру Нижегородской городской полиции подчинялось четыре пристава, имеющих четырнадцать помощников, двадцать околоточных надзирателей, сорок городовых, а также канцелярия в составе десяти служащих. В городе полицмейстеру подчинялся отряд конно-полицейской стражи (32 чел.), ярмарочная полиция (43 чел.) и речная (2 чел.) <2>. Не могли назначаться на полицейские должности: 1) состоящие в качестве обвиняемых под судом и следствием, а равно понесшие наказание за преступные деяния, влекущие за собой по закону тюремное заключение или более строгое наказание; 2) нижние чины запаса, которые во время прохождения действительной службы состояли в разряде штрафованных; 3) исключенные из службы по суду, из духовного ведомства за порочное поведение или из среды обществ по их решению; 4) объявленные несостоятельными должниками; 5) состоящие под опекой за расточительность. Принимались на полицейскую службу, как правило, русские подданные православного вероисповедания, достигшие 25-летнего возраста, обладающие здоровым телосложением и хорошим здоровьем, имеющие достаточное образование. ——————————— <2> Щукин А. М. Руководство для научной полицейской службы. СПб.: Тип. «Улей», 1913. С. 128.
В городах Санкт-Петербурге, Москве, Одессе, Баку, Севастополе, Керчи, Ростове-на-Дону, Николаеве были учреждены градоначальства, а в Варшаве имелся похожий институт, который назывался «обер-полицмейстерство». Территории этих городов делились на подведомственные полицмейстерским отделения, каждое из которых включало участки во главе с участковыми приставами, территория которых, в свою очередь, подразделялась на околотки, которыми ведали околоточные надзиратели. В частности, структура Санкт-Петербургского градоначальства была следующей: во главе находился градоначальник, при нем чиновники для особых поручений, казначей, работники канцелярии; ему подчинялись полицмейстеры, руководившие шестью полицмейстерскими отделениями, в штате которых состояло сорок семь участковых приставов, у них было пятьдесят старших помощников и шестьдесят восемь младших; околоточных надзирателей насчитывалось — 499 чел.; письмоводителей, паспортистов и их помощников — 92 чел.; городовых — 3626. К силам общей полиции Санкт-Петербурга также можно отнести: сыскную полицию (158 чел.); полицейский резерв, занимающийся подготовкой городовых и несением патрульно-постовой службы (200 чел.), служительскую команду при арестантских домах (400 чел.); конно-полицейскую стражу (366 чел.) и речную полицию (206 чел.). Всего около пяти тысяч человек по штатному расписанию <3>. При этом население столицы уже в 1910 г. составляло в городской черте один миллион девятьсот тысяч жителей, и в пригороде проживало триста тысяч жителей <4>. ——————————— <3> Щукин А. М. Руководство для научной полицейской службы. СПб.: Тип. «Улей», 1913. С. 123. <4> Вестник полиции. 1911. N 5. С. 147.
Заниматься управлением в правоохранительной сфере, руководством полицией, обеспечением ее эффективной деятельности, особенно в такой огромной стране, как Россия, должно было отдельное министерство. Важно, чтобы при условии строжайшего судебного и прокурорского надзора структура правоохранительных органов была единой, управлялась централизованно и их деятельность была направлена на обеспечение безопасности общества, личности и государства. Однако об объеме обязанности и многофункциональности Министерства внутренних дел Российской империи в начале XX в. можно сделать однозначные выводы, только исходя из состава входящих в него органов: Департамент полиции; Совет по делам местного хозяйства; Главное управление почт и телеграфа; Главное управление по делам печати; Управление главного врачебного инспектора; Ветеринарное управление; Земский отдел; Управление по делам воинской повинности; Департамент духовных дел иностранных исповеданий и другие. Централизованное руководство всеми звеньями полицейской организации призван был осуществлять Департамент полиции, входящий в состав Министерства внутренних дел, однако, как обоснованно отмечается в научной литературе, «в значительной мере оставался независимым жандармский корпус» <5>, полиция дворцов была в ведении министра императорского двора, казенная лесная стража подчинялась Главному управлению земледелия и землеустройства. ——————————— <5> Сизиков М. И., Борисов А. В., Скригилев А. В. История полиции России (1718 — 1917). Вып. 2. М., 1992. С. 39.
Основные задачи, которые возлагались на Департамент полиции, можно подразделить на две группы. В первую группу можно включить задачи, прямо связанные с обеспечением правопорядка: «предупреждение и пресечение преступлений, охранение общественной безопасности и порядка; по устройству полицейских учреждений и по наблюдению за их деятельностью; определению, перемещению, увольнению и награждению чинов полиции и назначению им пенсии и других установленных законом денежных выдач». Во вторую группу задач, косвенно связанных с обеспечением правопорядка, входили следующие: «управление охраной государственной границы; пограничными сообщениями; о мерах безопасности от огня и по надзору за приготовлением, хранением, торговлей и перевозкой пороха и других взрывчатых веществ, по утверждению уставов разных обществ и клубов, разрешению публичных лекций, чтений, выставок и съездов: об учреждении опек в Особых случаях» <6>. ——————————— <6> Свод законов Российской империи. 2-е изд. / Под ред. А. А. Добровольского. СПб., 1913. Т. 1. Ч. 2. С. 256 — 257.
Причем министр внутренних дел не мог объединить усилия различных полицейских органов в силу как занятости другими государственными задачами, так и ограниченности своих сил и непонимания специфики деятельности. Инспекторский отдел в составе Полицейского департамента занимался ревизиями полицейских учреждений. Особый (политический) отдел, также входивший в структуру Департамента полиции, занимался: наблюдением за деятельностью нелегальных политических партий; перлюстрацией; разработкой шифров; производством дознаний по наиболее важным политическим преступлениям. В особом отделе находились: специальная картотека, включавшая сведения о политически неблагонадежных лицах и тайной агентуре; коллекция фотографий лиц, проходивших по политическому сыску; библиотека из нелегальных и запрещенных изданий, а также хозяйственная и казначейская часть <7>. Особый отдел представлял собой центр по координации и руководству политическим сыском. ——————————— <7> Лурье Ф. М. Технология и корпоративная мораль политического сыска // Нева. 1997. N 6. С. 182.
Мероприятием, направленным на укрепление полицейских органов России, было создание согласно закону от 5 мая 1903 г. в 46 губерниях полицейской стражи: «для охраны благочиния, общего спокойствия и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции» <8>. ——————————— <8> Полный свод законов Российской империи (далее — ПСЗ). Собр. 3-е. Т. 23. N 22906.
Устанавливалось, что общее количество стражников в губернии определяется из расчета «один стражник на каждые 2500 душ населения обоего пола». Основной задачей созданных полицейских подразделений являлось пресечение массовых беспорядков. «Уездная полицейская стража, — указывалось в Циркуляре Министерства внутренних дел от 12 февраля 1906 г., — есть прежде всего сила в руках губернаторов и уездных исправников для подавления беспорядков и для прекращения разбоя в губерниях и уездах, не прибегая к содействию войск и не отрывая последних от прямых обязанностей» <9>. ——————————— <9> Вестник полиции. 1910. N 10. С. 263.
В 1905 г. полицейская стража действовала уже в пятидесяти губерниях, причем образовывались особые конские команды численностью в 25% наличного состава стражи для большей оперативности и мобильности их перемещения <10>. ——————————— <10> ПСЗ. Собр. 3-е. Т. 26. N 27380.
В стражу принимались русские подданные, достигшие 25 лет и обладающие здоровым сложением, преимущество при приеме имели отставные и уволенные в запас нижние воинские чины. От кандидатов на должность урядников требовалось: умение составлять протоколы, знание основ полицейской службы и обязанностей полиции по борьбе с преступностью; от кандидатов в стражники: умение читать и писать, иметь достаточное общее развитие. В 1906 г. была проведена комплексная проверка уездной стражи комиссией МВД в 28 губерниях России. По итогам проверки была вынесена Высочайшая благодарность Витебской и Тамбовской уездной страже. Неудовлетворительное состояние по следующим критериям: выбор личного состава, его строевая подготовка, вооружение, обмундирование и конское снаряжение — было отмечено в семи губерниях. Министр внутренних дел П. Дурново предложил заменить киевского и волынского губернаторов, которые «при настоящих тревожных обстоятельствах не способны, по своей слабости, управлять губерниями» <11>. ——————————— <11> Российский государственный исторический архив (далее — РГИА). Ф. 1284. Оп. 47. Д. 239. П. 3 — 5.
Особое беспокойство правительства вызывало состояние правопорядка в Закавказском крае. Для обеспечения «общественного спокойствия и безопасности в губерниях: Тифлисской, Кутаисской, Елисаветпольской, Эриванской, Бакинской, Карской области и Закатальском округе в августе 1899 года была образована Закавказская полицейская стража, в штате которой было 5500 нижних чинов и 51 офицер» <12>. ——————————— <12> РГИА. Ф. 573. Оп. 33. Д. 383. Л. 293.
Однако желаемых результатов не было достигнуто. Так, если в период с 1895 по 1898 г. в крае было совершено «3000 официально зарегистрированных убийств и 2448 разбоев и грабежей, то с 1900 по 1901 год включительно соответственно 3522 и 2762» <13>. ——————————— <13> РГИА. Ф. 573. Оп. 33. Д. 383. Л. 307.
Тифлисский губернский предводитель дворянства в своем докладе С. Ю. Витте отмечал: «Открытая борьба военною силою в случае неудачи роняет авторитет власти… передача дел военным судам, с неизбежным смертным приговором, лишь обостряет характер разбоев и ожесточает преступников, поставленных в необходимость сопротивляться до последней крайности» и предлагал «увеличить количество приставов, образовав 70 новых участков» <14>. ——————————— <14> РГИА. Ф. 573. Оп. 33. Д. 383. Л. 303, 305.
В целом по России в начале XX в. темпы роста преступности неуклонно повышались. Если с 1885 по 1898 г. число осужденных окружными судами выросло на 12 процентов, то с 1899 по 1908 г. — на 66 процентов. В первые девять лет XX в. ежегодный прирост преступности в стране составлял семь процентов <15>. ——————————— <15> Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX в. — нач. XX в.). Нижний Новгород, 1993. С. 75.
Отрицательное воздействие на эффективность деятельности служащих российской полиции в исследуемый период оказывали следующие факторы: разнородность и плохо налаженное взаимодействие правоохранительных структур, малая величина полицейских штатов относительно численности населения и обширности обслуживаемой территории; явная недостаточность финансирования; отсутствие системы специальных учебных заведений, которые осуществляли бы качественную подготовку полицейских кадров в требуемом объеме. Должностные лица правоохранительных органов обязаны применять меры принуждения в строго индивидуальном порядке на основании фактических доказательств и сообразно действующему законодательству, причем наказание должно быть адекватно тяжести содеянного. Приведу актуальные мысли Санкт-Петербургского градоначальника генерал-лейтенанта Н. В. Клейгельса о роли полиции и порядке ее деятельности: «Назначение полиции — предупреждать и пресекать опасности, происходящие как от злых людей, так и от сил природы и разных несчастных случаев; устранять все, что мешает занятиям жителей, непротивным закону, пользоваться имущественными благами и душевными наслаждениями, для чего она принимает указанные в законе меры и является на помощь там, где средства частной и общественной деятельности оказываются недостаточными. Следовательно, помощь полиции проявляется только тогда, когда в ней нуждаются, в определенных в законе случаях, а иначе — она будет беззаконным вмешательством в чужие дела» <16>. ——————————— <16> Клейгельс Н. В. Основы полицейской службы. СПб.: Тип. СПб. градоначальника, 1905. С. 8.
По нашему мнению, актуальными являются предложения по реформированию полиции: «Необходимо освободить полицию от несвойственных ей обязанностей. Назрело улучшение условий полицейской службы в материальном положении» <17>. Необходимо продумать и совершенствовать критерии оценки работы правоохранительных подразделений. ——————————— <17> Вестник полиции. 1908. N 6. С. 18.
