(Долгополов А. А.) («Российский следователь», 2007, N 15)
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА ВЗРЫВЧАТЫХ МАТЕРИАЛОВ
А. А. ДОЛГОПОЛОВ
Долгополов А. А., начальник УЛРР ГУВД по Краснодарскому краю, полковник милиции, кандидат юридических наук.
В настоящее время в Российской Федерации сложилась достаточно стройная система административно-правового регулирования лицензионной деятельности. Основу этой системы составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности». Кроме этого, в эту систему входят законы Российской Федерации, регулирующие правоотношения, возникающие в процессе лицензирования конкретных видов деятельности, установленных Законом Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности». К ним относятся Федеральные законы «Об оружии», «О связи», «О государственной тайне» и ряд других. Всего таких законов федерального уровня насчитывается более тридцати. Помимо этого, неотъемлемой частью в образовании административно-правовых режимов в сфере лицензирования являются Уголовный, Гражданский и другие кодексы Российской Федерации, иные федеральные законы, акты Президента, Правительства Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в сфере лицензионной деятельности, а также утверждающие положения о федеральных органах исполнительной власти и возлагающие функции по лицензированию на эти органы исполнительной власти. Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, а также Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности, устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности». Кроме названного существенный массив нормативных правовых актов системы административно-правового регулирования лицензионной деятельности составляют постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие положения о лицензировании конкретных видов деятельности. В таких постановлениях устанавливаются нормы, определяющие субъекты и объекты правоотношений в сфере конкретных видов деятельности, лицензионные требования и условия, перечень документов, представляемых в лицензирующий орган для получения лицензии, устанавливаются порядок выдачи лицензии, срок выдачи лицензии, порядок ведения реестра лицензий, порядок выдачи сведений о компетенции лицензирующего органа, о его контрольных функциях, о порядке приостановления, аннулирования лицензии, порядке уплаты сборов за выдачу лицензии. Наряду с этим важное значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которыми устанавливаются режимные правила соответствующих административно-правовых режимов. Наряду с этим отдельную группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере лицензирования тех видов деятельности, которые отнесены к их компетенции Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Цели лицензирования сформулированы в ст. 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в которой установлено, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием <1>. ——————————— <1> Российская газета. 2001. 10 авг.
Действительно, применение режима лицензирования представляет определенные преимущества управляющим субъектам. В его рамках усиленный государственный контроль за деятельностью, представляющий публичный интерес, может быть реализован как путем предварительного (на стадии выдачи лицензии), так и путем последующего контроля за соблюдением владельцами лицензий условий, на которых они были выданы. Именно институт лицензирования позволяет государству обеспечить безопасность потенциально опасной деятельности, не вводя государственную монополию на ее осуществление и не ограничивая тем самым свободу предпринимательства. Отсутствие запрета на занятие определенной деятельностью соответствует принципам рыночной экономики, в то же время необходимость получения разрешения (лицензии) на осуществление такого рода деятельности обеспечивает безопасность государства <2>. ——————————— <2> См.: Богандов А. Б. Лицензионное право. Теория, законодательство, практика. М., 2004. С. 59.
Административно-правовой механизм обеспечения безопасности общества, выстроенный на основе лицензирования, позволяет принимать комплекс мер, предусмотренный лицензионными требованиями и условиями, обеспечивающими соответствие осуществляемой деятельности безопасности общества и государства. Безусловно, государство, устанавливая жесткие требования по отношению к отдельным физическим и юридическим лицам, занимающимся лицензируемыми видами деятельности, вынуждено ограничивать их права в интересах всего общества. Такое ограничение прав лицензиатов возможно исключительно на основании ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства <3>. ——————————— <3> Сборник законов Российской Федерации. М., 2003. С. 6.
Лицензионная деятельность в области производства, хранения, распространения, применения взрывчатых материалов промышленного назначения регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2002 г. N 468 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области взрывчатых материалов промышленного назначения», согласно которому лицензии на осуществление деятельности в сфере оборота взрывчатых материалов выдаются только юридическим лицам <4>. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 26. Ст. 2608.
Лицензирующими органами в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения в соответствии с вышеназванным Постановлением Правительства Российской Федерации являются Российское агентство по боеприпасам и Федеральный горный и промышленный надзор России. При этом следует учесть, что Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <5> упразднено Российское агентство по боеприпасам, а Федеральный горный и промышленный надзор России преобразован (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 <6>) в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздненного Российского агентства по боеприпасам и преобразованию Федерального горного и промышленного надзора России переданы Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации. Кроме этого, Федеральному агентству по промышленности переданы правоприменительные функции, а также функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Российского агентства по боеприпасам. Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с п. 4 вышеназванного Указа Президента Российской Федерации Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, она (Служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности <7>. ——————————— <5> Российская газета. 2004. 12 марта. <6> Российская газета. 2004. 22 мая. <7> Там же.
Таким образом, Федеральное агентство по промышленности осуществляет лицензирование производства взрывчатых материалов, используемых при проведении взрывных работ, хранения взрывчатых материалов, используемых при проведении взрывных работ, а также научно-исследовательских и экспериментальных работ по распространению взрывчатых материалов, используемых при проведении взрывных работ, применения взрывчатых материалов подведомственными организациями, выполняющими собственными силами специальные взрывные работы на своих территориях. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет лицензирование производства взрывчатых материалов, используемых при проведении взрывных работ, в местах их применения, хранения взрывчатых материалов, осуществляемого организациями, производящими взрывчатые материалы на стационарных пунктах изготовления и в местах применения, ведущими взрывные работы, а также использующими взрывчатые материалы в научно-исследовательских, учебных и экспериментальных целях, по распространению взрывчатых материалов, изготавливаемых в местах их применения и используемых при проведении взрывных работ, применения взрывчатых материалов всеми организациями, ведущими взрывные работы на гражданских объектах, независимо от ведомственной принадлежности. Положения о лицензировании производства взрывчатых материалов промышленного назначения, о лицензировании хранения взрывчатых материалов промышленного назначения дают определение понятия «взрывчатые материалы» — взрывчатые вещества и изделия на их основе, средства инициирования и взрывания, применяемые при проведении взрывных работ. В соответствии с вышеназванным Постановлением Правительства Российской Федерации лицензионными требованиями и условиями при осуществлении производства и хранения взрывчатых материалов являются: а) осуществление лицензируемой деятельности на производственных площадях с применением оборудования и контрольно-измерительной аппаратуры, обеспечивающих процесс хранения взрывчатых материалов в соответствии с установленными правилами эксплуатации и устройства предприятий и другими нормативными правовыми актами; б) наличие квалифицированных работников, отвечающих требованиям Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденного Министерством труда и социального развития Российской Федерации, а также прошедших обучение и стажировку в соответствии с установленными требованиями; в) соблюдение Правил по организации и осуществлению производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах, утвержденных Правительством Российской Федерации; г) наличие сертификата безопасности для взрывоопасных производств; д) наличие и содержание в работоспособном состоянии средств противопожарной защиты (пожарной сигнализации и пожаротушения), противопожарного водоснабжения, необходимых для ликвидации пожара, и расчетного запаса специальных средств; е) наличие плана действий персонала на случай пожара; ж) обеспечение условий для сохранности и полного учета взрывчатых материалов и изделий на их основе, проведение режимно-охранных мероприятий по физической и технической защите используемых помещений (сооружений) и складных объектов, организации их вооруженной охраны в соответствии с установленными правилами эксплуатации и устройства предприятий и другими нормативными правовыми актами. Аналогичны лицензионные требования и условия при осуществлении деятельности по распространению и применению взрывчатых материалов. Наряду с изложенным выше порядком административно-правового регулирования оборота (производства, хранения, распространения, применения) взрывчатых материалов в настоящее время действует Инструкция о порядке хранения, использования и учета взрывчатых материалов, утвержденная совместным Приказом Министерства внутренних дел СССР и Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору от 24 сентября 1984 г. N 125/203. Указанная Инструкция обязательна для предприятий, учреждений и организаций, использующих взрывчатые материалы при ведении взрывных работ, осуществляющих хранение и перевозки ВМ, а также для научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, использующих взрывчатые материалы для научно-исследовательских, экспериментальных работ или учебных целей, за исключением предприятий, учреждений и организаций Министерства обороны. Инструкция регулирует порядок хранения, использования приема, отпуска, учета взрывчатых материалов, устанавливает правила выдачи разрешений на право производства взрывных работ или на право работ с взрывчатыми материалами, выдачи разрешений на право хранения взрывчатых материалов, выдачи разрешений на приобретение взрывчатых материалов, выдачи разрешений на перевозку взрывчатых материалов. Кроме того что требования Инструкции к порядку оборота взрывчатых материалов в значительной степени отличаются от лицензионных требований и условий, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2002 г. N 468 «Об утверждении Положений о лицензировании деятельности в области взрывчатых материалов промышленного назначения», они включают в систему контроля, надзора за соблюдением правил оборота взрывчатых материалов органы внутренних дел, а также наделяют их правом выдачи соответствующих разрешительных документов. Без разрешений органов внутренних дел юридические лица, имеющие соответствующие лицензии, полученные либо в Федеральном агентстве по промышленности, либо в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, не могут без разрешения органа внутренних дел хранить взрывчатые материалы (согласно п. 6.1 Инструкции руководитель предприятия (организации) должен иметь письменное разрешение органов внутренних дел на право хранения взрывчатых материалов в складах, на площадках, в сейфах и любых других хранилищах), приобретать взрывчатые материалы (согласно п. 8.1 Инструкции разрешение на приобретение взрывчатых материалов выдается местным органом внутренних дел), перевозить взрывчатые материалы (согласно п. 9.1.2 Инструкции разрешения на перевозку взрывчатых материалов для предприятий и организаций выдаются местными органами внутренних дел). Компетенция органов внутренних дел в области выдачи разрешительных документов в сфере оборота взрывчатых материалов устанавливается также Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. N 513 «О мерах по усилению государственного контроля за производством, распространением и применением взрывчатых веществ и отходов их производства, а также средств взрывания, порохов промышленного назначения и пиротехнических изделий в Российской Федерации», которым определено, что распространение взрывчатых материалов промышленного назначения в пределах Российской Федерации производится при наличии у потребителей разрешения органов внутренних дел Российской Федерации на их приобретение, хранение и перевозку автомобильным, морским и речным транспортом, выдаваемого на основании разрешения Федерального горного и промышленного надзора России. Сложившаяся система правового регулирования в сфере оборота взрывчатых материалов противоречит нормам Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности». Как мы уже отмечали, в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, что не соблюдается в сфере правового регулирования оборота взрывчатых материалов ввиду отсутствия в настоящее время федерального закона «Об обороте взрывчатых материалов промышленного назначения». Очевидно, что свободный оборот взрывчатых материалов недопустим, поскольку неконтролируемый допуск к ним неквалифицированного либо криминально ориентированного персонала может повлечь за собой общественно опасные последствия, нарушение законных интересов граждан и государства в целом. В целях недопущения противоправного использования взрывчатых материалов государство обязано образовать жесткий административно-правовой режим оборота взрывчатых материалов, установив режимные правила, юридические, организационные, информационные, материально-технические гарантии функционирования такого режима. Безусловно, в процессе реализации административно-правового режима оборота взрывчатых материалов могут быть ограничены права и свободы граждан, однако этот процесс должен осуществляться только на основании федерального закона. Например, органы внутренних дел Российской Федерации на основании указания МВД России от 3 июня 1998 г. N 1/9068 «О мерах по усилению контроля за приобретением и хранением взрывчатых материалов», совместного Приказа Госгортехнадзора и МВД СССР от 24 сентября 1984 г. N 125/203, других нормативно-правовых актов при приеме граждан на работу, связанную с хранением, охраной, учетом, перевозкой и использованием взрывчатых материалов промышленного назначения, обязаны проводить обязательную проверку указанных лиц по специальным учетам органов внутренних дел и при получении данных об их судимости, криминальной направленности выносить заключение об отказе в допуске к такой деятельности. Признавая абсолютную целесообразность существования такого жесткого административно-правового режима допуска граждан к обороту взрывчатых материалов, необходимо отметить, что он может быть установлен только соответствующим федеральным законом. Статья 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» дает определение лицензии: это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Таким образом, законодатель предусмотрел в качестве субъекта правоотношений по лицензированию конкретных видов деятельности только лицензирующий орган, иных органов исполнительной власти, имеющих право выдавать какие-либо разрешения на осуществление лицензируемого вида деятельности, законом не предусмотрено. Статьей 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливается перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, к которым относится производство взрывчатых материалов промышленного назначения, применение взрывчатых материалов промышленного назначения, деятельность по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, согласно которому лицензирование деятельности по хранению, применению, распространению взрывчатых материалов промышленного назначения возложено на Ростехнадзор России. Министерство внутренних дел России лицензирующим органом в указанной сфере деятельности не является. Таким образом, в соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел не могут быть субъектами правоотношений в сфере лицензирования деятельности, связанной с оборотом взрывчатых материалов. Вместе с тем оборот взрывчатых материалов требует жесткого контролирующего, надзорного воздействия со стороны государства, в целях предотвращения общественно опасных последствий, охраны жизни, здоровья, интересов граждан. Для решения такой задачи необходимо образовать соответствующие административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в области лицензирования оборота взрывчатых материалов, определить виды деятельности в сфере оборота взрывчатых материалов, подлежащих лицензированию. Установленный порядок лицензирования деятельности в области взрывчатых материалов промышленного назначения по своей правовой природе относится к административно-техническому регулированию, поскольку правовые нормы, регулирующие эту деятельность, как правило, являются технологическими, производственными, устанавливающими различного рода нормативы, требования к квалификации персонала, соблюдению мер безопасного ведения работ и т. п., как было отмечено выше в изложении лицензионных требований и условий в сфере оборота взрывчатых материалов. Базовым законом в области технического регулирования является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» <8>, «который придал технико-юридическим нормам статус законодательных норм, способствуя тем самым формированию их мощного комплекса. Дана дефиниция технического регулирования как правового регулирования отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правового регулирования отношений в области оценки соответствия» <9>. ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. <9> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 171.
Однако в такой общественно важной сфере деятельности, как правомерный оборот взрывчатых материалов, полагаться только на эффективность правового регулирования посредством технических норм государство не может. Тем более что в настоящее время пока еще «весьма низок уровень реального исполнения технико-юридических предписаний. А отсюда множество трагических последствий — игнорирование государственной экологической экспертизы, нарушения порядка согласования и утверждения проектной документации, отступление от технических правил в договорах, подделки и выпуск контрафактной продукции. Особенно «грешат» нарушениями экономические субъекты, которые в погоне за прибылью часто игнорируют технико-юридические предписания» <10>. ——————————— <10> Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 173 — 174.
Поэтому государство для обеспечения безопасного оборота взрывчатых веществ должно выработать дополнительную форму контроля по предотвращению использования взрывчатых материалов в криминальных целях, обеспечения их сохранности. Для реализации этой цели лицензирующим органом, осуществляющим лицензирование деятельности по обеспечению сохранности взрывчатых материалов промышленного назначения (при производстве, хранении, распространении, применении, перевозке), в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» может стать Министерство внутренних дел Российской Федерации, базовым законом при этом должен стать федеральный закон «Об обороте взрывчатых материалов промышленного назначения».
