(Токалов Т. Б.) («Российский следователь», 2007, N 18)
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОПЕРАТИВНЫХ АППАРАТОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Т. Б. ТОКАЛОВ
Токалов Т. Б., доцент, докторант ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук.
Диалектика формирования правового демократического государства и гражданского общества предъявляет исключительные требования к системе государственной власти, системе безопасности, правоохранительным органам, в том числе к органам внутренних дел, стоящим на переднем крае борьбы с преступностью, поскольку нарастающей и высокоорганизованной преступности может противостоять только столь же высокоорганизованная правоохранительная система. Изменения, происходящие в общественно-политической и социально-экономической жизни Республики Казахстан, накладывают отпечаток на деятельность правоохранительных органов, включая органы внутренних дел. Они не смогли по-настоящему адаптироваться к новым экономическим и социальным условиям переходного периода, не продемонстрировали того сочетания силы и гибкости, которое необходимо для поддержания должного правопорядка в быстро меняющейся социальной и криминологической ситуации, особенно в части адекватного и оперативного реагирования на новые феномены противоправного поведения. Совершенно очевидно, на наш взгляд, что технически оснащенной и достаточно хорошо организованной преступности должна противостоять еще более организованная и эффективно управляемая система оперативных аппаратов органов внутренних дел. Однако предпринимаемые усилия по реформированию правоохранительных органов не всегда оправдывают ожидания. Существующая практика управления органами внутренних дел зачастую строится на стихийно формирующейся, ситуационной основе без какого-либо научного обоснования. Одной из причин создавшегося положения наряду с недостатком ресурсов и другими объективными обстоятельствами, по нашему мнению, является отсутствие опережающего видения кардинальных перемен в криминальной среде и деятельности органов внутренних дел, неготовность к решению новых задач. Функционирование организации в условиях динамичной, изменчивой и неопределенной криминальной среды требует поиска новых подходов к управлению деятельностью оперативными аппаратами, ориентированных на быструю адаптацию к современным реалиям, в частности применения технологий практического управления, позволяющего поддерживать соответствие между криминальной средой и характером деятельности органов внутренних дел. Соответственно, от руководителей оперативных аппаратов требуется умение видеть перспективы, принимать обоснованные стратегические решения. Как отмечает С. Е. Еркенов, в настоящее время государство не обеспечило должного управления реформированием общества, утеряло контроль над криминальной ситуацией. По существу, речь идет о кризисе власти, и в первую очередь кризисе управления. Интуитивизм, непостоянство, преобладание в управлении метода «проб и ошибок», господство идеологии «временщиков» постоянно раздражают низшие эшелоны власти: многие управленческие решения даже не воспринимаются, сознание аппарата управления блокирует ряд других решений. Но большинство здравомыслящих руководителей всех уровней и рангов мечтают о продуманной и обоснованной стратегии развития государства и общества <1>. ——————————— <1> См.: Еркенов С. Е. Транснациональная преступность и проблемы международного сотрудничества // Правовое развитие Казахстана за 10 лет государственной независимости: Материалы научно-практич. конференции: Часть 2. Алматы: ООНИиРИР Академии МВД Республики Казахстан, 2001. С. 3 — 6.
В свою очередь, Н. Д. Шелякин и Л. П. Дубровицкий обращают внимание на момент усложнения структурной организации любых систем, в том числе и социальных, если речь идет об их совершенствовании, прогрессивном развитии. Это, по их мнению, объективная тенденция, так как повышение эффективности систем лежит на пути их усложнения <2>. ——————————— <2> См.: Шелякин Н. Д., Дубровицкий Л. П. Стратегическое управление органами внутренних дел: сущность, понятие, методология: Лекция. М.: Академия управления МВД России, 1999.
Указанное положение в полной мере относится и к системе МВД Республики Казахстан как социальной правоохранительной системе управления, стратегия организации и функционирования которой обусловлена многими внешними и внутренними факторами. Известно, что стратегия управления определяется и формируется на основе складывающейся управленческой ситуации — обобщенной характеристики состояния и взаимодействия внешней среды и субъекта управления в определенный период времени. В этой связи представляется весьма существенным, что в настоящее время органы внутренних дел реализуют свои правоохранительные функции в принципиально новых, можно сказать экстремальных, условиях — в условиях деструктивных процессов в экономике и политике. Происходит глубокая, с высокими темпами поляризация общества, которая приобрела тотальный характер, проходит по всем «срезам» социальной организации: имущественному, властному и правовому, культурному, духовному, религиозному, национально-этническому — и охватывает классы, слои, города, поселки, села, целые регионы. Именно эти процессы предопределяют криминализацию практически всех сфер жизнедеятельности государства и общества, беспрецедентные за последнее десятилетие по масштабу и качеству изменения преступности. Ориентироваться в этих условиях на «розовые миражи» возможного снижения в ближайшей перспективе преступного бума, наскоком реформировать правоохранительные системы — безответственно, контрпродуктивно и просто опасно <3>. К сожалению, приходится констатировать снижение эффективности всей правоохранительной деятельности, свертывание превентивных, профилактических, предупредительных ее начал, подмену бескомпромиссной борьбы с преступностью весьма размытым противодействием ей. Но главное состоит в том, что под лозунгами реформирования, совершенствования, преобразования, приведения в соответствие с требованиями времени, на наш взгляд, идет последовательное ослабление системы органов и подразделений внутренних дел и предпринимаются целенаправленные попытки ее дезорганизации. ——————————— <3> См.: Богомолов В. В. Причины и условия, способствующие преступности в Республике Казахстан (обзор криминологического исследования) // Актуальные проблемы предупреждения преступности в Республике Казахстан: Сб. материалов международной научно-практич. конференции. Алматы: ТОО «Баспа», 2001. С. 126 — 131.
В связи со складывающейся криминогенной ситуацией в стране назрела объективная необходимость определения более эффективного стратегического управления органами внутренних дел. По нашему мнению, разработка стратегического управления оперативными аппаратами органов внутренних дел вызвана объективными причинами, а именно: необходимостью решения более сложных, быстро сменяющихся задач, обусловленных динамичностью и неопределенностью криминогенной обстановки; отсутствием разработанных формализованных схем и процедур их решения; высокой ценой ошибок от принятия неправильных решений и т. п. Оригинальность стоящих задач, не позволяющая использовать имеющийся опыт, большое число переменных со сложным характером их зависимостей, наличие случайных факторов и временных ограничений, преобладание качественных (т. е. неопределенных) характеристик делают возможным их решение лишь с помощью дополнительной информации, получаемой от человека, на основе его интуиции <4>. ——————————— <4> См.: Винокуров В. А. Организация стратегического управления на предприятии. М.: Центр экономики и маркетинга, 1996. С. 10 — 12.
Термин «стратегическое управление» был введен на стыке 60 — 70-х годов для установления различия между текущим управлением на уровне производства и управлением, осуществляемым на высшем уровне <5>. ——————————— <5> См.: Виханский О. С. Стратегическое управление. М., 1995. С. 10.
В современном же употреблении этого термина, по мнению Роберта М. Фалмера, подчеркивается необходимость соотносить каждодневное действие с соображениями относительно долгосрочных целей и последствий <6>. В связи с этим заслуживает внимания определение, данное Н. Л. Карданской, понимающей под стратегическим управлением область деятельности высшего руководства организации, главная обязанность которого состоит в определении предпочтительных направлений развития организации, в постановке целей, распределении ресурсов и всего необходимого для их достижения. При этом основной акцент делается на человеческие ресурсы, которым отводится центральное значение в «современном управлении». Предусматривается и ориентация персонала организации в отношении реализации ее стратегий <7>. ——————————— <6> См.: Роберт М. Фалмер. Энциклопедия современного управления. Т. I. М., 1992. С. 141 — 142. <7> См.: Карданская Н. Л. Основы принятия управленческих решений. М., 1998.
Деятельность по стратегическому управлению связана с постановкой целей и задач организации и с поддержанием ряда взаимоотношений между организацией и окружением, которые позволяют ей добиваться своих целей, соответствуют ее внутренним возможностям и оставляют восприимчивой к внешним требованиям. Результатом этого управления должно быть создание такого потенциала организации, который обеспечит достижение ее целей в будущем. Поскольку количество и сложность ситуаций во внешней среде растут, система управления организацией должна соответственно приобретать новые качества, увеличивая свои возможности по выработке и реализации адекватных ситуации решений. Поэтому кроме потенциала, обеспечивающего будущее функционирование организации, другим конечным результатом стратегического управления должно быть создание структуры, обеспечивающей чувствительность к изменениям во внешних условиях <8>. ——————————— <8> См.: Ансофф И. Стратегическое управление. М., 1989. С. 239 — 240.
Первоначально стратегическое управление рассматривалось как альтернатива оперативному. Сейчас такого противопоставления нет, организации все больше нуждаются в одновременном использовании обоих типов поведения. Стратегическое управление направлено на обеспечение стратегической позиции, которая обеспечит будущую жизнеспособность организации в изменяющихся условиях, а оперативное — на использование существующей стратегической позиции организации для достижения ее целей. Таким образом, в отличие от стратегического планирования, в котором планирование потенциала организации дополняется планированием ее стратегии, стратегическое управление обеспечивает наиболее комплексный подход к проблеме. Оно включает две взаимодополняющие системы: анализ и выбор стратегических позиций и управление в реальном масштабе времени <9>. ——————————— <9> См.: Колесников В. И. Преступность в России и стратегия борьбы с ней // Преступность: Стратегия борьбы. М., 1997. С. 6 — 18.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что стратегическое управление — это не элемент или вид долгосрочного планирования, а вид конкретной деятельности, основанной, прежде всего, не на прошлом опыте как при планировании, а на предвидении тех изменений, с которыми могут столкнуться оперативные аппараты органов внутренних дел в процессе осуществления своих функций. В настоящее время большая часть литературы по стратегическому управлению (менеджменту) рассчитана на читателя, принадлежащего к высшему и среднему руководящему составу предприятий, либо ориентирована на студентов и аспирантов экономических вузов. Как правило, при разработке концептуальных и технических аспектов стратегического управления авторы используют опыт развития производственно-коммерческих компаний, которые принадлежат к частному сектору и имеют достаточно широкую мировую известность. В то же время, по мнению Клиффа Боумена, многие из методов стратегического менеджмента могут успешно применяться как для фирм, так и для некоммерческих организаций, упоминания о стратегическом управлении которыми встречаются довольно редко <10>. Вряд ли это замечание может в полной мере относиться к таким некоммерческим организациям, как органы внутренних дел, ввиду специфичности их целей и условий функционирования. В свою очередь Н. Н. Иванов и Ю. Г. Карпухин указывают, что военная стратегия как область практической деятельности также не может рассматриваться в качестве аналога стратегии органов внутренних дел <11>. ——————————— <10> См.: Боумен К. Основы стратегического менеджмента. М., 1997. С. 18. <11> См.: Иванов Н. Н., Карпухин Ю. Г. Стратегическое управление и инновации в правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Лекция. М., 1993. С. 5.
Органы внутренних дел являются организацией, обслуживающей внешнюю среду, и находятся в постоянном двустороннем взаимодействии с окружающей обстановкой. Они представляют собой сложную многоуровневую и многофункциональную систему, решающую в современных условиях исключительно сложные задачи, которые требуют высокого профессионализма на различных уровнях иерархической структуры. Так, с позиций социологии любая стратегическая акция может нарушить баланс многих элементов системы. Любое решение, даже улучшающее деятельность всей организации, имеет негативные последствия для каких-то отдельных ее частей <12>. ——————————— <12> См.: Роша А. Н. Социологические аспекты деятельности и личности руководителя: Лекция. М., 1993. С. 3.
В отличие от других некоммерческих организаций в деятельности оперативных аппаратов органов внутренних дел это может иметь решающее значение. Например, необоснованное расширение полномочий сотрудников по применению меры пресечения может существенно повысить общую результативность в раскрытии преступлений, но негативно отразиться на соблюдении законности. Следовательно, ошибки в принятии стратегических решений могут вызвать серьезные и даже необратимые последствия. Поэтому для внедрения в деятельность оперативных аппаратов органов внутренних дел практических алгоритмов и моделей, используемых в стратегическом управлении, необходимо, на наш взгляд, прежде всего разработать соответствующую теорию, позволяющую сформировать устойчивую систему стратегического управления в данной сфере на основе эффективного взаимодействия с внешней средой, характеризующейся возрастанием неопределенности и нестабильности ее факторов. Однако использование основных положений существующих теорий стратегического управления, основ признанной во всем мире технологии, понятийного аппарата, ключевых методологических подходов представляется возможным, естественно, с внесением определенных коррективов, тем более что проблема выживаемости и обеспечения непрерывности развития рассматривается как первостепенная для любой организации. Содержание и организацию работы по решению этой проблемы раскрывает концепция стратегического менеджмента. Таким образом, стратегическое управление при всех его недостатках и ограничениях на использование в деятельности правоохранительных органов обладает рядом существенных преимуществ перед другими видами социального управления. Значит, можно говорить о новом качественном уровне управленческой деятельности, об одном из наиболее перспективных направлений развития теории и практики управления оперативными аппаратами органов внутренних дел.
