(Арестова Е. Н.) («Российский следователь», 2007, N 24)
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Е. Н. АРЕСТОВА
Арестова Е. Н., доцент кафедры предварительного расследования Московского университета МВД России, подполковник милиции, кандидат юридических наук.
Несмотря на многократное использование термина «органы внутренних дел» в тексте целого ряда правовых актов, нормативного его определения не содержит ни один из них. Во многом такое положение дел обусловлено тем, что в России в настоящее время отсутствует какой-либо специальный законодательный акт, регламентирующий понятие, систему и правовой статус ОВД. Этим Россия отличается от многих стран ближнего зарубежья, где приняты и действуют законы «Об органах внутренних дел» и, соответственно, существуют законодательные определения соответствующего понятия и четко определен круг органов, учреждений и организаций, образующих систему ОВД. Например, ст. 1 Закона Кыргызской Республики от 11 января 1994 г. «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики» определяет ОВД как «государственный вооруженный правоохранительный орган, осуществляющий исполнительно-распорядительные функции по обеспечению общественного порядка, безопасности личности и общества и борьбе с преступностью». Согласно ст. 1 Указа Президента Казахстана, имеющего силу закона, от 21 декабря 1995 г. N 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», ОВД являются «специальными государственными органами, осуществляющими в соответствии с законодательством Республики Казахстан дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность, а также исполнительные и распорядительные функции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступных и иных противоправных посягательств на права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства». В ст. 1 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2007 г. «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» под ОВД понимаются «государственные правоохранительные органы, осуществляющие борьбу с преступностью, охрану общественного порядка и обеспечивающие общественную безопасность в соответствии с задачами, возложенными на них настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь». Во всех этих странах органы внутренних дел образуют единые системы, перечень структурных элементов которых закреплен на законодательном уровне. Так, в Кыргызской Республике в систему ОВД входит МВД Кыргызской Республики, подчиненные ему управления внутренних дел областей и города Бишкека, подразделения на транспорте, городские, районные, районные в городах, поселковые подразделения органов внутренних дел, а также особые и режимные объекты, учебные заведения, учреждения и организации <1>. В Белоруссии систему ОВД законодатель рассматривает через две составляющие: организационную и функциональную. Так, в организационном отношении в ОВД данного государства входят МВД (центральный аппарат); территориальные ОВД — ГУВД Минского горисполкома, УВД облисполкомов, УВД, ОВД местных администраций, УВД (ОВД) на транспорте, учреждения образования и организации здравоохранения, созданные для обеспечения выполнения задач, возложенных на ОВД. Функционально систему ОВД образуют: милиция; подразделения предварительного расследования; подразделения по гражданству и миграции; подразделения охраны; подразделения финансов и тыла; органы и учреждения УИС. Кроме того, в систему ОВД входят также иные подразделения, которые создаются по решению министра ВД, если иное не определено Президентом Республики Беларусь, и другие организации, создаваемые по его решению <2>. В Казахстане единую систему ОВД образуют МВД Республики Казахстан, входящие в его состав департаменты и иные структурные подразделения, подчиненные ему УВД областей, города республиканского значения, столицы Республики, на транспорте, городские, районные, районные в городах, поселковые, линейные ОВД, СИЗО ОВД, ВВ, учебные заведения, учреждения и иные организации. В составе ОВД образуются: криминальная полиция, административная полиция и иные службы полиции, а также военно-следственные органы и военная полиция МВД, имеющие статус воинского формирования <3>. ——————————— <1> Статья 1 Закона Кыргызской Республики от 11 января 1994 г. «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики». <2> Статья 11 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2007 г. «Об органах внутренних дел Республики Беларусь». <3> Статья 4 Указа Президента Казахстана, имеющего силу Закона, от 21 декабря 1995 г. N 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан».
Вопрос о понятии и системе ОВД России имеет не только теоретическую, но и практическую (уголовно-процессуальную) значимость. Четкие, исключающие различные толкования формулировки данных понятий необходимы для решения вопроса о том, какие именно государственные структуры наделены УПК РФ процессуальным статусом органа дознания и какие именно должностные лица пользуются процессуальными полномочиями начальника органа дознания применительно к системе МВД России. Действующее законодательство, на наш взгляд, не дает на этот вопрос прямого ответа. В России действует Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», который не противоречил УПК РСФСР (п. 1 ст. 117), где в числе органов дознания была указана именно милиция. Однако сравнительный анализ положений Закона РФ «О милиции» и УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что данные законы в терминологическом отношении уже не в полной мере соответствуют друг другу. В частности, УПК РФ к органам дознания относит уже не милицию, а ОВД (п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ). В итоге возникла правовая коллизия. Как известно, в порядке разрешения правовых коллизий действует правило, согласно которому если противоречащие нормативные правовые акты равны по юридической силе, а юридическая сила Закона РФ «О милиции» и УПК РФ является одинаковой, то применяется нормативный акт, принятый позднее, т. е. УПК РФ. Соответственно, не подлежит применению ст. ст. 8 и 9 Закона РФ «О милиции» в части, устанавливающей, что криминальная милиция и милиция общественной безопасности являются органами дознания <4>. ——————————— <4> В то же время начальники криминальной милиции и милиции общественной по субъектам РФ являются по должности заместителями соответствующих министров ВД или начальников УВД (ГУВД) по субъектам РФ, начальники криминальной милиции, милиции общественной безопасности по муниципальным образованиям являются по должности заместителями начальников соответствующих ОВД (ст. ст. 8, 9 Закона РФ «О милиции»), поэтому они согласно п. 17 ст. 5 УПК РФ обладают процессуальным статусом начальника органа дознания.
Возникает целый ряд вопросов относительно того, что именно следует понимать под термином «органы внутренних дел РФ» и, поскольку они, безусловно, образуют систему, под термином «система органов внутренних дел РФ», являются ли ОВД исключительно органами дознания или в них также входят следственные подразделения, а также ряд других. Термин «органы внутренних дел» используется законодателем в УПК РФ (ст. 151 и некоторые другие), однако очевидно, что он заимствован из норм других отраслей права, в первую очередь административного. Поэтому для того, чтобы определиться с вопросом о конкретных составляющих данного понятия, следует обратиться к нормам административного права, в первую очередь нормативным правовым актам ведомственного уровня. Важным в данном отношении документом является Положение о МВД России, утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 (в ред. Указов Президента РФ от 9 июня 2006 г. N 576, от 20 сентября 2006 г. N 1023). В соответствии с п. 1 разд. 1 данного документа (Общие положения) МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции. Данное нормативное определение, на наш взгляд, может быть истолковано таким образом, что сферы деятельности ФМС России и ОВД совпадают. Однако означает ли это, что миграционные службы входят в систему ОВД? Представляется, что это не так. Прежде всего обращают на себя внимание различные объемы властно-распорядительных полномочий МВД России по отношению к ФМС России и ОВД. Если в отношении ФМС России МВД России осуществляет лишь координацию и контроль деятельности и, кроме того, она является МВД России только подведомственной, в отношении ОВД, равно как и ВВ, МВД России осуществляет управление и организацию деятельности, а также определяет основные направления этой деятельности. Как относительно самостоятельные системы ОВД, ФМС и ВВ можно охарактеризовать и исходя из анализа полномочий МВД России, которое обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности ОВД, ВВ и ФМС России. В тексте рассматриваемого нормативного правового акта ОВД, ВВ и ФМС России перечислены через запятую и, следовательно, данные понятия разделены на нормативном (ведомственном) уровне <5>. Таким образом, в системе МВД России можно выделить три основных блока: ОВД, ФМС России (и подчиненные ей низовые подразделения) и ВВ. Как видим, ОВД представляют собой один из элементов системы МВД России. Таким образом, можно сделать вывод, что понятия «система органов внутренних дел Российской Федерации» и «система Министерства внутренних дел Российской Федерации» не являются равнозначными, хотя и соотносятся между собой как часть и целое. ——————————— <5> Положение о ФМС России, утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» (в ред. Указов Президента РФ от 6 октября 2004 г. N 1285 и 1 августа 2006 г. N 820), не вносит в данный вопрос ясности. Применительно к рассматриваемому вопросу там сказано лишь, что ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и данный орган подведомственен МВД России.
Анализируя далее Положение об МВД России, можно, на наш взгляд, сделать вывод о том, что систему ОВД в структуре МВД России образуют ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУ, УВД по субъектам РФ, УВД (ОВД) на транспорте, УВД (ОВД) в ЗАТО, на ОВРО, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством РФ порядке для реализации задач, возложенных на ОВД. Согласно п. 3 Типового положения о МВД, ГУ, УВД субъекта РФ, утвержденного Приказом МВД России от 15 сентября 2003 г. N 730, данные органы входят в систему ОВД РФ. При этом в п. 1 данного документа прямо указано, что МВД, ГУ, УВД субъекта РФ осуществляет полномочия ОВД РФ в области обеспечения безопасности личности, защиты собственности от противоправных посягательств, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, регулирования миграционных процессов на территории соответствующего субъекта РФ. Таким образом, правоохранительная деятельность в сфере миграции относится к компетенции ОВД, что, по сути, противоречит ранее сделанному выводу и дает основание полагать, что подразделения ФМС все-таки являются составной частью ОВД, а не образуют относительно обособленную от них систему, как это следовало из анализа Положения об МВД России. Однако, например, в п. 16 Типового положения об ОВД по району (муниципальному образованию) г. Москвы, утвержденного Приказом ГУВД по г. Москве от 30 января 2007 г. N 42, вновь читаем, что данные ОВД осуществляют контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан РФ, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию РФ во взаимодействии с подразделениями территориальных органов ФМС, из чего следует вывод прямо противоположный. Таким образом, приходится констатировать, что исходя из анализа состава правоохранительных функций, нормативно закрепленных за ОВД и ФМС, сегодня невозможно сделать однозначный вывод о том, входят ли подразделения ФМС России в систему ОВД, или образуют относительно обособленную от них систему, а следовательно, неясен и вопрос о том, можно ли их отнести к числу органов дознания. В то же время руководитель ФМС России по должности не является заместителем министра ВД, а руководители подчиненных ему подразделений, в свою очередь, не являются заместителями начальников ГУВД, УВД и других ОВД. Таким образом, на данных должностных лиц не распространяется процессуальный статус начальника органа дознания (п. 17 ст. 5 УПК РФ), следовательно, возглавляемые ими подразделения миграционной службы не являются органами дознания и не входят в систему ОВД. Неоднозначная, на наш взгляд, ситуация сложилась и с вопросом о том, входят ли в систему ОВД следственные подразделения. Согласно п. 4 Положения об органах предварительного следствия в системе МВД России, утвержденного Указом Президента РФ от 23 ноября 1998 г. N 1422, в органы предварительного следствия включены: СК при МВД России, ГСУ (СУ, СО) при ОВД субъектов РФ, СУ (СО, отделения, группы) при ОВД в районах, городах, округах, районах в городах, а также при ОВД в ЗАТО, на ОВРО, СУ (СО, отделения, группы) при ОВД на транспорте. Начальник СК по должности является заместителем министра ВД, а начальники нижестоящих следственных подразделений — заместителями начальников соответствующих ОВД. Этим начальники следственных подразделений отличаются от руководителей подразделений миграционной службы, которые по должности не являются заместителями начальников ОВД, так же как и руководитель ФМС России по должности не является заместителем министра ВД. Представляется, что законодательное определение понятия «начальник органа дознания», данное в п. 17 ст. 5 УПК РФ, допускает двоякое толкование. В соответствии с первым данным процессуальным статусом наряду с начальником ОВД обладают все его заместители. При втором варианте толкования данным статусом обладают только те заместители, которые уполномочены начальником ОВД на производство процессуальных действий, а единственным должностным лицом, правомочным уже в силу своего должностного положения осуществлять процессуальные функции, является сам начальник ОВД. Так или иначе, поскольку начальник следственного подразделения по должности является заместителем начальника ОВД, он может обладать процессуальным статусом начальника органа дознания. Такая ситуация представляется абсурдной. Использование в той же ст. 151 УПК РФ термина «следователь органов внутренних дел» приводит к смешению понятий орган дознания и орган предварительного следствия и противоречит иным положениям УПК РФ. Так, п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ относит ОВД к числу органов дознания, т. е. государственных органов, уполномоченных производить дознание и другие уголовно-процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ). Круг «других уголовно-процессуальных полномочий» органов дознания четко определен в законе. Таковыми, например, являются производство неотложных следственных действий (ст. 157 УПК РФ), исполнение письменных поручений следователя (п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ) и некоторые иные. Производство предварительного следствия в числе полномочий органов дознания не значится, а п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК РФ не предусматривает такого субъекта производства дознания, как следователь ОВД. Таким образом, указав п. 3 ч. 2 ст. 151 УПК РФ в числе субъектов производства предварительного следствия следователей ОВД, законодатель фактически поставил знак равенства между понятиями «орган дознания» и «орган предварительного следствия», «начальник органа дознания» (п. 17 ст. 5 УПК РФ) и «руководитель следственного органа» (ст. 39 УПК РФ). Действительно, сравнительный анализ ведомственных нормативных правовых актов, например Положения об МВД России и Положения о СК при МВД России, утвержденного Приказом МВД России от 4 января 1999 г. (в редакции Приказов МВД России от 10 февраля 2001 г. N 140 и от 12 сентября 2003 г. N 726), позволяет сделать однозначный вывод о том, что следственные подразделения входят в систему МВД России. Так, в числе основных задач МВД России указана организация расследования преступлений, т. е. организация производства как дознания, так и предварительного следствия, а СК при МВД России входит в структуру центрального аппарата Министерства в качестве органа, обеспечивающего в пределах своих полномочий исполнение законодательства РФ об уголовном судопроизводстве и возглавляющего органы предварительного следствия в системе МВД России. В то же время, как следует уже из самих нормативно закрепленных названий следственных подразделений, входящих в систему МВД России: СК при МВД России <6>, ГСУ (СУ, СО) при МВД, при ГУ (УВД) субъекта РФ, СУ (СО) при УВД на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, СО (отделении) при УВД (ОВД) управления режимных объектов МВД России <7>, СУ при УВД административного округа г. Москвы <8> и т. д., следственные подразделения образуют самостоятельную систему, которая хотя и весьма тесно прилегает к системе ОВД, но является ей параллельной и не входит в нее. В связи с этим использование в УПК РФ термина «следователи органов внутренних дел» представляется юридически некорректным, предпочтительным, на наш взгляд, является термин «следователи при органах внутренних дел». ——————————— <6> См.: Положение о Следственном комитете при Министерстве внутренних дел России, утвержденное Приказом МВД России от 4 января 1999 г. N 1. <7> См.: Типовое положение о главном следственном управлении (управлении, отделе) при министерстве внутренних дел, при главном управлении (управлении) внутренних дел субъекта Российской Федерации, следственном управлении (отделе) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, следственном отделе (отделении) при управлении (отделе) внутренних дел управления режимных объектов МВД России, утвержденное Приказом МВД России от 4 января 1999 г. N 1. <8> См.: Типовое положение о Следственном управлении при УВД административного округа г. Москвы, утвержденное Приказом МВД России от 4 января 1999 г. N 1.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что понятия «система Министерства органов внутренних дел» и «система органов внутренних дел России» не являются равнозначными, хотя и соотносятся между собой как часть и целое. В систему МВД России входят собственно ОВД, следственные подразделения, ФМС России, ВВ, а также некоторые иные государственные организации и учреждения (ВНИИ, образовательные учреждения и др.). Понятие «ОВД» является значительно более узким. По мнению автора, к таковым следует отнести МВД России, ОВД по федеральным округам РФ, по субъектам РФ, по районам, городам, округам, районам в городах, ЗАТО, ОВРО, на транспорте.
