(Ухов В. Ю.) («Российский следователь», 2007, N 20)
О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГРАЖДАН И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
В. Ю. УХОВ
Ухов В. Ю., соискатель ВНИИ МВД России.
Проблема административно-правовых ограничений тесно связана с вопросами юридических гарантий прав граждан и организаций от неправомерного ограничения. Чрезвычайная ситуация создает благоприятную среду для того, чтобы, с одной стороны, стремиться разрешить кризис любыми средствами, в том числе и путем злоупотребления властными полномочиями, а с другой — для принятия ошибочных решений, неправильной оценки обстоятельств и, как следствие, принятия неадекватных возникшей угрозе управленческих мер. Под гарантиями понимаются правовые средства, обеспечивающие реализацию права человека и гражданина <1>. Наличие гарантий позволяет судить о реальности и обеспеченности основных прав и свобод. Проблема гарантирования прав и свобод имеет множество граней. Рассмотрение отдельных ее сторон в первую очередь будет подчинено задаче проведения анализа гарантий применительно к условиям чрезвычайного положения. ——————————— <1> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006. С. 278.
Экономические, политические, духовные гарантии образуют комплекс базовых условий, который предопределяет в целом реальность всех прав и свобод человека и гражданина, является реальной предпосылкой формирования у индивида заинтересованности в их реализации. Однако сами по себе общесоциальные факторы не всегда могут обеспечить полноценное использование прав и свобод, тем более защищать от посягательств и нарушений. Любые правомочия требуют специальной юридической поддержки. Для этого существуют юридические гарантии, включающие действующие принципы, нормы права, другие правовые явления, а конкретнее говоря, законодательно закрепленные способы, которые призваны непосредственно обеспечивать осуществление и охрану субъективных прав и свобод. Названные гарантии при известной общности объединяющих их в самостоятельный вид признаков имеют два больших подразделения: гарантии использования прав и свобод, т. е. юридические средства, которые обеспечивают их правомерную реализацию, и гарантии защиты прав и свобод, т. е. юридические средства, охраняющие их. По существу такая градация принята в науке, проявляется на практике и не вызывает принципиальных дискуссий <2>. ——————————— <2> См., например: Юридические гарантии прав и свобод личности в социалистическом обществе. М., 1987. С. 60 — 341; Ростовщиков И. В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград: ВЮИ МВД России, 1997; Лимонова Н. А. и др. Права и свободы человека и гражданина в современной России и роль адвокатуры в их защите: Учеб. пособие / Под ред. заслуженного юриста РФ, докт. юрид. наук, проф. Т. Н. Радько. М.: Российская академия адвокатуры, 2004.
Специальные гарантии правомерного использования личностью своих прав нацелены на создание для нее и общества оптимальной социально-правовой среды их реализации и в отличие от гарантий охраны непосредственно не связаны с правонарушениями. К данной группе гарантий следует отнести нормы, определяющие общие условия ограничения прав и свобод граждан. В частности, положения п. 3 ст. 55 Конституции РФ, в которой сказано, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом, только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». К юридической гарантии правомерной реализации прав и свобод граждан отнесем положения ст. 56 Конституции Российской Федерации, которые выступают в двоякой роли. Во-первых, в качестве общих условий по отношению к российскому законодательству о чрезвычайном положении (правовой основой чрезвычайного законодательства служит федеральный конституционный закон; чрезвычайное положение может вводиться на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях). Во-вторых, в качестве средства конкретизации в отношении общих условий ограничения прав и свобод граждан. В частности, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также что в условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 — 54 Конституции Российской Федерации. Необходимо отметить, что в научной литературе, посвященной различным аспектам чрезвычайного правового режима, выявлено несколько существенных противоречий в системе его законодательного регулирования. К одной из наиболее серьезных правовых коллизий относят нахождение в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ абсолютного запрета на возможность какого-либо ограничения права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности и т. д., что, по мнению исследователей, противоречит положению Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» о возможных временных ограничениях прав и свобод граждан и, таким образом, не позволяет эффективно осуществлять режим чрезвычайного положения <3>. ——————————— <3> См. подробнее: Лозбинев В. В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). М., 2001.
Указанное противоречие, безусловно, должно быть удалено из законодательства России. Иначе в Российской Федерации еще долго будет сохраняться возможность неконституционного использования режима чрезвычайного положения. И какими бы благовидными предлогами это ни объяснялось, следует помнить, что в отсутствие четко ориентированных на конституционные рамки норм закона, институт чрезвычайного положения остается во многом беззащитен. Однако для данного направления требуется отдельное, глубокое теоретическое исследование. В качестве принципов, гарантирующих права и свободы, обоснованно выделяются принципы соразмерности их ограничений и сохранения их сущностного содержания. Статья 28 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» установила пределы применения мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения. Можно выделить три критерия, определяющие названные пределы: во-первых, это объективная необходимость, обусловленная требованиями остроты создавшегося положения, во-вторых, международные обязательства Российской Федерации, вытекающие из международных договоров РФ в области прав человека, в-третьих, это недопущение дискриминации отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам. К гарантиям обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина относится и прямое указание в законе на конкретные материально-финансовые, организационные и иные гарантии. Статья 29 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» установила гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период чрезвычайного положения. В частности, лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде (ч. 1 ст. 29 ТК РФ). Данная норма носит отсылочный характер. Однако действующее законодательство о труде, в том числе Трудовой кодекс РФ, не содержит положений об оплате труда мобилизованных лиц. Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основаниями для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ. Для практической реализации данной гарантии необходима разработка на уровне Правительства РФ соответствующего нормативно-правового акта, определяющего условия и порядок оказания государственной помощи, а также конкретизирующего его объем. Практически все ученые в качестве конкретного вида юридических гарантий прав и свобод граждан, стимулирующих правомерную и инициативную их реализацию, называют льготы и поощрения. Примером льгот, выступающих гарантией лиц, выполняющих задачи по обеспечению режима чрезвычайного положения, могут служить нормы, устанавливающие для военнослужащих, постоянно или временно выполняющих задачи в условиях чрезвычайного положения, оклады по воинским должностям и оклады по воинским званиям в двойном размере. Военнослужащим, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения, для назначения пенсии засчитывается в выслугу лет и трудовой стаж один месяц военной службы за три месяца <4>. ——————————— <4> См.: Закон РФ от 21 января 1993 г. N 4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах» (с изм. от 22 августа 2004 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 6. Ст. 181.
Другим видом гарантий реализации прав и свобод граждан выступают правовые средства, закрепляющие процессуальные формы реализации прав и свобод граждан. Этот вид процесса реализации прав и свобод предполагает правоприменительную деятельность соответствующих субъектов, направленную на создание дополнительных гарантий правомерного осуществления гражданами своих прав. Этот вид присущ таким правам, как право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (установление особого режима въезда и выезда, особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения); право на информацию (установление особого порядка выпуска печатных изданий) и т. д. Потребность в собственно охране или защите прав и свобод личности возникает, как правило, в случаях их нарушений (или реальной угрозы таковой), будь то вынесение препятствующих их осуществлению неправомерных юридических актов, необоснованный отказ в признании за лицом права, неисполнение кем-либо юридической обязанности и др., включая открытые посягательства на жизнь и здоровье человека. В первую очередь следует отметить конституционные нормы, имеющие процессуальный характер и раскрывающие механизм реализации и защиты норм материального права (ст. ст. 46 — 54 Конституции РФ). В ряду юридических гарантий подобного рода особое значение имеет право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ). Статья 118 Конституции Российской Федерации, провозгласившая правосудие исключительной прерогативой и функцией суда, категорически не допускает возможности создания чрезвычайных судов. Дополнительной гарантией в этой связи служит запрет каких-либо форм или видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства (ст. 35 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»). Вместе с тем ч. 3 ст. 35 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» допускает изменение территориальной подсудности уголовных и гражданских дел. Такой механизм предусмотрен в случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда Российской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в подчиненных им судах. К гарантиям защиты отнесем и правовые средства, которые препятствуют совершению обязанными субъектами действий, нарушающих и неправомерно ограничивающих права и свободы граждан. Так, например, возлагая на ОВД обязанность обеспечения правового режима чрезвычайного положения, Закон «О милиции» достаточно детально регламентирует условия, порядок и пределы применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия. При этом указанные нормы, с одной стороны, обеспечивают защиту граждан от произвольного или незаконного использования правоохранительными органами мер административного воздействия. С другой — создают гарантии личной безопасности сотрудников ОВД. Дополнительной гарантией в этом отношении может служить ст. 30 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», констатирующая, что установленные федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат. Важными гарантиями охраны прав и свобод граждан в период чрезвычайного положения являются меры юридической ответственности, применяемые к обязанным по отношению к гражданам субъектам в случае неисполнения ими возложенных на них обязанностей. Юридическая ответственность в механизме реализации прав и свобод граждан выступает в качестве средства, меры и гарантии правомерного поведения индивидов, поэтому, с одной стороны, юридическая ответственность обеспечивает лицу определенную сферу свободы, а с другой — ограничивает эту сферу государственным принуждением, неблагоприятными последствиями для правонарушителя. Примерами в данном случае могут служить нормы уголовного законодательства, предусматривающие юридическую ответственность за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 УК РФ), за заведомо незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей (ст. 301 УК РФ), за принуждение к даче показаний (ст. 302 УК РФ) и др. Аналогичную роль выполняют нормы гражданского законодательства, гарантирующего осуществление права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями и (или) бездействием органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ) путем, например, установления имущественной ответственности за вред, причиненный незаконными действиями в отношении граждан, должностных лиц, органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ). Статья 34 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» устанавливает ответственность лиц, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения. Ее значение состоит в том, что она, не устанавливая каких-либо санкций, исключает возможность правовых послаблений в вопросе ответственности сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащих внутренних войск, воинских формирований и органов, которые допускают неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники. Юридическая ответственность обращена не только к субъектам, обязанным содействовать реализации, но и к самим гражданам. Говоря об ответственности за правонарушения в условиях чрезвычайного положения, как представляется, в первую очередь речь должна идти о неотвратимости ответственности виновных в совершении действий, послуживших причиной или создавших условия для возникновения чрезвычайных ситуаций, или совершивших какие-либо правонарушения в условиях действия режима чрезвычайного положения. Среди гарантий охраны прав и свобод личности специфическое место занимают специальные принудительно-пресекающие меры. Особое внимание хотелось бы обратить на порядок задержания граждан, нарушивших правила комендантского часа. В соответствии с п. 1 ст. 31 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» граждане, нарушившие комендантский час, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, — до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на десять суток. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру. Возникает вопрос о соответствии нормы ст. 31 Закона, предусматривающей задержание граждан, нарушивших правила комендантского часа, до выяснения их личности не более чем на трое суток, ст. 22 Конституции РФ, согласно которой арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. При рассмотрении Советом Федерации проекта закона «О чрезвычайном положении» 16 мая 2001 г. <5> заместителем председателя палаты В. А. Варнавским и представителем администрации Корякского автономного округа В. П. Орловым поднимался данный вопрос, на который заместитель председателя палаты В. М. Платонов и председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам В. В. Леонов ответили следующим образом: «Действительно, в Конституции РФ указан двухсуточный срок содержания под стражей без предъявления обвинения, однако данная норма остается «мертвой буквой» до внесения изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР». ——————————— <5> См.: Постановление Совета Федерации ФС РФ от 16 мая 2001 г. N 29-СФ «О Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении».
Уголовно-процессуальный кодекс РФ <6>, введенный в действие с 1 июля 2002 г., в соответствии с положениями Конституции РФ радикально изменил процедуру заключения под стражу, возложил исключительное право заключения под стражу на суд. Несомненно, процедура задержания граждан, нарушивших правила комендантского часа, коренным образом отличается от задержания, производимого в соответствии с нормами уголовно-процессуального и административного законодательства. Задержание лиц, нарушивших данный запрет, нельзя относить к мерам уголовно-процессуального и административно-правового характера. Однако ст. 31 Федерального конституционного закона противоречит ст. 22 Конституции РФ и требует внесения соответствующих изменений. ——————————— <6> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921.
К юридическим гарантиям охраны (защиты) прав и свобод относят и закрепленные в правовых актах средства контроля и надзора, осуществляемые государственными органами и общественными объединениями за соблюдением законодательства о правах граждан. Законодательство о чрезвычайном положении не вводит ограничений в отношении субъектов, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорные функции. Основные принципы осуществления всех видов прокурорского надзора Федеральный конституционный закон не подвергает ревизии, более того, подчеркивается необходимость в усилении прокурорского надзора при введении чрезвычайного положения (ст. 36 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»). Более того, введение на определенной территории чрезвычайного положения способствует активизации всех средств, форм и методов контроля, привлекая внимание отечественной и мировой общественности. Среди механизмов защиты прав и законных интересов граждан от произвола государственных органов управления и злоупотребления властью со стороны чиновников важное место занимает институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Подобный институт введен более чем в ста странах мира и показал свою эффективность в восстановлении нарушенных прав человека и гражданина. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» введение режима чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции (ст. 4 Федерального конституционного закона). Таким образом, гарантируется деятельность Уполномоченного без всякого ограничения в условиях чрезвычайного положения. Не имеет значения, введено ли оно на всей территории страны либо на отдельной его части, гражданин все равно может обращаться к Уполномоченному, а последний, используя принадлежащие ему механизмы, будет осуществлять помощь в защиту прав и свобод человека и гражданина. Для усиления гарантий соблюдения прав и свобод граждан в 1993 г. была создана Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации <7>. Указом Президента РФ от 6 ноября 2004 г. N 1417 Комиссия была преобразована в Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Одной из главных задач Совета является содействие в реализации полномочий Президента РФ как гаранта прав и свобод граждан, уважению и соблюдению прав и свобод человека, защите и покровительству гражданам России, находящимся за ее пределами, укреплению международного сотрудничества в деле обеспечения прав и свобод, признаваемых международным правом и законодательством России. ——————————— <7> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 1993 г. N 1798.
В связи с ратификацией Советским Союзом в 1973 г. международных Пактов и вступлением России в Совет Европы, граждане России, являясь субъектом международного права, имеют право защищать свои права в рамках уже созданных процедур, а также имеют право на прямой контакт с различными судебными и несудебными органами. Обратим особое внимание на международный механизм защиты прав человека, разработанный как на уровне ООН, так и на уровне региональных организаций. В первую очередь имеем в виду механизм контроля за соблюдением прав и свобод граждан, предусмотренный Факультативным протоколом к Пакту о гражданских и политических правах, следуя которому гражданин любой страны может защищать свои права. Созданный на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский суд по правам человека гарантирует объективное рассмотрение каждой поданной жалобы. Решения Европейского суда в отличие от Комитета по правам человека ООН и других органов, занимающихся рассмотрением жалоб граждан каких-либо государств, решения которых носят исключительно рекомендательный характер, являются обязательными.
