(Алиев Т. Т., Мележик Л. М.) («Современное право», 2007, N 12)
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Т. Т. АЛИЕВ, Л. М. МЕЛЕЖИК
Т. Т. Алиев, доктор юридических наук, профессор.
Л. М. Мележик, федеральный судья, соискатель.
В России поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия (ч. 2 ст. 41 Конституции РФ). Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42). Необходимость охраны здоровья населения возникает в процессе обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия людей, т. е. такого состояния общественного здоровья и среды обитания, при котором отсутствует опасное и вредное влияние факторов среды обитания на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности. Нарушение специальных санитарно-эпидемиологических правил способно причинить вред различным охраняемым социальным ценностям, что позволяет отнести эти факторы и требования к источникам общественной опасности. Главный родовой признак факторов среды обитания — обладание тем или иным экстраординарным качеством. Качество предметов, веществ, материалов и некоторых видов деятельности может создавать опасность для общества, что и вызывает необходимость предотвращения возможного вреда и установления мер административно-правовой ответственности. Единого понятия административной ответственности как в науке административного права, так и в законодательстве не выработано. Поскольку административная ответственность является видом юридической ответственности, то ей свойственны черты и признаки, характерные для последней. Некоторые ученые рассматривают юридическую ответственность как в перспективном (позитивном), так и в ретроспективном (негативном) аспекте. Под позитивной ответственностью понимается осознание субъектом права своего поведения в процессе осуществления предоставленных прав и должного исполнения возложенных на него обязанностей — ответственность за настоящее и будущее поведение. Содержание ретроспективной юридической ответственности составляет ответственность за нарушение норм права, т. е. за прошлое противоправное поведение <*>. Однако в науке административного права концепция позитивной юридической ответственности не получила своего распространения. ——————————— <*> См.: Шиндяпина М. Д. Стадии юридической ответственности. М., 1998. С. 6 — 7.
Административную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства целесообразно рассматривать в традиционном ее понимании, т. е. как негативную реакцию государства на нарушение санитарно-правовых административных норм. В классическом (ретроспективном) понимании юридической ответственности среди ученых-юристов нет единства. Одни исследователи считают, что юридическая ответственность — это правовая обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения <*>. Другие определяют юридическую ответственность как применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения. Так, Л. Л. Попов под административной ответственностью понимает реализацию административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к гражданам и юридическим лицам, совершившим административный проступок <**>. ——————————— <*> См., например: Правонарушение и юридическая ответственность. Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 241. <**> См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С. 335 — 336.
Правовая обязанность не должна отождествляться с юридической ответственностью. Ответственность — это не обязанность претерпеть меры государственного принуждения, а само применение мер государственного принуждения, где нет места какому-либо волеизъявлению лица, в отношении которого применяется наказание. С пониманием юридической ответственности связано определение момента ее возникновения. Она возникает с вступлением в законную силу решения органа государственной власти о привлечении к ответственности. Административная ответственность — это не только вид юридической ответственности, но и часть административного принуждения. Под административным принуждением понимается словесно-психологическое и физическое воздействие государственных органов, которое осуществляется на правовой основе в отношении определенного физического или юридического лица с целью заставить, побудить его к соответствующему поведению, подчинению известным ограничениям или возложить на него одно из административных взысканий <*>. ——————————— <*> См.: Бахрах Д. Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Пермь, 1971. С. 88 — 95; Бельский К. С. Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые Лазаревские чтения) // Государство и право. 2000. N 10. С. 18.
Большинство ученых-административистов используют классификацию мер административного принуждения, впервые предложенную М. И. Еропкиным, и выделяют следующие три группы: 1) административно-предупредительные меры; 2) административно-пресекательные меры; 3) меры административной ответственности (административное взыскание) <*>. Некоторые юристы вполне обоснованно предлагают наряду с этими мерами считать административно-восстановительные меры составной частью административного принуждения <**>. ——————————— <*> См.: Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы советского административного права на современном этапе. М., 1963. С. 61 — 67; он же. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 118 — 120; Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973. С. 206 — 220. <**> См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 190 — 191; Пастушенко Е. Н. Функции административного принуждения по советскому законодательству: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1986; Старилов Ю. Н. Административное принуждение и административная ответственность. М., 1998.
Административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства обладает общими признаками, характеризующими административную ответственность в целом, являясь неотъемлемой частью этого правового института. Однако ей присущи особенности, которые отличают ее от административной ответственности в других сферах, а также от уголовной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства. Основными чертами административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства являются следующие. Основанием административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства является административный проступок, посягающий на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, регламентируемое санитарным законодательством. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения — состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; далее — Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения). Законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (санитарное законодательство) основывается на Конституции РФ и состоит из Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных федеральных и региональных нормативных правовых актов. Структуру законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии образуют федеральное санитарное законодательство и санитарное законодательство субъектов Федерации. Административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства установлена исключительно федеральным законодательством. Несмотря на то что ст. 72 Конституции РФ отнесла административное и административно-процессуальное законодательство к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, административно-деликтные нормы, регулирующие ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства, закреплены в КоАП РФ, т. е. только на федеральном уровне. В ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 71 Конституции РФ). Административно-деликтные нормы, устанавливающие ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства, должны быть закреплены исключительно в федеральном законодательстве. В главе 6 КоАП РФ сформулировано несколько составов административных правонарушений. Статья 6.3 устанавливает ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в несоблюдении санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий. К числу прочих административных проступков относятся: — нарушение санитарно-эпидемиологических требований к жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий и сооружений, оборудования и транспорта (ст. 6.4); — нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения (ст. 6.6); — нарушение требований, предъявляемых к питьевой воде (ст. 6.5); — нарушение требований, предъявляемых к условиям воспитания и обучения (ст. 6.7). Нормы об ответственности за нарушение санитарного законодательства содержатся и в других статьях КоАП РФ (ч. 2 ст. 7.2, ч. 2 ст. 7.8, статьях 8.2, 8.5, 8.6, 14.4). Субъектами административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства являются как физические, так и должностные и юридические лица. В 90-х годах двадцатого столетия законодатель стал распространять административную ответственность не только на физических лиц, но и на юридических. До принятия КоАП РФ административная ответственность юридических лиц в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения предусматривалась ст. 56 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства наступает только за виновное противоправное деяние. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1). Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Дела об административных правонарушениях в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения рассматриваются органами государственной санитарно-эпидемиологической службы (ст. 23.13 КоАП РФ). Контроль и надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка осуществляет Роспотребнадзор. Согласно ст. 23.13 КоАП РФ органы государственной санитарно-эпидемиологической службы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.3 — 6.7, ч. 2 ст. 7.2 (об уничтожении и о повреждении знаков санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов), ч. 2 ст. 7.8, статьями 8.2, 8.5 (в части информации о состоянии атмосферного воздуха, источников питьевого водоснабжения, а также о радиационной обстановке), ч. 2 ст. 8.6 (о порче земель опасными для здоровья людей и окружающей среды отходами производства и потребления), ч. 2 ст. 14.4 (о продаже товаров, выполнении работ или оказании услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил). Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов Роспотребнадзора вправе: — Главный государственный санитарный врач РФ, его заместители; — главные государственные санитарные врачи субъектов Федерации, их заместители; — главные государственные санитарные врачи на транспорте (водном, воздушном), их заместители; — главные государственные санитарные врачи городов, районов; — главные государственные санитарные врачи федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные по вопросам железнодорожного транспорта, в области обороны, внутренних дел, безопасности, юстиции, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а их заместители — об административных правонарушениях, совершенных на объектах железнодорожного транспорта, обороны и иного специального назначения. Законодатель предусмотрел особый порядок привлечения к административной ответственности лиц, совершивших административный проступок, посягающий на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Привлечение к ответственности лиц, совершивших нарушения санитарного законодательства, осуществляется в рамках мероприятий по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору. Административно-деликтное законодательство устанавливает особые процессуальные правила применения административной ответственности, которые отличаются быстротой, оперативностью реагирования на выявленные нарушения закона, упрощением производства. Существует особый порядок привлечения к административно-санитарной ответственности. Порядок привлечения к административной ответственности за нарушение санитарного законодательства наряду с КоАП РФ установлен Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития России от 24.01.2007 N 62 (далее — Регламент). В случае выявления нарушений санитарного законодательства по результатам мероприятий по надзору после составления акта по результатам мероприятий по надзору и его подписания руководителем (должностным лицом) юридического лица или индивидуальным предпринимателем уполномоченные должностные лица Роспотребнадзора или его территориальных органов составляют протокол об административном правонарушении в порядке, установленном главой 28 КоАП РФ, и рассматривают дело об административном правонарушении в порядке, установленном главой 29 КоАП РФ (п. 7.17 Регламента). При возникновении необходимости получить объективную информацию о наличии или отсутствии нарушений требований санитарного законодательства Роспотребнадзор и его территориальные органы проводят санитарно-эпидемиологические расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок. Эти действия, осуществляемые в рамках государственного санитарно-эпидемиологического надзора, осуществляются на безвозмездной основе (п. 7.18 Регламента). За совершение административных правонарушений, посягающих на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, применяются такие виды административных наказаний, как предупреждение и административный штраф. Предупреждение — мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме (ст. 3.4 КоАП РФ). Административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан — в размере, не превышающем 5 тыс. руб., для должностных лиц — 50 тыс. руб., для юридических лиц — 1 млн. руб. (ст. 3.5 КоАП РФ). Административная ответственность за нарушение законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения является менее строгой, чем уголовная ответственность, не влечет за собой судимости, тяжелых правовых последствий. Максимальный размер административного штрафа в отношении физического или должностного лица, нарушившего законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, может составить 50 тыс. руб. Помимо штрафа, применяются и другие виды уголовного наказания. Статьей 236 УК РФ установлена уголовная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлекшее за собой по неосторожности массовое заболевание, отравление людей (ч. 1) или смерть человека (ч. 2). Таким образом, административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства — вид юридической ответственности, выражающейся в применении органами государственной санитарно-эпидемиологической службы административного наказания к лицу, совершившему правонарушение, посягающее на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, регламентируемое санитарным законодательством, в целях защиты правопорядка и воспитания граждан на основе и в порядке, установленном законодательством.
——————————————————————
Вопрос: В какой срок налоговые органы вправе направить материалы об организациях-недоимщиках в органы внутренних дел для возбуждения уголовного дела? («Адвокат», 2007, N 12)
Вопрос: В какой срок налоговые органы вправе направить материалы об организациях-недоимщиках в органы внутренних дел для возбуждения уголовного дела? Ю. В.Сиваков, г. Москва
Ответ: Согласно пункту 3 ст. 32 НК РФ если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора) налогоплательщик (плательщик сбора) полностью не погасил указанную в данном требовании недоимку, размеры которой позволяют предполагать факт совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, налоговые органы обязаны в течение 10 дней со дня выявления указанного обстоятельства направить материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. В настоящее время налоговые органы стараются соблюдать указанную норму. Однако некоторые налоговые инспекции продолжают придерживаться правил, установленных в совместном Приказе МВД России N 76 и МНС России N АС-3-06/37 от 22 января 2004 г. «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений». В соответствии с ними налоговые органы могут сообщать правоохранительным органам о подобных налогоплательщиках после выявления недоимки, не дожидаясь установленного срока. Так, налоговые органы при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств должны направлять материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Материалы направляются с сопроводительным письмом за подписью руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. Моментом выявления обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, является вынесение руководителем (заместителем руководителя) налогового органа решения о привлечении (об отказе в привлечении) налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения. В целях преодоления возникших противоречий и необходимости соблюдения законодательства о налогах и сборах ФНС России подготовила письмо, содержащее разъяснения по вопросам применения вышеназванной нормы НК РФ.
Н. В.Герасименко Советник Аналитического управления ФАС России, кандидат юридических наук
——————————————————————
Вопрос: Контрагент банка, получивший консультацию у ООО, прислал свое видение по вопросу отнесения монтажа охранно-тревожной и пожарной сигнализации к строительно-монтажным работам. Посылаем Вам данный ответ с просьбой прокомментировать его. («Налоги» (газета), 2008, N 2)
Вопрос: Контрагент банка, получивший консультацию у ООО, прислал свое видение по вопросу отнесения монтажа охранно-тревожной и пожарной сигнализации к строительно-монтажным работам. Посылаем Вам данный ответ с просьбой прокомментировать его.
Ответ: Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.02.99 N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ», капитальные вложения — это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты. Из указанного следует, что затраты на новое строительство являются одним из вариантов осуществления капитальных вложений и создания объектов основных средств, при этом не следует, что капитальные вложения (основные средства) могут образоваться только путем осуществления строительства. Другими словами, тот факт, что в результате монтажа охранно-тревожной и пожарной сигнализации увеличивается первоначальная стоимость офиса банка, не позволяет однозначно квалифицировать работы по такому монтажу как строительно-монтажные. По вопросу группировки видов деятельности в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности ОК 029-2001 (далее — Классификатор), утвержденном Постановлением Госстандарта России от 06.11.01 N 454-ст, можно отметить следующее. В группе 45.3 «Монтаж инженерного оборудования зданий и сооружений» (подгруппа 45.31 «Производство электромонтажных работ») Классификатора указаны работы, связанные с монтажом охранной и пожарной сигнализации, производимые в зданиях и других строительных объектах. Следовательно, законодатель отделяет работы по монтажу охранной и пожарной сигнализации, производимые на строительных объектах, от аналогичных работ, производимых не на объектах строительства. Аналогичная логика прослеживается в письме УМНС по г. Москве от 14 января 2000 года N 02-11/1280. Согласно п. 3.2 Методики определения стоимости строительной продукции на территории РФ (МДС 81-35.2004, утв. Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1), при новом строительстве осуществляется возведение комплекса объектов основного, подсобного и обслуживающего назначения вновь создаваемых предприятий, зданий и сооружений, а также филиалов и отдельных производств, которые после ввода в эксплуатацию будут находиться на самостоятельном балансе. Новое строительство, как правило, осуществляется на свободных территориях в целях создания новых производственных мощностей. По уточнению заказчика, полученному в ходе телефонного согласования вопроса, офис банка в настоящее время не находится в стадии возведения и, следовательно, не является объектом строительства. Ввиду этого обстоятельства полагаем, что работы по монтажу охранно-тревожной и пожарной сигнализации в офисе банка в рассматриваемом случае не могут быть квалифицированы как строительно-монтажные, основываясь на данных группы 45.3 ОКВЭД, поскольку в указанную группу входят работы только на строительных объектах. С учетом всего вышесказанного, а также с учетом п. 3 ст. 3 Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» и ст. 24 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» полагаем, что в рассматриваемой ситуации монтаж охранно-тревожной и пожарной сигнализации относится к работам в области охранной деятельности и пожарной безопасности. Вследствие этого сдачу данных работ необязательно оформлять актом по форме КС-2, КС-3, однако стороны вправе использовать эти формы по взаимному согласию.
