Ершов Анатолий Васильевич, заведующий кафедрой прикладной психологии Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института, кандидат биологических наук.
Григорьев Юрий Иванович, профессор кафедры медико-биологических дисциплин Тульского государственного педагогического университета, доктор медицинских наук.
В статье рассмотрено состояние нормативно-правового обеспечения охраны здоровья населения и окружающей его среды в Калужской области. Проанализирован ряд региональных законодательных и иных нормативных правовых актов по изучаемой проблеме.
Ключевые слова: нормативно-правовое обеспечение, охрана здоровья населения, окружающая среда, Калужская область.
Legal fundamentals of protection of health and environment at regional level (as exemplified by the Kaluga district)
A. V. Ershov, Yu. I. Grigor’ev
The article highlights the state of normative and legal basis of health and environment protection in the Kaluga region. A number of regional legislative and other normative and legal acts dealing with the problem under mnsideration have been analyzed.
Key words: normative and legal basis, health protection, environment, the Kaluga region.
Для осуществления охраны здоровья населения и окружающей человека природной среды в нашей стране используются не только административные и экономические, но и правовые методы.
Как известно, правовые методы государственного управления — это важнейшая функция государства. Она выполняется правовыми нормами по регулированию отношений в сфере охраны здоровья и созданию юридических гарантий нормального функционирования каждого субъекта социальных отношений. Государственные органы в пределах своей компетенции издают правовые акты по регулированию хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций. В то же время административные методы государственного управления являются конкретизацией правовых методов посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов (НПА). В настоящее время административные методы государственного управления с помощью федеральных и региональных служб по надзору и контролю в сфере охраны здоровья и окружающей среды направлены на обеспечение соблюдения хозяйствующими субъектами санитарно-гигиенических норм и правил, а также иных требований в процессе их деятельности. Все это осуществляется на основе конституционных и правовых норм, заложенных в основополагающих законах и подзаконных актах, в т. ч. медико-социального профиля (например, в нормативных актах органов и учреждений системы Роспотребнадзора).
Следовательно, довольно значимыми в государственном регулировании социальной сферы являются правовые методы. Основой правового регулирования охраны здоровья населения (ОЗН) нашей страны является ст. 7 Конституции Российской Федерации, которая определяет Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Кроме того, здесь сказано, что здоровье людей в РФ подлежит охране с обеспечением гарантий его социальной защиты.
Важнейшие принципы ОЗН заложены в ст. 41 Конституции РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 41 в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. В то же время в ч. 3 ст. 41 отмечено, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Далее в ст. 42 сказано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.
В ст. 76 Конституции РФ говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов регионы (в т. ч. и Калужская область) могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов (п. 4). Однако они не могут противоречить федеральным законам (п. 5). Следовательно, законодательные и исполнительные органы власти в Калужском регионе могут принимать на областном уровне законы в сфере охраны здоровья, включая НПА в области здравоохранения, обеспечения экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В связи с указанным правом в Калужской области в последние годы принят ряд медикосоциальных законов, в т. ч. Закон от 11.01.2011 N 88-ОЗ «О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Калужской области, бесплатной медицинской помощи на 2011 год». Этим законом, как и подобными ему ранее принятыми нормативными правовыми актами, утверждена соответствующая программа на 2011 г. с установлением объемов ее финансирования.
Так, в ст. 1 говорится об установлении подушевого норматива финансового обеспечения программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Калужской области, бесплатной медицинской помощи на 2011 г. Кроме того, в ст. 2 указано, что объемы финансирования программы могут уточняться в соответствии с Законом Калужской области «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» и Законом Калужской области «О бюджете Калужского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».
Рассматривая содержание данной программы, следует отметить, что ее цели и задачи заключаются в следующем:
— создание единого механизма реализации конституционных прав граждан Российской Федерации, проживающих в Калужской области, на получение бесплатной медицинской помощи гарантированного объема и качества за счет средств областного бюджета, в т. ч. межбюджетных трансфертов, бюджетов муниципальных образований, Калужского областного фонда обязательного медицинского страхования;
— создание единой системы планирования здравоохранения Калужской области, обеспечение сбалансированности обязательств государства по предоставлению гражданам Российской Федерации, проживающим в Калужской области, бесплатной медицинской помощи и выделяемых финансовых ресурсов;
— повышение эффективности использования имеющихся ресурсов здравоохранения.
В Законе 2011 г. указано, что объемами и источниками финансирования Программы являются финансовые средства областного бюджета, в т. ч. межбюджетных трансфертов, бюджетов муниципальных образований, Калужского областного фонда обязательного медицинского страхования, всего в целом в сумме 6624,1 (на 2010 г. — 5200) млн. руб. Эта сумма состоит из средств областного бюджета в размере 1849,9 млн. руб., средств бюджетов муниципальных образований — 1286,0 млн. руб. и средств обязательного медицинского страхования (ОМС) — 3488,2 млн. руб. При этом подушевой норматив финансирования из расчета на 1 человека и исходя из численности населения Калужской области (в конце 2010 г. — 1000,802 тыс. человек) в 2011 г. составит 6618,8 руб. (2010 г. — 5165,5 руб.), т. е. произойдет его увеличение по отношению к 2010 г. на 28,1%.
Анализ содержания данной Программы показал, что она включает в себя основные положения территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее — ОМС) и определяет виды и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи. Программа предусматривает условия оказания, критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации, проживающим в Калужской области, а также содержит критерии эффективности использования ресурсов здравоохранения.
Использованные в Программе нормативы объема медицинской помощи, обеспечивающие потребность в ней граждан, по ее видам рассчитаны в соответствии с рекомендациями МЗСР РФ и Федерального Фонда ОМС с учетом демографического состава, уровня и структуры заболеваемости населения, а также предложений со стороны государственных медицинских организаций и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. Так, например, планируется, что количество единиц объема на одного человека в год составит для: скорой медицинской помощи, в т. ч. специализированной (санитарно-авиационной), — 0,314 (2010 г. — 0,312) вызовов; медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, — в среднем 8,853 (2010 г. — 9,049) посещения, в т. ч. в рамках программы ОМС — 6,869 посещений; медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, — в среднем 2,645 (2010 г. — 2,651) койко-дня, в т. ч. по ОМС — 2,125 койко-дня.
Подушевой норматив финансирования Программы установлен соответствующим постановлением Правительства Калужской области. Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, определены в среднем размере из расчета:
— на 1 вызов скорой медицинской помощи, в т. ч. специализированной (санитарно-авиационной), — 924,7 (2010 г. — 824,6) руб.;
— на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений — 169,0 (2010 г. — 145,1) руб., в т. ч. 159,8 (2010 г. — 141,5) руб. за счет средств ОМС;
— на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях — 1228,2 (2010 г. — 867,1) руб., в т. ч. 954,9 (2010 г. — 745,5) руб. за счет средств ОМС.
В конечном итоге предполагается, что в результате успешной реализации Программы удовлетворенность населения медицинской помощью может составить 55% к числу опрошенных жителей области, а также должны снизиться показатели общей, материнской и младенческой смертности, смертности населения от сердечно-сосудистых заболеваний, первичной заболеваемости, в т. ч. по таким болезням, как туберкулез, злокачественные новообразования, сахарный диабет, психические расстройства, болезни, характеризующиеся повышенным кровяным давлением, а также первичной инвалидности лиц в возрасте 18 лет и старше.
По сравнению с планируемым на 2011 г. показателем по итогам 2008 г. удовлетворенность населения оказанием медицинской помощи в Калужской области составила 35% (в 2007 г. по РФ — 30,9%). Эти результаты были получены на основании анализа материалов опроса пациентов по вопросам доступности и качества медицинской помощи, который проводился на внутриведомственном и ведомственном уровнях, а также специалистами независимых медицинских организаций. Число опрошенных составило 211600 человек.
Далее следует отметить, что реализация областных целевых программ «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями в Калужской области (2008 — 2011 гг.)», «Мужское здоровье (2007 — 2009 гг.)», «Здоровое поколение (2007 — 2009 гг.)», «Улучшение демографической ситуации в Калужской области 2008 — 2010 гг. «, а также осуществление мероприятий в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» и ряда иных федеральных проектов способствовали улучшению медико-демографической ситуации и показателей здоровья населения в Калужском регионе.
Одним из главных условий сохранения здоровья является здоровый образ жизни, чему уделено большое значение в Концепции развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020 г. (URL: http://www. zdravo2020.ru). В связи с этим в области проводится работа по санитарно-гигиеническому обучению и воспитанию населения, профилактике и предупреждению факторов риска неинфекционных заболеваний, формированию здорового образа жизни через широкую информационно-пропагандистскую систему.
Задачи, стоящие перед лечебно-профилактическими учреждениями, в Калужском регионе решаются путем обеспечения выполнения ряда правовых актов, в т. ч. и таких как:
— Постановление Губернатора Калужской области от 29.12.2008 N 387 «Об основных направлениях деятельности по противодействию распространения ВИЧ-инфекции на территории Калужской области»;
— Приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения по разделу «Профилактика инфекционных заболеваний, иммунизация населения в 2009 — 2012 гг. «.
С 2006 г. Калужская область активно включилась в реализацию программы «Родовой сертификат». В 2008 г. программа получила свое дальнейшее развитие. В течение этого года было выдано 33553 талона родовых сертификатов. Кроме того, в соответствии с нормативными документами в женских консультациях осуществлялись выписка рецептов и обеспечение беременных женщин лекарственными препаратами, а также приобретались расходные материалы и дорогостоящие лекарственные препараты. Реализация данной программы способствовала и увеличению заработной платы медицинского персонала учреждений родовспоможения. Так, необходимо указать, что ее рост в 2008 г. по сравнению с уровнем 2007 г. был следующий: у врачей — на 41,8%, у среднего медицинского персонала — на 51,3%, у младшего медицинского персонала — на 28,6%.
В области также осуществлялась реализация ОЦП «Улучшение демографической ситуации в Калужской области на 2008 — 2010 гг. » (Закон Калужской области от 12.11.2007 N 373-ОЗ). Выделенные на реализацию данной Программы средства позволили осуществить такие мероприятия, как:
— компенсация затрат на проведение процедуры экстракорпорального оплодотворения в ряде семей;
— закупка оборудования для проведения фотодинамической терапии на базе ГУЗ «Калужский областной онкологический диспансер». Внедрение этого метода позволило проводить селективную деструкцию измененных тканей у больных с онкологическими заболеваниями при минимальном повреждении здоровых тканей.
Необходимо отметить, что в области также проводилась реализация ОЦП «Здоровое поколение (2007 — 2009 гг.)» (принята Законом Калужской области от 08.12.2006 N 269-ОЗ). В рамках средств, выделенных на эту программу, было осуществлено, в частности, обеспечение непрерывного обследования детей на наследственные и врожденные заболевания, что позволило своевременно выявлять заболевание, начать лечение и снизить уровень впервые выявленной инвалидности среди них.
Для реализации мероприятий и решения задач по организационному и нормативно-правовому обеспечению деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на территории Калужской области, стоящих перед региональным Управлением Роспотребнадзора, было осуществлено следующее. В целях обеспечения и совершенствования санитарно-эпидемиологического благополучия на территории области приняты такие нормативно-правовые документы, как:
— Закон Калужской области от 30.04.2008 N 424-ОЗ «О внесении изменений в закон Калужской области «Об областной целевой программе «Улучшение условий и охраны труда в Калужской области на 2007 — 2009 гг.»;
— Постановление Губернатора Калужской области от 29.12.2008 N 387 «Об основных направлениях деятельности по противодействию распространению ВИЧ-инфекции на территории Калужской области»;
— Постановление Губернатора Калужской области от 06.05.2008 N 134 «Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей Калужской области в 2008 — 2010 гг.».
Для совершенствования технологии осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в области подготовлено более трехсот приказов по основной деятельности, в т. ч. более двухсот — по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, было принято 16 постановлений главного государственного санитарного врача по Калужской области, в т. ч. «Об усилении мероприятий по борьбе с туберкулезом в Калужской области»; «О мерах по совершенствованию мероприятий по профилактике сибирской язвы в Калужской области»; «О порядке разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий»; «О надзоре за оборотом пищевых продуктов, содержащих генетически модифицированные организмы»; «Об обеспечении отдыха и оздоровления и занятости детей в 2008 — 2010 гг. «.
На территории области только в 2008 г. реализовывались 37 целевых программ, из них 30 муниципальных целевых программ, однако финансировались лишь 14 муниципальных и 7 областных целевых программ. Следует отметить такие целевые программы, как «Совершенствование организации школьного питания и медицинского обеспечения в общеобразовательных учреждениях Калужской области на 2008 — 2010 гг.»; «Летний отдых детей и подростков на территории муниципальных районов области»; «Социальное развитие села Калужской области до 2010 г.»; «Обеспечение населения Калужской области питьевой водой»; «Экология и природные ресурсы Калужской области».
Начиная с 2008 г. было внедрено в работу 50 нормативно-методических документов — санитарных норм и правил, санитарных правил, методических рекомендаций, методических указаний, методических указаний на методы контроля, гигиенических нормативов.
В целях реализации ст. 45 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Постановления Правительства Российской Федерации от 02.02.2006 N 60 «Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга» Управлением Роспотребнадзора по Калужской области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Калужской области» в области осуществляется развитие системы социально-гигиенического мониторинга (СГМ) и разработка управленческих решений, направленных на улучшение качества среды обитания, сохранение и укрепление здоровья населения. Порядок осуществления СГМ на территории области регламентируется Приказом Управления Роспотребнадзора по Калужской области от 29.12.2006 N 187 «О Порядке проведения социально-гигиенического мониторинга, представления данных и обмена ими». В связи с этим реализована «Концепция развития отдела социально-гигиенического мониторинга Управления Роспотребнадзора по Калужской области на 2007 — 2009 гг. «.
Во исполнение Приказа Роспотребнадзора от 31.01.2008 N 35 «О критериях определения минимально необходимого уровня организации и проведения социально-гигиенического мониторинга» в области был разработан и выполнен план по достижению минимально необходимого уровня организации и проведения социально-гигиенического мониторинга. В соответствии с распорядительными документами Роспотребнадзора в рамках бюджетного финансирования, ориентированного на конечный результат, разработана ведомственная целевая программа «Организация и проведение социально-гигиенического мониторинга в Калужской области (СГМ)».
В целях совершенствования проведения социально-гигиенического мониторинга Управлением Роспотребнадзора по Калужской области были изданы приказы: «О формировании федерального и регионального информационных фондов СГМ»; «О достижении минимально необходимого уровня организации и проведения СГМ»; «О плане мероприятий по дальнейшему совершенствованию организации СГМ»; «О перечне точек лабораторного контроля осуществляемого в рамках СГМ»; «Об обеспечении информационной безопасности при работе с базами данных СГМ Управления Роспотребнадзора по Калужской области»; «О программе лабораторного контроля в рамках осуществления СГМ»; «Об утверждении списков основных веществ, загрязняющих окружающую среду в Калужской области».
В области определены и утверждены Приказом Управления 159 точек мониторинга показателей состояния окружающей среды, в т. ч. по разделам «Атмосферный воздух», «Вода питьевая», «Почва селитебных территорий», «Показатели радиационной безопасности объектов окружающей среды и среды обитания людей».
С 2008 г. начато внедрение методологии оценки риска воздействия факторов окружающей среды для здоровья населения. Приказом по Управлению утверждены ориентировочные списки основных загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, питьевой воде, почве Калужской области (в атмосферном воздухе — 9; в почве — 3; в питьевой воде — 13).
В заключение необходимо отметить, что осуществляемое в Калужской области нормативно-правое регулирование охраны здоровья населения и окружающей его природной среды направлено на стабилизацию медикодемографической, экологической и эпидемической ситуации, связанной с заболеваниями социального, антропогенного и эндемического характера, а также на снижение уровня заболеваемости, преждевременной смертности, инвалидизации населения, увеличение продолжительности жизни больных с заболеваниями социального характера.
Таким образом, анализ мероприятий, направленных на улучшение медико-демографической ситуации, экологической и санитарно-эпидемиологической обстановки в Калужской области, свидетельствует о том, что в настоящее время на первый план выходят правовые вопросы охраны здоровья и среды обитания человека, т. к. фактическое состояние факторов риска и объектов окружающей среды может оказывать негативное воздействие на здоровье населения.
В то же время усилия санэпидслужбы при осуществлении мероприятий по профилактике и борьбе с инфекционными болезнями направлены на реализацию программы по дополнительной иммунизации населения в рамках Национальных проектов в сфере здравоохранения и здоровья.
Учитывая вышеизложенное, в Калужской области необходимо активизировать организационную и нормативно-правовую деятельность в сфере экологического и санитарно-эпидемиологического надзора, в т. ч. для более эффективного решения вопросов охраны здоровья человека и среды его обитания, обеспечения населения доброкачественными питьевой водой и продуктами питания, а также защиты прав потребителей при оказании им различного вида услуг.
