(Дубровин А. К.) («Российский следователь», 2008, N 14)
ТРЕБОВАНИЕ И РАСПОРЯЖЕНИЕ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О МИЛИЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
А. К. ДУБРОВИН
Дубровин А. К., соискатель Омской академии МВД России, ФГОУ ВПО Восточно-Сибирский институт МВД России, начальник факультета дополнительного профессионального образования.
В условиях построения правового государства проблема, связанная с пресечением действий, направленных на неповиновение сотрудникам милиции при выполнении ими обязанностей по охране общественного порядка и служебных обязанностей, проявляется наиболее остро, поскольку важным является установление баланса между объемом прав и контролирующих субъектов — смещение его в одну сторону может привести к произволу, а смещение в другую — к необоснованному завышению прав граждан и парализации деятельности правоохранительных органов. КоАП РФ предусмотрел нормы, обеспечивающие административно-правовую охрану в виде ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции (ст. ст. 12.25, 12.26, 17.7, ч. 1 ст. 19.3, ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ). Количество выявленных правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ, — «неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника или учреждения уголовно-исполнительной системы» — в последние годы следующее: 2004 г. — 79021 <1>, 2005 г. — 69253 <2>, 2006 г. — 69242 <3>. ——————————— <1> См.: Сведения за 2004 г. об административной практике органов внутренних дел. Форма I-АП (577). М.: ГИЦ МВД России, 2005. <2> См.: Сведения за 2005 г. об административной практике органов внутренних дел. Форма I-АП (577). М.: ГИЦ МВД России, 2006. <3> См.: Сведения за 2006 г. об административной практике органов внутренних дел. Форма I-АП (577). М.: ГИЦ МВД России, 2007.
Уменьшение выявленных правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ, связано прежде всего с введением 8 декабря 2003 г. ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ: «Те же действия, сопряженные с неповиновением законному требованию представителя власти либо иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресекающего нарушение общественного порядка» <4>. ——————————— <4> См.: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4847; 2004. N 11. Ст. 914.
Наибольшее количество правонарушений выявляется службами участковых уполномоченных милиции и патрульно-постовой. Так, службой участковых уполномоченных милиции в 2004 г. составлено протоколов по ст. 19.3 КоАП РФ — 25946, или 40% от всего их количества, выявленного органами внутренних дел; в 2005 г. — 25827, или 39% от всего их количества; в 2006 г. — 25827, или 39,7% от всего их количества. В то же время составлено протоколов по ст. 19.3 КоАП РФ сотрудниками подразделений патрульно-постовой службы милиции: 2004 г. — 731, или 36,6% от всего их количества, 2005 г. — 25462, или 38,4% от всего их количества, 2006 г. — 847, или 37,6% от всего их количества. Негативные моменты данных правонарушений заключаются в том, что неповиновение оказывают участковым уполномоченным милиции, которые несут службу на административных участках поодиночке, а также в оказании неповиновения законным распоряжениям и требованиям сотрудников патрульно-постовой службы милиции, охраняющим общественный порядок и обеспечивающим общественную безопасность на улицах и общественных местах. Основные трудности при выявлении и пресечении административных правонарушений, связанных с неповиновением законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, возникают вследствие неопределенностей теоретического, законодательного и правоприменительного характера. Анализ соответствия Закона РФ «О милиции» и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях свидетельствует о том, что сотрудники милиции имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям, если ненасильственные способы не обеспечивают выполнение возложенных на милицию обязанностей. Обратим внимание на диспозиции норм КоАП РФ, которыми устанавливается административная ответственность за противодействие сотруднику милиции: «Невыполнение требования о предоставлении транспортного средства сотрудникам милиции…» (ч. 1 ст. 12.25 КоАП РФ); «Невыполнение законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства…» (ч. 2 ст. 12.25 КоАП РФ); «Невыполнение законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения…» (ст. 12.26 КоАП РФ); «Умышленное невыполнение законных требований… дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» (ст. 17.7 КоАП РФ); «Неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции… а равно воспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей» (ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ); «Мелкое хулиганство, сопряженное с неповиновением законному требованию представителя власти или иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка» (ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ). Остановимся на понятиях, используемых в законодательстве, — «требование» и «распоряжение» с целью их однозначного толкования правоприменителем. С точки зрения семантики имя существительное «распоряжение» в русском языке понимается чаще всего как приказ, постановление. Распорядиться — то же, что и приказать <5>. Распоряженье — наказ, приказ, порядок, устройство. Приказывать — повелеть, велеть, распорядиться властью своею, правом старшего, начальника <6>. Приказ — официальное распоряжение того, кто облечен властью <7>. ——————————— <5> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 12-е изд. М.: Рус. язык, 1978. С. 609. <6> См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4. М.: Гос. изд-во иностр. и национ. словарей, 1955. С. 70, 415. <7> См.: Ожегов С. И. Указ. соч. С. 543.
Энциклопедический юридический словарь определяет распоряжение как один из видов подзаконных актов, властный акт органа управления, изданный в рамках его компетенции и имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц, которым распоряжение адресовано. Распоряжения могут быть общего, длительного действия, а могут иметь разовые последствия для конкретного случая <8>. ——————————— <8> См.: Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В. Е. Крутских. 2-е изд. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 271.
Рассмотрим возможную разницу в толковании понятий в правоприменительной деятельности. Так, распоряжения сотрудника милиции могут состоять в указании на необходимость покинуть место происшествия, зону проведения специальной операции и др. Следует отметить, что при этом сотрудники милиции должны осуществлять «разъяснительную работу среди граждан по соблюдению ими общественного порядка» <9>. Чаще звучат распоряжения сотрудников милиции пройти в дежурную часть, служебное помещение участкового уполномоченного милиции, местного органа самоуправления для установления личности и составления протокола об административных правонарушениях. ——————————— <9> Пункт 9.5 Приказа МВД России от 11 августа 1998 г. N 490 «Об утверждении нормативных актов о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (в ред. от 13 янв. 2003 г.).
Обобщая, определим, что распоряжение — это властный акт управления, имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц; принудительная мера, восстанавливающая установленные правила поведения в общественных местах или в местах проведения специальных мероприятий. С точки зрения С. И. Ожегова, требование — выраженная в решительной, категорической форме просьба, распоряжение о том, что должно быть выполнено, на что есть право. Требовать — просить в категорической форме, будучи убежденным в своем праве на то, чтобы эта просьба была выполнена (требовать, чтобы было точно исполнено) <10>. ——————————— <10> См.: Ожегов С. И. Указ. соч. С. 808.
Рассматриваемые понятия с точки зрения лингвистики синонимичны, что подтверждается учеными. Например, А. Н. Гуев в комментарии к ст. 19.3 КоАП РФ неоднократно применяет сочетание «распоряжение (требование)», тем самым указывает на их одинаковую сущность в деятельности сотрудников милиции, одновременно уточняет, что данные «распоряжения (требования) должны быть отданы в установленной форме (если законом предусмотрена определенная форма для таких распоряжений и требований)» <11>. ——————————— <11> Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 610.
А. С. Телегин поясняет, что «сотрудники милиции вправе отдавать распоряжения и предъявлять требования, обязательные для исполнения теми лицами, к которым они обращены» <12>. ——————————— <12> См.: Телегин А. С. Административная ответственность по законодательству Российской Федерации: Учеб. пособие. Пермь: Изд-во НОУ «Западно-Уральский институт экономики и права», 2005. С. 7 — 13, 94.
П. И. Кононов считает, что «требование сотрудника милиции, равно как и его распоряжение, есть административно-правовое действие — властный волевой акт поведения административного органа», юридически властное решение, обязывающее гражданина (должностное лицо) поступать определенным образом <13>. ——————————— <13> См.: Кононов П. И. Административное право России: Учебник. Киров: ОАО «Вятка», 2006. С. 191.
Таким образом, учитывая синонимичность толкований распоряжения и требования, а также то, что в правах и обязанностях милиции, регламентированных ст. ст. 10, 11 Закона РФ «О милиции», термины «распоряжение, распоряжаться» отсутствуют, а их применение в ст. 17 (сотрудники милиции могут проходить службу не на должностях рядового или начальствующего состава в случае нахождения в распоряжении органов внутренних дел), в ст. 24 (на деятельность сотрудника милиции распространяются нормы уголовного законодательства Российской Федерации об исполнении приказа или распоряжения), в ст. 35 (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание милиции в пределах имеющихся в их распоряжении средств) несут иную смысловую нагрузку, не связанную с применением административной ответственности, автор приходит к выводу о необходимости изъятия термина «распоряжение» из ст. 19.3 КоАП РФ. Предложенное разграничение позволит выявить особенности составов указанных административных правонарушений, особенности привлечения правонарушителей к ответственности и совершенствовать законодательную регламентацию.
