(Тонконогов В. П.) («История государства и права», 2009, N 1)
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ ГЕНЕЗИСА ПРОЦЕССА ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННИХ ВОЙСК МВД РОССИИ
В. П. ТОНКОНОГОВ
Тонконогов В. П., начальник правового управления ГКВВ МВД России.
На основе историко-правового анализа прослеживается диалектика правовой составляющей деятельности внутренних войск МВД России. На всех этапах существования внутренних войск руководство государства стремилось наилучшим способом и в полном объеме организовать их нормативно-правовое регулирование. В современных условиях объективно возрастает роль правового обеспечения деятельности любой государственной структуры, и в частности внутренних войск МВД России. Развитие в стране демократии, осуществление преобразований, направленных на построение гражданского общества, можно осуществить только в условиях стабильной общественно-политической обстановки. Выполнение внутренними войсками и другими «силовыми» структурами задач по разрешению внутренних конфликтов и пресечению противоправных действий, борьбе с терроризмом — это серьезная проблема, которая должна быть скрупулезно урегулирована законодательным путем. В связи с этим к подготовке проектов нормативных правовых актов в современных условиях должны предъявляться повышенные требования. Такие же повышенные требования должны на современном этапе предъявляться к правовой подготовке должностных лиц внутренних войск, особенно командиров (начальников) и их помощников по правовой работе, поскольку именно командиры являются единоначальниками, принимают решения, затрагивающие права и свободы военнослужащих, как руководящие органы юридических лиц самостоятельно занимаются хозяйственной деятельностью и осуществляют иные функции. Здесь, возможно, следует учитывать правовые традиции России. Считаем возможным историю правового обеспечения внутренних войск МВД России представить в следующих трех этапах: 1811 — 1917 гг. — дореволюционный; 1917 — 1991 гг. — советский; с 1991 г. — современный. Первоначально внутренняя стража являлась частью охранительной системы государства. Наряду с полицией и жандармерией она была призвана обеспечить внутреннюю безопасность империи, «охранение порядка и благочиния». Начало существованию внутренней стражи положили четыре императорских указа. Следует отметить, что эти нормативные правовые акты являлись актами высшей юридической силы того периода. Первым шагом в этом направлении стал Указ от 16 января 1811 г., согласно которому губернские роты и уездные команды предписывалось привести «в лучшее устройство», передав их из ведения местной гражданской администрации в Военное министерство. Далее последовал Указ о формировании из 52 гарнизонных батальонов 13 пехотных и егерских полков для пополнения армии и 52 гарнизонных полубатальонов для несения внутренней стражи. Следующей мерой было упорядочение строительства и использования инвалидных подразделений. Именным Указом императора Александра I от 27 марта 1811 г. «Об устройстве инвалидных рот и команд и составлении из них подвижных инвалидных рот и служащих инвалидных команд» предусматривалось присоединение уездных штатных команд к гарнизонным полубатальонам, вследствие чего последние преобразовывались в гарнизонные батальоны. В результате этих преобразований реформируется вся внутренняя стража на местах. Именно поэтому сто лет спустя, 27 марта 1911 г., отмечается вековая годовщина местных войск и конвойной стражи. Одним из основных указов, который урегулировал большинство вопросов правового положения внутренней стражи, является Указ от 3 июля 1811 г. с объявлением Положения для внутренней стражи, определяющего ее статус и функции. Положением для внутренней стражи было определено, что внутренняя стража состоит из губернских батальонов и команд служащих инвалидов. Несколько губернских батальонов объединялись в бригаду. В свою очередь, несколько бригад составляли округ внутренней стражи под командой окружного генерала. Первоначально было образовано 8 округов. Например, в соответствии с Расписанием губернских батальонов, разделенных на бригады и округа, от 3 июля 1811 г. в состав 4-го округа входили 1-я бригада (Тульский, Орловский и Черниговский полубатальоны) и 2-я бригада (Гродненский и Белостокский полубатальоны) с местопребыванием бригадных начальников в Чернигове и Белостоке соответственно. Окружному генералу 4-го округа в качестве местопребывания был определен Орел. Вместе с тем гарнизонные полки и батальоны, дислоцированные в Архангельске, Москве, Казани, Аренсбурге, Астрахани и на линиях Кавказской, Оренбургской и Сибири, по-прежнему оставались под начальством местных губернаторов и военных начальников. Перечисленные Указы подготовили законодательную базу для создания нового вида вооруженных формирований, обеспечивающих безопасность государства, — внутренней стражи. Александр I уделял большое внимание организации и становлению внутренней стражи. Он принимал личное участие в разработке основополагающих документов, определяющих ее использование и строительство. Только во второй половине 1811 г. им было издано 14 именных указов о внутренней страже. Эту традицию продолжили другие российские монархи. Так, в царствование Николая I было издано до 45 указов, касавшихся Отдельного корпуса внутренней стражи. В качестве примера отношения к нуждам внутренней стражи можно привести Указ Николая I министру внутренних дел А. А. Закревскому о сборе с жителей Саратова «по 10 рублей с каждого покоя в домах их на постройку каменных казарм для внутреннего гарнизонного батальона» (отметим, что обратился к императору по этому вопросу саратовский гражданский губернатор по желанию обывателей города) или Указ о назначении двойного жалованья унтер-офицерам внутренней стражи, «прослужившим беспорочно 12 лет и не бывавшим в походах» (не пора ли брать подобные методы работы с младшими командирами на вооружение в целях борьбы с «дедовщиной»?). Императором Александром II были утверждены такие документы, как Наставление воинским начальникам при употреблении войск для усмирения народных волнений и беспорядков и Наставление воинским частям или командам, назначенным для экзекуционного занятия городов, местечек и селений в западных губерниях (приняты по обоюдному согласию МВД и Военного министерства и объявлены Приказом по Военному министерству от 20 сентября 1861 г. N 186). Указанными документами, в частности, было определено, что войска должны выделяться по письменному требованию губернаторов, исправников и городничих. В соответствии с Наставлениями оружие должно было применяться по требованию полицейских чиновников после троекратного предупреждения неповинующихся, но при нападении на выделенную воинскую силу или для спасения жизни подвергшихся насилию людей воинский начальник сам вправе был принять решение о применении оружия. В качестве примеров аналогов современных ведомственных правовых актов того периода можно привести приказы по Военному министерству и по Отдельному корпусу внутренней стражи (например, Приказ по ОКВС от 14 августа 1833 г. N 113 об отмене несправедливой аттестации прапорщика Вильмондстрандской инвалидной команды Савельева; Приказ по ОКВС от 2 ноября 1833 г. N 67 о разрешении императора носить солдатам ОКВС усы; Приказ по ОКВС от 8 марта 1834 г. N 24 с сообщением о награждении императором унтер-офицера 2-го Казанского гарнизонного батальона Иосифа Бушинского за задержание похитителей). В связи с Военной реформой 1862 — 1864 гг. в Отдельном корпусе внутренней стражи произошли серьезные изменения, коснувшиеся органов управления, состава и численности войск. Управление местными войсками осуществлялось военным округом, при этом штаб Отдельного корпуса внутренней стражи был упразднен. Местными войсками стал руководить начальник местных войск военного округа с правами командира дивизии, а в каждой губернии назначался губернский воинский начальник с правами командира полка. Для выполнения задач караульной и конвойной службы стали больше привлекать армейские части. Таким образом, армия наряду с полицией и Корпусом жандармов становится неотъемлемой частью военно-охранительной системы. Что касается особой структуры, занимавшейся вопросами правового обеспечения деятельности внутренней стражи, то ее в тот период не существовало. Вместе с тем отдельные функции непосредственного осуществления задач правового обеспечения осуществлялись аудиторами, т. е. офицерами и чиновниками военно-судебного ведомства, созданного во времена Петра I, состоявшими при штабе Отдельного корпуса внутренней стражи и окружных генералах и наблюдавшими за соблюдением законности при производстве военно-судных и следственных дел. Таким образом, в дореволюционный период правовое регулирование общественных отношений, связанных с деятельностью внутренней стражи, осуществлялось в основном актами высшей юридической силы. После Октябрьской революции 1917 г. некоторое время считалось, что для управления жизнью общества не нужны государственные институты. Но вскоре новому руководству государства пришлось признать, что одной идеологии для управления жизнью общества мало, нужен аппарат управления, армия, суды и т. д., в том числе и специальные силы для предупреждения контрреволюционных выступлений внутри страны, установления и поддержания революционного порядка, охраны важных объектов, конвоирования преступников. 28 мая 1919 г. было принято Постановление Совета Рабоче-Крестьянской обороны «О войсках вспомогательного назначения», в соответствии с которым были образованы войска внутренней охраны Республики (далее — войска ВОХР). Между тем ни один государственный институт не способен выполнять свои функции без установлений, регламентирующих его деятельность. Приказом по штабу войск ВОХР от 27 декабря 1919 г. N 293 был объявлен протокол N 1 заседания Комиссии при Начальнике войск как технического органа — для выработки инструкций. На данную Комиссию возлагались обязанности сбора надлежащих материалов: положений о полевом управлении войск, соответствующих декретов и приказов, уставов, проектов инструкций и т. п. для их систематизации, изучения и выработки инструкций, положений по различным направлениям деятельности войск. Приказом по штабу войск ВОХР от 20 февраля 1920 г. N 43 объявлялся штат Управления войск ВОХР, согласно которому в составе Комиссии при Начальнике войск как техническом органе значится секретарь комиссии Вяткин Александр Павлович, состоящий на должности (врид) старшего делопроизводителя при Юридическом отделе. Этим же Приказом объявлялся штат Юридического отдела. В войсках ВОХР существовала юридическая служба, и выполняла она именно задачи правового обеспечения деятельности войск. В период Гражданской войны задачи, выполняемые юридической службой войск ВОХР, носили специфический характер с учетом обстановки того времени, а именно: участие в сборе положений, декретов, приказов, уставов, проектов инструкций и других документов для их систематизации, изучения и выработки инструкций, положений по различным направлениям деятельности войск; проведение внутренних расследований о нарушении революционной дисциплины. Формирование принципа законности и правового статуса субъектов правоотношений. Совместным Приказом Реввоенсовета Республики и НКВД от 9 декабря 1919 г. N 2075 начальникам гарнизонов было предоставлено право инспектировать войска ВОХР на предмет хозяйственного, санитарного, внутреннего состояния. Между начальниками гарнизонов и командирами частей ВОХР возникали различные недоразумения по вопросам инспектирования. По имеющимся данным, в 1920 г. штабом войск ВОХР всего было издано около 650 приказов, 16 циркуляров, 24 приказания, например, таких, как «Об утверждении в занимаемых должностях…»; «Перечисление губерний в секторах»; «О ликвидации частей Судохраны»; «О боевом довольствии в прифронтовой полосе»; «О бесцельной стрельбе»; «О боевой командировке Волжской бригады»; «Об однообразной нумерации отд. стр. батальонов, бригад и др. частей»; «О безобразном содержании конского состава» и др. Особый интерес вызывают приказы, регулирующие совокупность общественных отношений и носящие нормативный характер: «Об Инструкции по охране винтовок и огнестрельных боеприпасов»; «О расформировании вооруженной охраны сахарных производств и образовании ликвидационной комиссии»; «Постановление межведомственной комиссии о правилах следования эшелонов»; «О дневниках деятельности частей»; «О комиссии для просмотра всех приказов»; «О комиссии для разработки Инструкции охраны производства и транспортировки грузов». 19 сентября 1920 г. был издан Приказ N 251/с «Инструкция о деятельности Юридической части Секторов» (аналога юридической службы округов нашего времени). О проведении принципа законности и стремлении утверждения правопорядка свидетельствуют такие документы: Приказ от 27 ноября 1920 г. N 533 «О редакции приказов и их исполнении», циркуляр от 20 октября 1920 г. «Правила для составления приказов». Весь советский период истории войск характеризуется наличием значительного количества правовых актов, регламентирующих различные вопросы деятельности войск, прежде всего ведомственных нормативных актов. Так, в 1931 г. Устав службы внутренних войск был утвержден Приказом ОГПУ СССР, в 1939 г. приказами НКВД СССР утверждены Устав службы конвойных войск НКВД СССР, Устав службы войск НКВД СССР по охране железнодорожных сооружений, а в 1940 г. — Устав службы войск НКВД СССР по охране особо важных предприятий промышленности. Великая Отечественная война внесла свои коррективы в правовое регулирование деятельности войск НКВД, которое осуществлялось в течение всего периода войны. Так, уже 9 июля 1941 г. народный комиссар внутренних дел СССР во исполнение Постановления Совнаркома СССР от 24 июня 1941 г. «О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника в прифронтовой полосе» издал специальный приказ по борьбе с десантами и диверсантами противника в Москве и Московской области. 14 сентября 1941 г. в войска направлены указания ГУ ВВ НКВД СССР об организации стрелково-зенитной подготовки личного состава. 28 апреля 1942 г. совместным Приказом НКО и НКВД СССР было утверждено Положение о войсках НКВД, охраняющих тыл действующей Красной Армии, которым были определены задачи этих войск. В декабре 1942 г. войска НКВД СССР стали руководствоваться Боевым уставом пехоты, утвержденным Приказом НКО СССР от 9 ноября 1942 г., в связи с чем были пересмотрены программы боевой подготовки. 19 июня 1943 г. ГКО СССР утвердил Инструкцию «О специальном режиме и дисциплине на взрывоопасных заводах наркомата боеприпасов», которой устанавливалась войсковая охрана на 30 заводах этого наркомата. 11 января 1945 г. народный комиссар внутренних дел СССР издал Приказ «О мероприятиях об очистке фронтовых тылов действующей Красной Армии от вражеских элементов», которым вводился институт специальных уполномоченных НКВД СССР. Задачами специальных уполномоченных были выявление и изоляция членов нацистской партии, СС, предателей Родины из РОА, полицейских и т. д. Специальным уполномоченным НКВД СССР придавалось по 150 чекистов. Кроме того, в их оперативное подчинение передавались войска НКВД СССР по охране тыла фронтов и другие воинские части. Соответствующая работа осуществлялась и в первые послевоенные годы. В 1945 г. НКВД СССР и НКГБ СССР издан совместный Приказ «О мероприятиях по дальнейшему усилению борьбы с националистическим подпольем и его вооруженными бандами в Литовской ССР». Директивой МВД СССР от 15 мая 1946 г. N 123 предписывалось организовать работу по благоустройству могил воинов Красной Армии и партизан, погибших в годы Великой Отечественной войны. Директивой МВД СССР от 29 ноября 1946 г. N 80 предписывалось усилить роль внутренних войск в борьбе с уголовной преступностью. Приказом МВД СССР о боевой подготовке войск МВД на 1947 г. предписывалось в основу боевой подготовки «положить указание Генералиссимуса Советского Союза товарища Сталина» о том, чтобы «учить войска только тому, что потребуется на войне, для чего всю боевую подготовку всемерно приближать к условиям боевой обстановки». Правовое регулирование деятельности внутренних войск в 50 — 80-е годы XX в., в том числе вопросов, непосредственно затрагивающих права и свободы граждан, в основном осуществлялось именно подзаконными нормативными правовыми актами. Так, Приказами МВД СССР были утверждены: от 31 марта 1951 г. — Инструкция по организации конвоирования контингентов водным транспортом конвойными войсками и военизированной охраной ГУЛАГа МВД СССР; от 21 октября 1969 г. — Инструкция об использовании бронетранспортеров войсковых частей МВД СССР при действиях в сложных условиях оперативной обстановки; от 31 июля 1980 г. — Временная инструкция по охране объектов железных дорог внутренними войсками; от 2 апреля 1984 г. — Положение о Главном управлении внутренних войск МВД СССР. С развитием демократии и гласности в стране в конце 80-х годов XX в. стало ясно, что подзаконные нормативные правовые акты не могут в полной мере соответствовать принципам законности применения внутренних войск, что показали события в Закавказье и Средней Азии — в Армении, Азербайджане, Узбекистане и Киргизии. Именно в связи с этим Президиум Верховного Совета СССР 28 июля 1988 г. издал Указ N 9307 «Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка», а впоследствии, поскольку Указ не мог решить всех проблем войск, был принят Закон СССР от 26 марта 1990 г. «Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка». Однако данным Законом были урегулированы лишь отдельные вопросы служебно-боевой деятельности внутренних войск. Начиная с 1991 — 1992 гг. законодательство Российской Федерации стало учитывать международные стандарты, в том числе принятые ООН, в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. В 1992 г. в ст. 28 Конституции РСФСР были внесены изменения, провозглашающие принцип добросовестного исполнения обязательств и общепринятых норм международного права. Пунктом 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 г. провозглашено <1>, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. С учетом данной нормы на современном этапе существования внутренних войск были разработаны основополагающие нормативные правовые акты, регулирующие их служебно-боевую деятельность. Прежде всего это Закон РФ от 24 сентября 1992 г. N 3534-1 «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ныне утратил силу) и Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» <2>, которым сегодня регламентированы практически все стороны служебно-боевой деятельности внутренних войск. Разработчиками данных Законов были учтены нормы IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны от 18 октября 1907 г. и Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны от 12 августа 1949 г. (ратифицированы СССР 7 марта 1955 г. и 7 апреля 1954 г. соответственно), Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 24 мая 1989 г., Основных принципов применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятых 8-м Конгрессом ООН, состоящих из общих положений и специальных положений, принципов поддержания порядка в случае незаконных собраний, контроля за лицами, находящимися под стражей или в заключении, квалификации, подготовки и консультирования должностных лиц, сил поддержания правопорядка, процедуры представления и разбора рапортов. ——————————— <1> См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. N 237. 25 дек. <2> См.: Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изм. от 8 апреля 2008 г.) // СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711; 2008. N 15. Ст. 1448.
В 90-е годы XX в. были приняты Временный устав внутренних войск МВД России, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 1994 г. и Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 1999 г. N 281 «Об утверждении Положения о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации». Особое внимание уделяется в настоящее время разработке и сопровождению проектов нормативных правовых актов о социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Большинство нормативных правовых актов, затрагивающих интересы войск, проходят правовую экспертизу в правовом управлении ГКВВ МВД России. Так, только в 2005 г. офицерами правового управления были проведены экспертизы 99 проектов федеральных законов, 38 указов и распоряжений Президента Российской Федерации, 87 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. В результате напряженной работы ГКВВ МВД России был подготовлен Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2005 г. N 627 «Об утверждении Положения об оперативно-территориальном объединении внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации». Данное Положение направлено на совершенствование управления внутренними войсками, их взаимодействия с органами внутренних дел, Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами при решении задач в области обороны и безопасности. Впервые на таком высоком уровне урегулированы вопросы взаимодействия оперативно-территориальных объединений внутренних войск МВД России и Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, соединения и воинские части которых, в соответствии с указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами, изданными Министерством внутренних дел Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти для решения задач, возложенных на внутренние войска, могут быть переданы в оперативное подчинение командующего войсками оперативно-территориального объединения. Подготовлен и принят важный статутный правовой акт — Приказ МВД России от 15 ноября 2003 г. N 884, утвердивший Общее положение о соединении и воинской части внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, на основании которого они могут регистрироваться в качестве юридических лиц и выступать в гражданско-правовых отношениях. В настоящее время в ГКВВ МВД России ведется работа по подготовке проекта нового Устава внутренних войск и ряда других документов. Перспективы дальнейшего развития правового обеспечения деятельности внутренних войск заложены в Концепции правового обеспечения внутренних войск МВД России на период до 2015 г., утвержденной Приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 5 июля 2005 г. N 219. Актуализируется осуществление мероприятий, направленных на: совершенствование механизма выявления правовых потребностей внутренних войск на основе анализа применения и эффективности нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность, устранение пробелов в правовом регулировании важнейших направлений деятельности внутренних войск, завершение работы по разработке базовых нормативных правовых актов; развитие системы правового регулирования всех общественных отношений, связанных с деятельностью внутренних войск; дальнейшую консолидацию и кодификацию основополагающего массива нормативного материала, регламентирующего деятельность внутренних войск.
