Акимова Н. В., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Академии экономической безопасности МВД России, кандидат юридических наук.
Произошедшие в конце XX в. в России глобальные экономические и социальные изменения имели неоднозначное значение для развития общества. Как следствие, обострились многие проблемы, преодоление которых требует не только своевременного принятия научно обоснованных, теоретически и практически выверенных и взвешенных решений, но и обобщения накопленного исторического опыта деятельности государства. Исторический анализ практики решения важных государственных задач позволяет более зримо определить пути развития государства, более широко взглянуть на существующие проблемы, оценить их на фоне глубоких преобразований, увидеть как их истоки, так и перспективы решений. В настоящее время коррупция в России однозначно представляет собой большую социальную угрозу и является одним из наиболее серьезных условий, препятствующих эффективному развитию Российского государства. По мнению многих исследователей, дать четкое определение коррупции, которое было бы общепринятым, весьма проблематично в силу различных причин, и прежде всего культурных отличий различных цивилизаций. Например, то, что в одном обществе воспринимается как взятка, в другом не только допускается, но даже и ожидается в соответствии с деловой практикой данной культуры. Однако среди существующих определений коррупции наиболее лаконичная и в то же время точная характеристика этого сложного социального явления дана в справочном документе ООН: «Коррупция — это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». При этом опасны не отдельные проявления данного явления, а существование коррупции как системы. Системы, которая создает свои правила игры, заменяющие конституцию, законы, мораль, религию и т. д. Это явление, превратившееся к началу XXI в. в мировую проблему, известно человечеству с глубокой древности. Представляется, что появление ее неразрывно связано с образованием государства и возникновением группы людей, выполняющих властные функции, т. е. чиновничьего аппарата. О существовании коррупции уже в древних цивилизациях говорят многочисленные письменные памятники минувших эпох. До нас дошло выражение короля Македонии Филиппа II о том, что «не существует таких высоких крепостных стен, через которые бы невозможно было перебраться ослу, навьюченному золотом». В древнеиндийском трактате по искусству управления государством «Артхашастра» (IV в. до н. э.) подчеркивается, что важнейшей задачей, стоящей перед царем, является борьба с казнокрадством. В трактате перечисляются 40 способов хищения казенного имущества и делается малоутешительный вывод о том, что легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников. Еще со времен Древнего Ближнего Востока и Древнего Китая была распространена практика, которая позднее в средневековой Руси получила название «кормление». Суть ее заключалась в том, что крупный чиновник, назначаемый наместником какой-либо области, и весь подчиненный ему аппарат казенного жалованья не получали и жили так называемыми добровольными подношениями от населения, т. е. за свои услуги вполне легально брали деньги с просителей. Да и не только деньги — в отчетных ведомостях чиновников того времени часто встречаются упоминания меда, мяса, рыбы, пшена, т. е. те, кто денег не имел, могли рассчитаться и бартером. Вплоть до 1760-х годов среди жителей губерний существовал обычай «кормить» «своих» чиновников в четыре больших праздника: Рождество, Масленица, Пасха и Петров день. При этом масштабы ограбления населения определялись обычаем, и нарушение «нормы» могло вызвать восстание. Иными словами, население само регулировало допускаемые обычаем масштабы грабежа. Для нас показателен сам факт того, что «кормление» уже стало обычаем и обычаем же регулировалось. Как известно, практика «кормлений» была официально отменена в середине XVI в., однако это не привело к ликвидации ее на практике. Государственные доходы России того времени еще не позволяли содержать регулярно оплачиваемый чиновничий аппарат, и назначенные оклады чиновникам (даже губернаторам) выплачивались нерегулярно, в уменьшенном размере и т. п., что неизбежно гальванизировало систему «кормления» и подношения. Более того, к этому времени коррупция приобрела множество иных форм — взяточничество, вымогательство, инсценировки нападений разбойников и т. д. Усилия же Правительства по искоренению коррупции были минимальными и противоречивыми, а потому успеха не имели. «Кормления» уже прочно вошли в национальный менталитет как элемент культуры управления. И сегодня, по прошествии веков, к сожалению, приходится констатировать, что представление о должности на государственной службе как о возможности личного обогащения остается весьма распространенным в общественном сознании. Именно поэтому коррупция присутствует повсеместно: в Кремле, в Правительстве, в силовых и правоохранительных структурах, в олигархической и губернаторской среде, в Государственной Думе и региональных парламентах. История борьбы с коррупцией показывает, что ее существование как препятствие развитию страны впервые было осознано Петром I. Он видел в недобросовестности чиновников чуть ли не главного врага своих реформ. Соответственно и меры по отношению к врагу принимались серьезные. Распространенность лихоимства (взяточничества) в России была столь значительной, что по Указу Петра I от 25 августа 1713 г. и позднейшим Узаконениям лихоимцам была определена в качестве наказания смертная казнь. Однако и она не слишком устрашала казнокрадов. Петр I со всей определенностью попытался запретить обмен дарами между чиновниками и просителями и окончательно объявить давнюю традицию отклонением от нормы, введя в 1715 г. регулярный оклад для служащих. В результате добился лишь того, что взятки стали брать осторожнее и перешли на деньги. Чтобы представить себе хотя бы приблизительные масштабы продажности российских чиновников, достаточно вспомнить такие исторические персонажи, как дьяки и подьячие царских приказов допетровского и столоначальники поздних периодов; ближайшего сподвижника Петра I князя А. Д. Меньшикова, чудом избежавшего ссылки в Сибирь, когда выяснилось, что он брал взятки за предоставление выгодных военных подрядов; казненного при Петре же за казнокрадство и лихоимство сибирского губернатора Гагарина; казнокрадов и взяточников высочайшего уровня из ближнего окружения последнего российского императора <1>. ——————————— <1> Градовский А. Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. в 9 т. СПб.: Тип. М. М. Стасюкевича, 1914. Т. 9. С. 471.
Характерен эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен при всем истеблишменте сибирский губернатор князь Матвей Гагарин. А потом, через три года, четвертовали за взяточничество обер-фискала (Главного прокурора) Нестерова — того, кто изобличил Гагарина. После казни Гагарина разъяренный мздоимцами царь намеревался даже издать указ, по которому каждый, «кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен». Остановило Петра только признание генерал-прокурора графа П. Ягужинского, что они все воруют, «только один больше и приметнее, чем другой». А потому, дескать, новый указ может оставить императора без подданных. Генерал-прокурор был уверен, что скорее кончатся подданные, чем удастся искоренить казнокрадство и взяточничество. Эта уверенность подкреплялась традиционной двойственностью государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, когда одним прощалось то, за что безжалостно карали других. После смерти Петра масштабы коррупции только расширялись и достигли своеобразного апогея при Екатерине Великой. Именно в ее царствование Карамзиным была произнесена вошедшая в историю характеристика России: «Воруют». Надо сказать, что первоначально Екатерина Великая пыталась, «входя подробно во все вредности», искоренить зло и найти «справедливейшее и ближайшее средство» для борьбы с коррупцией. Средство это, как казалось императрице, должно было заключаться в заполнении вакантных должностей «достойными в знании и честными людьми» и в назначении им «к безбедному пропитанию по мере каждого довольного жалованья», а «еси бы же кто… отважился коснуться лихоимству, взяткам и подаркам… такой нечестивый и неблагодарный и яко заразительный член обществу, ни только из числа честных, но всякого роду чиновничьего истреблен будет…». Увы… Действенных результатов «справедливейшее средство» не дало, и вскоре Екатерина вынуждена была констатировать: «Но к чрезмерному нашему сожалению открылось, что и теперь нашлись такие, которые мздоимствовали и в повреждение нашего интереса в утеснение многих, а что паче всего, будучи сами начальствующие и одолженные собою представлять образ хранения законов подчиненным своим, те самые преступниками учинилися и их в то же зло завели»… <2>. ——————————— <2> Константинов А. Д. Коррупционный Петербург: документальные очерки. OCR Палек, 1998. С. 5.
Понимая, что кардинально изменить что-либо у нее не получилось, Екатерина достаточно быстро смирилась с практикой коррупции и казнокрадства, подведя даже под свое бессилие в борьбе с пороком любопытную философскую базу. Императрица, например, предпочитала не менять генерал-губернаторов, полагая, что тот, кто долго сидит на своем месте, уже наворовал и набрал взяток, а всякий вновь назначенный начнет все сначала. Изменившееся отношение Екатерины к проблеме коррупции не случайно. Для того чтобы искоренять зло, нужно все-таки самому придерживаться соответствующих принципов, в противном случае вступает в действие известная восточная мудрость: «Кто живет в стеклянном доме — не должен кидаться камнями». Высшие слои, сановные вельможи, те самые, которые «жадною толпой» стояли у трона, привыкали эксплуатировать свое привилегированное политическое положение с конкретной целью «экономического» обогащения. А за тонким слоем придворных вельмож стояли более широкие ряды чиновников и дворян, которые уже не имели непосредственного контакта с высшей властью, но аппетиты у которых были вполне сановными. Глядя на царедворцев, обогащавшихся через прислуживание и выпрашивание, более мелкий служивый люд наживался путем вымогательства и угроз по отношению к подчиненным, просителям и вообще всем, кто стоял ниже на иерархической лестнице. Бюрократы знали главное — «не пойман — не вор, а ежели поймали — прячь концы в воду». Показательна история, случившаяся в сороковые годы, когда в московском Департаменте Сената 15 секретарей вели дело об одном откупщике, разросшееся до многих сотен тысяч листов. Когда пришло распоряжение все документы послать в Петербург, несколько десятков подвод с бумагами двинулись в столицу. А в пути обоз исчез — исчез полностью, бесследно. Как в Бермудском треугольнике, растворились подводы, бумаги и извозчики… <3>. ——————————— <3> Константинов А. Д. Указ. соч. С. 6.
В Советском государстве отношение к коррупции было довольно двойственным. С одной стороны, злоупотребление служебным положением рассматривалось как одно из наиболее тяжких преступлений, за которое предусматривались суровые меры вплоть до расстрела. С другой — при отсутствии независимой судебной власти чиновничество (номенклатура) представляло класс, неподвластный контролю общества, и не боялось наказаний. Если умолчать об этих явлениях не представлялось возможным, то они преподносились как некие издержки функционирования органов власти либо как отдельные факты, не вытекавшие с неизбежностью из существовавшей системы. Это создавало благоприятную почву для дальнейшего внедрения коррупции в общественные отношения при либерализации экономических и политических отношений в стране на рубеже 90-х годов. Приведенный выше исторический экскурс однозначно свидетельствует о многочисленных безуспешных попытках государства покончить с коррупцией. В числе причин неудач в этой борьбе можно назвать неизменность и однобокость используемых подходов. Приоритетным направлением в этой борьбе выступали репрессии, которые не могут принести долговременных положительных результатов. С приходом к власти нового правителя подходы его предшественников кардинально не менялись, лишь слегка корректировались и дополнялись. Кроме того, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг. Сложно представить, что коррумпированное чиновничество станет добровольно предпринимать эффективные меры, направленные на борьбу с коррупцией. Следует отметить, что, к сожалению, воз и ныне там. Власть предпринимает определенные меры в плане ограничения масштабов коррупции, но медленно, не настойчиво, с оглядкой. В настоящее время в России отсутствует однозначно выраженная, свободная от двойных стандартов и нелогичных действий политическая воля противодействовать коррупции. Это выражается и в том, что наши законы пишутся далеко не «святыми» законодателями. Поэтому некоторых положений, которые касаются жесткой борьбы, законодатели стараются избегать (этим можно объяснить то, что проект единого антикоррупционного закона до сих пор остается проектом), но под давлением международного сообщества создается видимость такой борьбы. Это выражается в том, что нормы нашего закона усложняют управленческий процесс, в них используются формулировки «вправе» и «может» (в смысле должностное лицо), а не «обязан» и «должен», встречаются формулировки «в разумный срок», неоднозначно сформулированные процедуры реализации некоторых положений законов дают возможность их неоднозначного толкования. Такие нормы закона дают широкие возможности развития произвола чиновников и угрожают ростом коррупционных проявлений, т. е. создают благоприятную почву для соблазна в получении и даче взятки и совершении иных коррупционных преступлений. На сегодняшний день по-прежнему основной упор делается на борьбу с последствиями коррупции, а ее причины остаются практически без внимания, хотя эта проблема, безусловно, требует к себе особого подхода, сочетающего различные меры и средства. Нужны целенаправленные усилия со стороны государства и гражданского общества, нужна соответствующая антикоррупционная политика. Очевидно, что она должна строиться на всеобщей административной реформе, потому что, если не реформировать систему управления, не будут устранены основные причины коррупции. В этом направлении представляется необходимым максимально упростить бюрократические процедуры, избавить государство от избыточных функций, передав их другим субъектам, например общественным организациям, и на деле обеспечить соблюдение принципов гласности, открытости и публичности в деятельности органов власти.
