(Капустина И. Ю.) («Российский следователь», 2009, N 4)
НОРМАТИВНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ МИЛИЦИИ
И. Ю. КАПУСТИНА
Капустина И. Ю., адъюнкт Белгородского юридического института МВД России.
Обеспечение законности служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел органично связано с задачей обеспечения прав человека в правоохранительной сфере. Очевидно, что сегодня существует определенный разрыв между юридическими гарантиями законности деятельности органов внутренних дел и фактической реализацией этих гарантий. Основополагающее значение имеют нормативное закрепление порядка осуществления правоохранительной деятельности милиции, т. е. формально-юридической основы законности, и «чувство законности», формируемое кадровой и воспитательной работой. Вопрос об обеспечении законности служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел органично связан с задачей обеспечения прав человека в правоохранительной сфере, что неоднократно подтверждено глубокими научными исследованиями <1>. Под юридическими гарантиями обеспечения законности и прав граждан в деятельности органов внутренних дел понимается нормативное закрепление материального и процессуального аспектов прав и обязанностей сотрудников органов внутренних дел. В связи с этим вводится в оборот понятие «правообязанность», позволяющее отразить единство прав и обязанностей сотрудника милиции как основу режима законности служебной деятельности. Современная трактовка содержания категории «правообязанность» предполагает, что права милиции — это ее обязанности не только перед государством, но и перед обществом и гражданами <2>. ——————————— <1> См.: Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: опыт системного исследования. СПб., 1998; Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. <2> См.: Аврутин Ю. Е. Юридические гарантии обеспечения прав и свобод граждан и их реализация в правовом регулировании деятельности российской милиции // Полицейское право. 2005. N 2. С. 13.
Обеспечение законности и прав граждан имеет фактический и формально-юридический аспекты проблемы. Очевидно, что сегодня, как и в прошлые периоды деятельности милиции, существует определенный разрыв между юридическими гарантиями законности деятельности органов внутренних дел, т. е. зафиксированными нормативными актами требованиями по исполнению служебных обязанностей и обеспечению прав граждан, и фактической реализацией этих гарантий. Масштаб несовпадения результатов деятельности милиции и установленных нормативных требований по-прежнему остается существенным, что неоднократно отмечалось на Коллегии МВД России при подведении итогов оперативно-служебной деятельности за 2006 и 2007 гг. <3>. ——————————— <3> См.: Иванива Т. Укрепление дисциплины и законности среди личного состава, профилактика чрезвычайных происшествий и преступлений // Профессионал. 2007. N 6. С. 45 — 48.
Проблема обеспечения законности и прав граждан в деятельности милиции начинается на стадии определения и нормативного закрепления прав граждан в правоохранительной сфере и требований законности их обеспечения со стороны милиции. Представляется, что в нормативных актах различной юридической силы имеется недостаточная степень конкретизации содержания правомочий и обязанностей граждан в сфере соблюдения правил общественного порядка и содержания прав и обязанностей милиции по поддержанию режима законности собственной деятельности. Статья 15 Конституции Российской Федерации обязывает органы государственной власти, должностных лиц и граждан соблюдать законы, а ст. 45 гарантирует государственную защиту прав и свобод граждан. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <4>, развивая положение Конституции Российской Федерации, устанавливает общие основы законности деятельности (ст. ст. 3 — 5, 25) и права милиции (ст. 11) на совершение действий, необходимых для обеспечения прав граждан и выполнения возложенных на милицию задач. Общепризнанными на данной стадии правового регулирования режима законности и обеспечения прав граждан являются недостаточная степень соответствия нормативных требований в данной части международным стандартам, противоречивость и излишняя абстрактность правовых норм, неполное использование применения мер ответственности в сфере обеспечения законности и основных законных прав граждан. В частности, недостаточно используются на практике в силу фрагментарной нормативной регламентации такие меры правовой ответственности, как отмена, приостановление, аннулирование правовых актов; отставка должностного лица; реорганизация (ликвидация) органа внутренних дел <5>. ——————————— <4> См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» // Собрание законодательства РФ. 2007. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Н. Бутылина «Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан» включена в информационный банк согласно публикации — «Право и власть», 2002, N 2. —————————————————————— <5> См.: Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 23 — 28.
Юридические гарантии соблюдения законности и обеспечения прав конкретных лиц или групп населения устанавливаются специальными, преимущественно ведомственными подзаконными нормативными актами и реализуются в процессе (процедуре) применения конкретных правовых требований применительно к данному делу или ситуации. На этом этапе реализации принципов законности наиболее существенную проблему представляют административный произвол, обусловленное индивидуализмом и правовым нигилизмом решение административных дел на основе административного усмотрения исполнителя (руководителя) <6>, в основе которого помимо субъективных факторов лежит неопределенность правового регулирования <7> материальных и процессуальных аспектов исполнения требований законодательства по исполнению служебных обязанностей. Достаточно обратить внимание на тот факт, что нормативные правовые акты уровня федерального закона не дают развернутого определения законности. Нет такого определения и в Законе РФ «О милиции». ——————————— <6> См.: Старилов Ю. Н. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле» России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». 2007. N 2. С. 102 — 135. <7> См.: Власенко Н. А., Назаренко Т. Н. Неопределенность в праве: понятие и формы // Государство и право. 2007. N 6.
Поэтому представление о законности формируется у государственных служащих и сотрудников органов внутренних дел, в частности, на основе изучения и анализа множества норм права, отражающих различные фрагменты существа законности, а законность определяется как строгое, неуклонное исполнение (соблюдение) законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, служащими и гражданами <8>. Вряд ли возможно признать нормальным, что понятие законности формулируется преимущественно в целях учета нарушений законности и определено не основным Законом о деятельности милиции, а положениями Инструкции о порядке учета сведений о сотрудниках органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и работниках системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, совершивших правонарушения, утвержденной Приказом МВД России от 21 декабря 2006 г. N 1052дсп «О ведомственном учете нарушений законности». ——————————— <8> См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 101.
Поэтому следует согласиться с утверждением Ю. Н. Старилова, что «закон в России не стал полноценной основой государственной власти, публичного управления и социальной жизни. И государство, и общество пытаются обойти закон; все ищут в нем пробелы и противоречия, чтобы низменно воспользоваться этими пробелами, нечаянно появившимися или искусно подготовленными лоббистскими объединениями. Сегодня можно поспорить с Г. Ф. Шершеневичем, который был уверен, что «закон является господствующей формой права, тогда как обычаи играют совершенно второстепенную роль» <9>. В настоящее время, несмотря на потрясающую полноту и всеобщность правовой урегулированности в России общественных отношений, именно «обычаи публичного менеджмента» встали «над законом», т. е. публичное управление осуществляется главным образом по административному усмотрению». Очевидно, что полученные выводы в полной мере относятся к состоянию законности в деятельности органов внутренних дел и лежат в основе многочисленных фактов нарушения требований законности сотрудниками милиции, когда требования норм права подчиняются личным интересам или искаженно представленным интересам службы. ——————————— <9> Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: российский опыт // Теория и практика административного права и процесса: Материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора В. Д. Сорокина (пос. Небуг, 13 — 14 октября 2006 г.) / Отв. ред. В. В. Денисенко. Краснодар: Кубанькино, 2006. С. 145.
Поэтому, утверждая безусловную ценность и основополагающее значение для обеспечения режима законности и прав граждан в действиях милиции нормативного закрепления порядка осуществления правоохранительной деятельности милиции, т. е. формально-юридической основы законности (процессуализма или административной процедурности), необходимо обратить пристальное внимание на иное не менее основополагающее условие обеспечения законности и прав граждан. Речь идет о «чувстве законности». По мнению Г. Ф. Шершеневича, «чувством законности называется побуждение соблюдать установленные законы, т. е. общие правила поведения, не сообразуясь с конкретными условиями их применения… Чувство законности — это не только согласованное с законом поведение, это неудержимое, может быть, бессознательное стремление поступать согласно с законом, это потребность соблюдения закона» <10>. ——————————— <10> Шершеневич Г. Ф. О чувстве законности // Российский юридический журнал. 2005. N 4. С. 144 — 153.
Очевидно, что данная категория лежит в области правосознания и юридической психологии сотрудников органов внутренних дел. Ведущими средствами формирования у сотрудников милиции чувства законности является кадровая и воспитательная работа с личным составом органов внутренних дел. Разъясняя приоритеты и акценты воспитательной работы в органах внутренних дел и пути ее комплексного реформирования, заместитель начальника Департамента кадрового обеспечения МВД России генерал-майор милиции В. Кубышко подчеркнул, что мировоззренческая база воспитания личного состава основана на таких важнейших нравственных ценностях, как гражданственность, государственность, патриотизм <11>. Представляется, что формирование «чувства законности» должно найти отражение в конкретных мероприятиях, предусмотренных Программой комплексного реформирования системы воспитательной работы в органах внутренних дел. ——————————— <11> См.: Кубышко В. Воспитательная работа в органах внутренних дел и пути ее комплексного реформирования // Профессионал. 2007. N 6. С. 8 — 13.
