(Войтенков Е. А.) («Транспортное право», 2009, N 2)
ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В РОССИИ
Е. А. ВОЙТЕНКОВ
Войтенков Е. А., кандидат юридических наук.
В настоящее время государством предпринимаются масштабные меры, направленные на улучшение ситуации в сфере безопасности дорожного движения в нашей стране. При этом речь идет о внимании государства к каждой из составляющих системы обеспечения безопасности дорожного движения — будь то совершенствование правовой базы, подготовка водителей или дорожное строительство. Качественно изменился сам подход к решению этой поистине одной из стратегических задач для нашей страны на современном этапе. Такие шаги давно назрели ввиду неутешительной ситуации в данной сфере. Комплекс основных факторов, влияющих на положение дел в области безопасности дорожного движения, ни для кого не является секретом, а именно качество нормативно-правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере безопасности дорожного движения и ее практическая эффективность на конкретный исторический момент; уровень подготовки водителей к полноценному и квалифицированному участию в дорожном движении (при этом следует говорить не только о практических навыках управления автомобилем, но и, что не менее важно, об уровне правовой культуры участника дорожного движения); состояние улично-дорожной сети (подразумевающее под собой и качество дорожного покрытия, и собственно достаточную протяженность дорог с учетом величины автомобильного парка того или иного региона страны); оснащенность подразделений ГИБДД достаточной материально-технической базой, позволяющей эффективно решать возложенные на нее задачи по обеспечению безопасности дорожного движения. Вместе с тем работа по повышению эффективности отечественной системы безопасности дорожного движения как многоуровневого комплекса взаимосогласованных организационных, правовых, социально-экономических, контрольных и иных мер, реализуемых уполномоченными на то государственными органами, а также иных действий общественных организаций, выполняемых с целью предотвращения дорожно-транспортных происшествий и повышения уровня защищенности участников дорожного движения от дорожно-транспортных происшествий и их последствий, является упорядоченным процессом, прошедшим определенную эволюцию от элементарных правил и правовых предписаний на начальном этапе своего развития до сложных многоаспектных процессов в наши дни. При этом представляется целесообразным выделение определенных этапов развития системы обеспечения безопасности дорожного движения и правового регулирования деятельности в данной области. Данная периодизация обеспечивает некую упорядоченность при изучении процессов в сфере безопасности дорожного движения и позволяет более системно отслеживать и анализировать различные явления в данной области и меры, предпринимаемые обществом и государством в виде определенной реакции на эти события и имеющие своей целью совершенствование системы обеспечения безопасности дорожного движения и повышение ее эффективности. В современной науке уже предпринимались попытки выделения определенных этапов развития системы обеспечения безопасности дорожного движения. Так, А. С. Квитчук в своем исследовании <1> выделяет три основных этапа ее становления — имперский, советский, постсоветский и фактически хронологически разграничивает их исключительно по ключевым событиям в истории нашего государства, приведшим к изменению государственного строя нашей Родины. Так, к первому этапу (до событий 1917 г.), называемому имперским, А. С. Квитчук относит «формирование материально-технических и политико-правовых предпосылок, обусловивших возникновение в России единой системы сил и средств, обеспечивающих безопасность дорожного движения» <2>. Второй этап определяется исследователем как советский и характеризуется обособлением специализированных органов милиции, наделенных компетенцией в сфере безопасности дорожного движения и выступающих в качестве основных субъектов правоприменения в данной области правоотношений. Третий этап, по мнению исследователя, именуется постсоветским и характеризуется модернизацией советской системы обеспечения безопасности дорожного движения и ее правовой переориентацией. ——————————— <1> См.: Квитчук А. С. Система обеспечения безопасности дорожного движения в России (историко-правовое исследование): Дис. … докт. юрид. наук. СПб., 2006. С. 15 — 16. <2> Там же.
На наш взгляд, подобное разделение системы обеспечения безопасности дорожного движения на три этапа ее развития представляется весьма спорным. В основу деления А. С. Квитчуком на эти этапы, как уже отмечалось, фактически положены масштабные общественно-политические события в истории нашей страны, определившие путь ее развития на многие годы вперед. Вместе с тем развитие отечественного автомобильно-дорожного комплекса и системы обеспечения безопасности дорожного движения как его составляющей, на наш взгляд, связано с событиями 1917 г. и распадом СССР в 1991 г. лишь отчасти. Нельзя не согласиться с А. С. Квитчуком, что 1917 и 1991 гг. были годами коренного перелома в общественно-политической и правовой сферах жизни нашего общества, однако на развитие системы обеспечения безопасности дорожного движения оказывает влияние и масса других факторов, а именно: — темпы роста производства автомобилей в нашей стране и в мире в целом; — уровень развития дорожной сети; — уровень развития правовых норм, регламентирующих участие в дорожном движении, а также государственных служб, ответственных за безопасность дорожного движения; — уровень общественного сознания членов общества и их отношение к дорожному движению, участию в нем и осознание аспектов безопасности; — степень вовлеченности членов общества в участие в дорожном движении и ряд других. Поэтому представляется, что более взвешенным и логичным в периодизации развития системы обеспечения безопасности дорожного движения будет установление степени автомобилизации нашей страны в качестве определяющего критерия. Подобное суждение, на наш взгляд, обусловлено рядом веских аргументов: 1. Формирование системы обеспечения безопасности дорожного движения фактически стало реакцией общества на появление такого нового средства передвижения, как автомобиль, в конце XIX в. 2. Детальная правовая регламентация, определяющая порядок участия в дорожном движении, стала необходимой после начала массового производства автомобилей. 3. Создание специальных контрольно-надзорных служб, наделенных широким спектром полномочий (в том числе и правоохранительного характера), стало необходимым в результате постоянно возрастающего значения автомобильного транспорта и автомобильных дорог для экономики страны и ее обороноспособности. Подобные обстоятельства, на наш взгляд, доказывают, что именно уровень развития автомобильного машиностроения, глобальное внедрение автомобилей во все сферы народного хозяйства нашей страны и, как следствие, потребность общества в правовой регламентации процессов по использованию автотранспорта на том или ином этапе развития являются основными критериями при разграничении этапов правового регулирования безопасности дорожного движения и развития системы обеспечения безопасности дорожного движения. По существу, близкой к нашей точке зрения находится позиция Г. П. Рифицкого, который предлагает весьма детальную периодизацию этапов развития отечественной системы безопасности дорожного движения. В своем труде <3> он указывает такие этапы: ——————————— <3> См.: Рифицкий Г. П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность: Учебно-практ. пособие. М., 2005.
1. Конец XVII — конец XIX в. 2. Конец XIX — начало XX в. 3. 1928 — 1935 гг. 4. 1936 — 1945 гг. 5. 1945 — 1980 гг. 6. 1980 г. — настоящее время. При этом представляется оправданным подход Г. П. Рифицкого, в рамках которого он одним из основных критериев при разработке данной хронологии ставит именно степень развития автомобильного парка нашей страны. Однако, на наш взгляд, его периодизация также содержит ряд дискуссионных позиций. Так, четвертый этап (1936 — 1945 гг.) фактически объединяет в себе мирные годы развития СССР (1936 — 1941) и годы Великой Отечественной войны (1941 — 1945), что, на наш взгляд, представляется не совсем верным с учетом особой специфики функционирования автомобильно-дорожного комплекса нашей страны в условиях военного времени. Другим дискуссионным моментом в периодизации Г. П. Рифицкого является объединение в пятый этап весьма значительного (35 лет) временного отрезка в развитии отечественного автомобильно-дорожного комплекса и системы безопасности дорожного движения. По нашему мнению, данный этап можно разделить на две примерно равные по продолжительности составляющие. Первая составляющая характеризуется восстановлением народного хозяйства (в том числе и развитием автомобильной отрасли в условиях научно-технического прогресса) после войны, с одной стороны, и возрастающей неэффективностью существующего механизма обеспечения безопасности дорожного движения, с другой стороны. Вторая составляющая охватывает вторую половину 60-х — начало 80-х годов XX в. и характеризуется повышенным вниманием государства к решению организационно-правовых вопросов безопасности дорожного движения в условиях бурного роста автомобильного парка и формированием системы обеспечения безопасности дорожного движения с центральной ролью ГАИ МВД СССР в ней. Подобный анализ и определенное сравнительное исследование позволили нам сформулировать определенную историческую периодизацию этапов развития системы обеспечения безопасности дорожного движения с учетом специфики рассматриваемой сферы и ее правовых, технических, социально-экономических и иных составляющих. Первый этап в эволюции отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения охватывает большой временной промежуток с момента начала использования гужевого транспорта до 1928 г. Такие хронологические рамки обусловлены тем, что за весьма значительное время использования гужевого транспорта предпринималось сравнительно немного попыток детальной правовой регламентации участия в дорожном движении. Безусловно, история знает множество примеров таких документов разных эпох <4>, однако представляется, что такая нормотворческая работа в данной сфере зачастую не носила системного характера. Изобретение автомобиля в конце XIX в. изменило положение дел. Появление автомобильного транспорта на улицах городов потребовало системной правовой работы по регламентации процесса использования машин, поскольку уже тогда были очевидны как их значимость, так и опасность. Применительно ко второй половине 20-х годов XX в. в целом можно говорить о повсеместном проникновении автомобиля во все сферы экономики нашей страны. Примерно с этого же времени начинается массовое производство машин для нужд народного хозяйства СССР, а нормотворческая регламентирующая деятельность государства в данной сфере к концу этого исторического этапа приобретает черты целенаправленной и упорядоченной работы. ——————————— <4> Например, глава «О мытах, и о перевозах, и о мостах» Соборного уложения 1649 г. или Указ Петра I от 16 ноября 1720 г. «О непропуске в Санкт-Петербург, когда шлагбаумы опущены, без фонарей, о езде извощикам на взнузданных лошадях, и о непрошении по улицам и при церквах милостыни».
Второй этап хронологически ограничен началом Великой Отечественной войны в 1941 г. Годы с 1928 по 1941-й отмечены массовым производством автомобилей и, как следствие, осознанием обществом и государством необходимости создания специальных служб, обеспечивающих безопасное использование автомобиля. Такая служба в силу специфики возлагаемых на нее задач должна была в том числе обладать эффективно выстроенной системой вертикального подчинения и быть наделена достаточным набором государственно-властных полномочий. По нашему мнению, на этом этапе развития общества было принято абсолютно верное решение о создании такой службы именно в структуре милиции. Третий этап по предлагаемой нами периодизации охватывает годы Великой Отечественной войны. Выделение данного этапа в таких временных промежутках обусловлено тем, что в условиях военных действий автомобильный парк страны фактически стал играть стратегическую роль в деле отражения нападения агрессора. Особый статус военного положения повлек кардинальные изменения в организационной и правовой сфере функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения и потребовал решения задач, характерных для жизни страны в условиях войны. Четвертый этап, как уже кратко отмечалось выше, предлагается определить с 1945 г. до середины 60-х годов XX столетия. Он характеризуется масштабной деятельностью государства по подъему экономики страны, развитием науки и техники. Вместе с тем становится очевидной необходимость проведения комплексных масштабных организационно-правовых преобразований в системе обеспечения безопасности дорожного движения, направленных на повышение ее эффективности. Пятый этап охватывает 20-летний период с середины 60-х до середины 80-х годов XX в. Отличительными особенностями данного периода являются расцвет автомобильной промышленности СССР, бурный рост автомобильного парка страны, а также существенные системные изменения в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Проведенное нами ранее исследование <5> показало, что предпринятые в этот период меры, выраженные в масштабной работе по принятию эффективных нормативных правовых актов различного уровня, положительно повлияли на эффективность функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения в нашей стране и во многом определили основные направления ее развития на годы вперед. ——————————— <5> См.: Войтенков Е. А. Организационно-правовые основы деятельности МВД СССР по обеспечению безопасности дорожного движения во второй половине 60-х — середине 80-х годов XX в.: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
Демократизация всех сфер жизни нашего государства во второй половине 80-х годов XX в. не могла не сказаться на состоянии дел в сфере безопасности дорожного движения. Состояние автомобильной отрасли (а также смежных отраслей) в широком смысле этого слова не случайно считают в условиях рыночной экономики одним из ключевых индикаторов успешности развития государства. В условиях взрывного роста численности автопарка нашей страны в конце 80-х — начале 90-х годов XX в., а также качественного изменения его структуры в системе обеспечения безопасности дорожного движения потребовалось существенное количество времени, чтобы путем осуществления различных мер организационного и правового характера адаптироваться к стремительно происходящим изменениям, оставаясь при этом на должном уровне эффективности и по сей день. Таким образом, каждый из этапов развития отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения имеет свою специфику, суть которой определяется теми или иными значимыми явлениями в автомобильно-дорожном комплексе нашей страны, которые требуют определенной реакции общества и государства в виде принятия каких-либо правовых норм и проведения всевозможных организационных мероприятий для обеспечения максимальной безопасности всех участников дорожного движения. Рассмотрение и научное изучение этих этапов имеют не только общетеоретическое значение в историко-правовом смысле. Они во многом формируют представление о только еще предстоящих практических шагах по совершенствованию системы обеспечения безопасности дорожного движения в ближайшей перспективе.
