(Паламарь Н. Г.) («Миграционное право», 2010, N 1)
ОБ УСТАНОВЛЕНИИ И ИЗМЕНЕНИИ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. Г. ПАЛАМАРЬ
Паламарь Н. Г., доцент кафедры истории Московского гуманитарного университета, кандидат военных наук.
На протяжении последних десятилетий достаточно большое количество исследований было посвящено формированию государственных границ государств. Это, в свою очередь, позволяет более детально исследовать вопросы формирования Государственной границы Российской Федерации, а именно принципы, на основе которых происходит установление и изменение ее прохождения. На современном этапе развития прохождение Государственной границы Российской Федерации устанавливается и изменяется международными договорами и федеральными законами. Документы об изменении и уточнении прохождения Государственной границы на местности, произведенных в порядке проверки Государственной границы на основании международных договоров и соглашений Российской Федерации, вводятся в действие в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии с положениями п. 2 ст. 5 Федерального закона «О Государственной границе Российской Федерации» прохождение Государственной границы, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, устанавливается: — на суше — по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам; — на море — по внешней границе территориального моря Российской Федерации; — на судоходных реках — по середине главного фарватера или тальвегу реки; — на несудоходных реках, ручьях — по их середине или по середине главного рукава реки; — на озерах и иных водоемах — по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы Государственной границы к берегам озера или иного водоема. Государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному водоему, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону; — на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах — в соответствии с линией Государственной границы, проходившей на местности до ее затопления; — на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водоемы, — по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения Государственной границы на воде. Государственная граница на местности обозначается ясно видимыми пограничными знаками. Описание и порядок установки пограничных знаков определяются международными договорами Российской Федерации и решениями Правительства Российской Федерации. Основные принципы установления и изменения прохождения Государственной границы, установления и поддержания правоотношений на Государственной границе закреплены в ст. 2 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации». Российская Федерация при установлении и изменении прохождения своей Государственной границы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами на государственной границе, а также регулировании правоотношений в приграничных районах (акваториях) Российской Федерации и на путях международных сообщений, пролегающих на российской территории, руководствуется принципами: обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасности; взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами; взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ; мирного разрешения пограничных вопросов. Принцип обеспечения безопасности Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранительных, санитарно-эпидемических, экологических и иных мер. Кроме того, в этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане. Принцип взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами сформулирован в Декларации о принципах международного права <1>. Принцип обязывает государства сотрудничать друг с другом, независимо от различий их политических, экономических и социальных систем. В нем определены также основные направления: поддержание мира и безопасности; всеобщее уважение прав человека; осуществление международных отношений, в том числе в области пограничной политики и в сфере обеспечения безопасности в соответствии с принципами суверенного равенства и невмешательства и др. Этот принцип закрепил соглашение государств о признании юридической силы за нормами международного права. Для него сохраняет свое значение общее положение о том, что единственным способом создания юридически обязательных норм для суверенных государств является их соглашение. В Декларации о принципах международного права от 24 октября 1970 г. отмечено: «Каждое государство разрешает свои международные споры с другими государствами мирными средствами таким образом, чтобы не подвергались угрозе международный мир и безопасность и справедливость» <2>. ——————————— <1> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2625 (XXV), принята 24 октября 1970 г. <2> Международные акты о правах человека: Сборник документов. М.: Издательская группа «Норма-Инфра», 1999.
Принцип взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ подразумевает признание существующих границ, отказ от каких-либо территориальных претензий сейчас и в будущем, отказ от любых других посягательств на территорию и границы сопредельных государств. Каждое государство обязано уважать суверенитет другого государства, т. е. верховенство и независимость государственной власти, проявляющиеся в соответствующих формах в его внутренней и внешнеполитической деятельности. Другими словами, уважать право государства в пределах собственной территории осуществлять законодательную, исполнительную, административную и судебную власть без какого-либо вмешательства со стороны других государств, а также самостоятельно проводить свою внешнюю политику. Территория <3> служит материальной основой государства, является необходимым условием его существования. Поэтому государства уделяют особое внимание обеспечению ее целостности. В Декларации о принципах международного права говорится, что государство «должно воздерживаться от любых действий, направленных на нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства». «Территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения» <4>. Исходя из этого, территориальные приобретения, явившиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными. ——————————— <3> Государственная территория — это пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет. <4> Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций.
В Декларации содержание принципа излагается в разделе о принципе неприменения силы: «Каждое государство обязано воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения существующих международных границ другого государства или в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ» <5>. ——————————— <5> Там же.
Принцип мирного разрешения пограничных вопросов закреплен в Конституции Российской Федерации, в ст. 2 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и во всех международных актах, излагающих принципы международного права, а также в ряде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН. Одним из первых многосторонних договоров, в котором нашел отражение этот принцип, явился Парижский пакт 1928 г. (Договор об отказе от войны в качестве орудия национальной политики), который провозглашал необходимость урегулирования или разрешения всех споров или конфликтов между государствами только мирными средствами. В соответствии с Уставом ООН Декларация о принципах международного права 1970 г. сформулировала принцип следующим образом: «Каждое государство разрешает свои международные споры с другими государствами мирными средствами таким образом, чтобы не подвергался угрозе международный мир, безопасность и справедливость» <6>. ——————————— <6> Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций.
В соответствии с современными концепциями международного права государства обязаны разрешать свои споры только мирным путем с использованием следующих средств: переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным соглашениям или органам или иными мирными средствами по своему выбору, включая добрые услуги <7>. ——————————— <7> П. 5 раздела II Манильской декларации о мирном разрешении международных споров (принята 15.11.1982 Резолюцией 37/10 на 68-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
В частности, в Манильской декларации о мирном разрешении международных споров от 1982 г. провозглашается, что государства, являющиеся сторонами в международном споре, а также другие государства должны воздерживаться от каких бы то ни было действий, которые могли бы обострить положение настолько, что будет поставлено под угрозу поддержание международного мира и безопасности и тем самым затруднено разрешение спора, или явиться препятствием для его мирного урегулирования. Международно-правовой основой для определения подходов к урегулированию мирными средствами споров и конфликтных ситуаций, возникающих во взаимоотношениях стран — членов СНГ, служат положения Устава СНГ, принятого 22 января 1993 г. В ст. 17 Устава СНГ государства — члены Содружества обязуются в духе сотрудничества прилагать усилия к справедливому мирному разрешению споров посредством переговоров или достижению договоренности о надлежащей альтернативной процедуре урегулирования споров <8>. ——————————— <8> Саматов О. Мирное разрешение споров в рамках СНГ (международно-правовые вопросы) // Закон и армия. 2005. N 1.
Рассмотренные принципы установления Государственной границы РФ соответствуют основным принципам международного права: неприменения силы или угрозы силой; территориальной целостности государств; нерушимости государственных границ; мирного разрешения международных споров; суверенного равенства государств; невмешательства во внутренние дела государств; сотрудничества государств; добросовестного выполнения международных обязательств; равноправия и самоопределения народов; уважения прав и основных свобод человека. Поэтому установление государственной границы на основе добровольного и равноправного соглашения сопредельных государств, четкое договорное закрепление линии прохождения границы и обозначение ее на местности имеют большое значение для обеспечения прочности и стабильности границы, для предотвращения территориальных споров и конфликтов. Формирование государственной границы включает два последовательных этапа: делимитация и демаркация. Вместе с тем иногда выделяют размещение (allokation), которое проводится перед делимитацией, и управление границей <9>. ——————————— <9> Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика: Учеб. пособие для вузов; Гос. ун-т — Высшая школа экономики. М.: Изд. дом ГУ — ВШЭ, 2006. С. 154 — 155.
Дж. Прескотт отмечал, что «размещение означает изначальный политический раздел территории между двумя государствами. Делимитация означает выбор места проведения границы и ее определение. Демаркация представляет собой создание границы в ландшафте» <10>. ——————————— <10> Prescott. 1987. P. 13 — 14.
Основными этапами являются делимитация и демаркация. В международной практике под делимитацией (от лат. delimitatio — «установление границ») понимается определение положения и направления государственной границы по соглашению между сопредельными государствами, зафиксированное в договоре и графически изображенное на прилагаемых к договору картах. Карта с нанесенной на ней линией государственной границы, как правило, подписывается или парафируется и скрепляется гербовыми печатями договаривающихся сторон и является составной частью договора о делимитации границы. Описание границы приводится в одной из статей договора о границе либо является его приложением. Договоры о делимитации, как правило, подлежат ратификации. Демаркация (фр. demarcatio) представляет собой установление государственной границы на местности и обозначение ее пограничными знаками в соответствии с договором о делимитации, приложенными к нему картами и описаниями. Демаркация осуществляется смешанными (демаркационными) комиссиями, состоящими из представителей сопредельных государств. В задачи демаркационной комиссии входит определение и обозначение прохождения границы на местности путем сооружения специальных пограничных знаков, составление протокола, содержащего описание демаркируемой границы, и демаркационной карты с обозначением линии прохождения границы, составление протоколов на каждый пограничный знак с соответствующими схемами, указанием координат всех пограничных знаков, фотоснимками и т. д. В результате демаркации должны быть обеспечены точность, ясность, видимость и наглядность обозначения границы в любое время года и с возможно большего расстояния. Документы о демаркации границы вступают в силу после обмена уведомлениями об их утверждении правительствами сопредельных государств. В международной практике различают три способа проведения границ: орографический, геометрический и астрономический (географический). При орографическом способе границу проводят с учетом особенностей рельефа местности: по реке, горному хребту и т. п. У Российской Федерации орографическим способом проведены границы с Монголией, Китаем, некоторыми другими странами. Геометрический способ проведения границы предусматривает проведение прямой линии между фиксированными точками на поверхности суши без учета рельефа земной поверхности и каких-либо естественных ориентиров. Россия проведенные геометрическим способом границы имеет на отдельных участках с Китаем и Финляндией. Способ проведения государственной границы по параллели или меридиану называется астрономическим (географическим). Такие границы встречаются в основном на африканском континенте (Ангола, Египет, Судан, Чад). В случае существенного изменения, полного или частичного разрушения пограничных знаков по договоренности между сопредельными странами осуществляется редемаркация границы, т. е. проверка и восстановление на основе демаркационных документов линии государственной границы на местности, обозначение ее пограничными знаками (восстановление разрушенных или утраченных пограничных знаков, замена знаков одного типа знаками другого типа, установление дополнительных пограничных знаков), составление нового протокола-описания, карт и протоколов пограничных знаков, если в этом возникла необходимость. По взаимному соглашению сторон, в ходе редемаркации возможны небольшие изменения линии границы. Такие изменения были произведены, например, на границе СССР с Польшей в 1951 г., на границе СССР с Норвегией в 1963 и 1967 гг., на границе СССР с Турцией в 1967 — 1977 гг., а также на ряде других направлений. Установление государственной границы имеет большое значение для нормализации отношений между сопредельными государствами, особенно в тех случаях, когда между ними в прошлом существовали разногласия по вопросам прохождения границы. Договоры по пограничным вопросам отличаются особой стабильностью. Их действие не может быть прекращено, так как они не содержат положений о денонсации. Они не могут быть отменены в одностороннем порядке (аннулированы). Любое действие по изменению положения границы возможно только по взаимному согласию сторон. К договорам о границе не применяется оговорка о коренном изменении обстоятельств — «Rebus sic stantibus»: «Границы, установленные договором, и их режим не затрагиваются правопреемством, и каждое государство-правопреемник обязано соблюдать эти договоры» <11>. ——————————— <11> Ст. II Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.
Такая стабильность договоров о границе способствует поддержанию добрососедских отношений между государствами, реализации принципов нерушимости государственных границ и территориальной целостности государств, получивших всеобщее признание, закрепленных в ряде основополагающих международно-правовых документов и имеющих императивный характер. Таким образом, формирование Государственной границы Российской Федерации и изменение ее прохождения осуществляется на основе принципов, изложенных в Федеральном законе «О Государственной границе Российской Федерации», путем проведения комплекса мероприятий по ее делимитации и демаркации, а изменение прохождения государственной границы возможно лишь на основе двустороннего соглашения.
