В прошлом номере «ЭЖ-Юрист» мы начали дискуссию о проекте федерального закона «О полиции», вынесенном главой государства на широкое обсуждение. Нашумевший законопроект заинтересовал и научные круги. Сегодня свою точку зрения по этому вопросу на страницах нашей газеты высказывает кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой основ правоохранительной деятельности юридического факультета им. М. М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Александр Константинович Романов.
В процессе острой дискуссии по проекту закона «О полиции» высказываются опасения, что при его помощи власти пытаются выпустить пар, создают лишь видимость реформы и вместо наведения порядка в деятельности милиции все обернется сменой «вывесок»: раньше была милиция, теперь — полиция. Насколько обоснованны эти опасения? Что на самом деле стоит за законопроектом «О полиции»?
История вопроса
Публикация проекта Закона «О полиции» — событие неординарное не только для нашей страны, государства и юридической общественности, но и в исторической перспективе. Шутка сказать: поменять милицию на полицию! Вряд ли кто-нибудь точно знает, как это делается и что из этого может получиться.
Опытом замены полиции на народную милицию Россия уже располагает, а вот обратного опыта нет. Рассчитывать, что кто-то может с нами им поделиться, также нет оснований. В бывшей ГДР была полиция, не милиция. Поэтому при объединении с ФРГ никто милицию на полицию не менял.
В России же полицию на милицию уже меняли. Постановлением Временного правительства от 17.03.17 «Об учреждении милиции» полиция была заменена на «народную милицию с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления». Впоследствии милиция буржуазная была заменена на милицию рабоче-крестьянскую. Второй Всероссийский съезд Советов, состоявшийся 25 — 26 октября 1917 г., провозгласил образование Советского государства и упразднил буржуазное Временное правительство, а вместе с ним и его органы в центре и на местах, в том числе МВД и его Главное управление по делам милиции.
По смыслу обсуждаемого законопроекта предстоит не смена названий, а ликвидация милиции и возрождение полиции как важнейшей составляющей современного государства. Речь идет о возвращении нашего государства, как говорится, на круги своя, об укреплении в деятельности правоохранительного ведомства законности и связи с обществом.
Милиция и полиция: есть ли разница?
То, что одной лишь сменой названий дело не ограничивается, становится очевидно уже из анализа отличий между милицией и полицией. Полиция — функция публичной власти, которая возникает вместе с государством. Как отмечает Фридрих Энгельс, в Древних Афинах «публичная власть первоначально существовала только в качестве полиции, которая так же стара, как государство» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 118). Милиция же — относительно недавнее приобретение. Однако это не главное, что отличает эти институты.
Наиболее важным отличием служит деуниверсализация и специализация полицейской деятельности в сравнении с милицейской. В силу своей природы милиция берет на себя, помимо чисто полицейских, функции, полиции несвойственные. Милиция, особенно поначалу, подменяла повседневную деятельность иных государственных структур, ответственных за решение вопросов управления в сфере здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, охраны природной среды, пожарного надзора и др.
Следует отметить, что государство уже давно встало на путь деуниверсализации милицейской деятельности. Свидетельством тому является выведение в 2004 г. функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции и передача их в Федеральную миграционную службу России. Сохранение прежнего названия «милиция» может дезориентировать и сотрудников, и население и не будет способствовать наведению должного порядка в полицейской деятельности, реформированию милиции в свете современных задач и ожиданий общества.
Тенденция к переходу от милицейской к полицейской деятельности в милиции возникла задолго до предложенного Д. А. Медведевым законопроекта «О полиции». В документе вещи просто названы своими именами. Наша милиция уже давно не милиция, а полиция. Деуниверсализация милицейской деятельности началась еще в 1991 г. благодаря ныне действующей редакции Закона «О милиции». Закон оставил за милицией в основном лишь полицейские функции. Новый законопроект последовательно продолжает движение в этом направлении.
Полиция реализует административно-властные полномочия в сфере внутренних дел, применяя специальные методы и приемы профессиональной полицейской деятельности. Эти методы в литературе подразделяются на три группы: надзорно-предупредительные, разрешительные и информационные.
Кому-то предложенный законопроект может показаться неожиданным, но для специалистов в данной области никакой неожиданности нет. Сегодня мало кто, включая и самих сотрудников милиции, доволен сложившимся положением. Перемены, что называется, назрели. Необходимость реформы осознается едва ли не всеми: от Президента РФ до рядовых граждан. Между тем от осознания проблемы до ее решения — дистанция огромного пробега. Легко быть недовольным, куда сложнее — предложить конкретный, а главное, реализуемый план действий. Рассматриваемый законопроект — вполне конкретный шаг на пути реформирования одного из самых сложных и востребованных жизнью ведомств. Он приглашает общество к диалогу, предлагая конкретные шаги в этом направлении.
Можно сказать, что сегодня милиция — это, по сути, и есть правоохранительная система, действующая в сфере внутренних дел. Сотрудники милиции составляют более 80% от общего штата МВД России. Так что предложенный законопроектом отказ от милиции и переход к полиции — это не смена вывесок, а начало подлинной реформы в сфере внутренних дел.
Принятие нового закона приведет к существенному обновлению законодательной и иной нормативно-правовой регламентации деятельности по линии ответственности МВД России. Так, переходными положениями законопроекта предусматривается, что принятие закона «О полиции» повлечет признание утратившими силу 43 законов, иных нормативных правовых актов и отдельных положений других действующих сегодня документов. Это убедительное свидетельство масштабности предполагаемых перемен.
Направления деятельности полиции
Преимущество обсуждаемого закона «О полиции» состоит прежде всего в новом определении задач полиции. В документе они названы направлениями деятельности полиции.
В сравнении с задачами милиции задачи полиции в законопроекте прописаны более конкретно. Это позволяет надеяться, что их выполнение в большей степени поддается общественному контролю и проверке.
В частности, указывается, что деятельность полиции будет осуществляться по следующим основным направлениям:
1) предупреждение преступлений и административных правонарушений;
2) выявление, пресечение и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
3) розыск лиц и похищенного имущества;
4) пресечение административных правонарушений и производство по делам об административных правонарушениях;
5) охрана общественного порядка;
6) обеспечение безопасности дорожного движения;
7) контроль за оборотом оружия;
8) контроль за частной детективной и охранной деятельностью;
9) охрана имущества и объектов по договорам;
10) государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов;
11) оказание помощи гражданам, федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным госорганам, органам местного самоуправления, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав и законных интересов.
Возможно появление у полиции и иных направлений деятельности. В этом случае они будут регулироваться федеральными конституционными законами и федеральным законодательством. К их числу, например, может быть отнесено международное сотрудничество в борьбе с преступностью и др.
В Законе «О милиции» задачи ведомства были определены менее полно и менее конкретно.
Зачем нужен закон «О полиции»?
Ответ на этот вопрос содержится в самом законопроекте. Проектом (ч. 3 ст. 1) предусматривается принципиально новое для нашей страны положение, согласно которому состав и структура полиции определяются Президентом Российской Федерации. Значение данного положения трудно переоценить. Можно сказать, что в этом и состоит основной замысел проекта закона. Отказ от милиции и переход к полиции — это не цель, а средство. Ликвидация милиции на волне общественного недовольства и формирование новой государственной структуры — полиции — позволит еще больше укрепить властную вертикаль.
Наделяя Президента РФ полномочиями по определению состава и структуры полиции, законопроект фактически выходит за пределы Конституции РФ, изменяя закрепленное в ней разделение полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием в пользу Президента. Дело в том, что в силу Основного Закона ныне состав и структура милиции определяются не Президентом РФ, а законом (см. Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 «О милиции»). Закрепление за Президентом РФ полномочий по определению состава и структуры полиции дает возможность, не нарушая буквы Конституции РФ, пересмотреть конституционное разделение компетенции и полномочий между органами, осуществляющими в Российской Федерации государственную власть. Возможно, это положение нового закона в случае его принятия потребует соответствующего решения Конституционного Суда РФ.
