(Скудин А. С.) («Российский следователь», 2010, N 18)
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ <*>
А. С. СКУДИН
——————————— <*> Skudin A. S. Prevention of Extremist Activity.
Скудин Андрей Сергеевич, Санкт-Петербургский институт управления и права, преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин.
В статье раскрываются и анализируются меры предупреждения экстремистских проявлений, к которым относятся: предостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности; предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности; предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности, даются предложения по совершенствованию этой деятельности.
Ключевые слова: экстремизм, экстремистская деятельность, предостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, прокуратура, общественные, религиозные объединения, иные организации, средства массовой информации.
The article reveals and analyses the measures of prevention of extremist actions which include: warning on inadmissibility of effectuation of extremist activity; warning to public or religious association or other organization on inadmissibility of effectuation of extremist activity; warning on inadmissibility of distribution of extremist materials through the mass media and effectuation of extremist activity by such mass media. The author expresses proposals with regard to improvement of such preventive work.
Key words: extremism, extremist activity, warning on inadmissibility of effectuation of extremist activity, procurator’s office, public and religious associations, mass media.
В теории государства и права меры государственного принуждения традиционно подразделяют на меры предупреждения, меры пресечения, меры защиты, меры юридической ответственности. Отдельные авторы выделяют также меры процессуального обеспечения <1>. ——————————— <1> См., например: Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М.: НОРМА, 2008. С. 209.
Основанием такой классификации является целевая направленность мер государственного принуждения, способ обеспечения правопорядка. Как справедливо подчеркивает Е. А. Цыганкова, «целевая направленность указывает, к достижению каких результатов стремится правоприменитель, реализуя ту или иную принудительную меру. Способ обеспечения общественного порядка определяет, каким образом оказывается данное принудительное воздействие» <2>. ——————————— <2> Цыганкова Е. А. Классификация мер государственного принуждения по целевой направленности // Общество и право. 2009. N 5. С. 28.
С учетом этих критериев охарактеризуем такие меры государственного принуждения, применяемые в сфере противодействия экстремизму, как меры предупреждения экстремистской деятельности. Профилактика экстремистских проявлений является приоритетным направлением в противодействии указанному негативному явлению. Основной целью применения всех мер государственного принуждения в указанной сфере является предупреждение экстремизма. В связи с этим законодателем предусмотрены определенные правовые меры, для которых указанная цель является единственной. К такого рода мерам относятся предостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности. Как справедливо указывает Н. В. Витрук, «меры профилактического, превентивного воздействия как разновидность государственного принуждения имеют целью предупреждение возможных правонарушений, а также предотвращение негативных явлений, наносящих вред общественным и иным интересам» <3>. ——————————— <3> Витрук Н. В. Указ. соч. С. 213.
В юридической литературе существует дискуссия относительно основания применения мер предупреждения. Так, Е. А. Цыганкова указывает, что «предупредительные меры принуждения применяются специально уполномоченными государственными органами и их должностными лицами на основании предположения о возможности противоправного поведения в целях обеспечения охраны общественного порядка, общественной безопасности, прав и свобод личности, защиты иных отношений, охраняемых государством» <4>. ——————————— <4> Цыганкова Е. А. Указ. соч. С. 26.
А. И. Каплунов пишет при этом, что «в превентивных мерах проявляются государственная предусмотрительность, стремление предупредить опасные ситуации при вероятности (презумпции) их наступления. Их применение предупреждает возможное (вероятное) наступление вредных последствий, к примеру, при несоблюдении дополнительно установленных ограничений, при наступлении определенных обстоятельств, представляющих угрозу для окружающих» <5>. ——————————— <5> Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): Дис. докт. юрид. наук. М., 2005. С. 71.
В противовес такому мнению Б. Т. Базылев указывает, что «основанием для применения компетентными органами мер принуждения предупредительного характера должен служить факт, а не его предположение либо такое предположение, которое основано на явных признаках того, что поведение субъекта несет в себе реальную угрозу конституционности, законности и правопорядку» <6>. ——————————— <6> Базылев Б. Т. Социальное назначение государственного принуждения в советском обществе // Правоведение. 1968. N 5. С. 19.
Анализ превентивных мер правового характера в сфере противодействия экстремизму позволяет нам сделать вывод о том, что обе стороны вышеуказанного спора по-своему правы. В российском правовом поле существуют превентивные меры, принимаемые как на основании предположения о готовящемся противоправном деянии (предостережение), так и на основании уже совершенного нарушения закона (предупреждение). При этом вторая группа мер направлена на предупреждение противоправной деятельности в дальнейшем. Предупредительно-профилактическая деятельность имеет целью оказать на негативные явления нейтрализующее воздействие, чтобы не допустить их развития. Раскроем эти меры более подробно. А. Предостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (в ред. от 29 апреля 2008 г.) при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель направляет руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. В силу ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 1 июля 2010 г.) (далее — Закон о прокуратуре) предметом надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Надзор за исполнением антиэкстремистского законодательства является единственным случаем, когда законодательно расширен перечень поднадзорных прокурору субъектов, так как в него включены «другие соответствующие лица», под которыми следует понимать физических лиц. С этой целью одновременно с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» законодателем были внесены изменения в Закон о прокуратуре, ст. 25.1 которого в настоящее время предусмотрено: «В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона». В то же время в отличие от ст. 25.1 Закона о прокуратуре, ст. 6 Закона содержит существенное дополнение. Речь идет об отсутствии в готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, оснований для привлечения к уголовной ответственности. Ведь уголовное право оперирует таким понятием, как «неоконченное преступление», и этот институт достаточно широко применяется на практике <7>. ——————————— <7> См.: Винокуров А. В. Борьба с экстремизмом средствами прокурорского надзора // Законность. 2002. N 11. С. 8.
Также следует согласиться с мнением А. В. Винокурова о том, что «взвешенность принимаемого прокурором решения об объявлении предостережения обусловливается и возможностью обжаловать решение прокурора в суд. С точки зрения вопроса о защите прав несостоявшегося «экстремиста» от незаконных посягательств со стороны прокурора установление судебного порядка обжалования прокурорского решения, по нашему мнению, не имело смысла, поскольку сам факт объявления предостережения не влечет для адресата никаких существенных ограничений, а также, будучи индивидуальным, не подрывает репутации лица» <8>. ——————————— <8> Там же.
Указание на возможность обжалования предостережения прокурора противоречит действующему гражданско-процессуальному законодательству и потому не может быть применено. Так, в силу ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Поскольку в результате объявления предостережения нарушения прав и свобод гражданина не происходит, такое действие прокурора не может быть обжаловано в судебном порядке. Изучение такого рода актов прокурорского реагирования показало, что большая часть из них вынесена по фактам не готовящихся, а уже совершенных правонарушений. Очевидно, что найти доказательства подготовки к совершению экстремистского деяния достаточно сложно, в связи с чем анализируемая мера предупреждения малоэффективна. Б. Предупреждение о недопустимости экстремистской деятельности. Адресатами такого рода мер государственного принуждения могут быть общественные, религиозные объединения, иные организации, средства массовой информации. Следует сразу оговориться, что в силу ст. 8 Закона в адрес СМИ выносится также предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации. Однако распространение экстремистских материалов есть самостоятельный вид экстремистской деятельности, в связи с чем выделение его в качестве отдельной меры реагирования не имеет смысла. Прокурор наделен правом вынесения предупреждений в адрес всех перечисленных субъектов. Однако Законом о прокуратуре такой меры реагирования не предусмотрено. Вместе с тем ст. 1 указанного Закона предусмотрено, что прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Предупреждение некоммерческим организациям может быть вынесено также Минюстом России и его территориальными органами. В силу ч. 5 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 22 июля 2010 г.) уполномоченный орган осуществляет контроль за соответствием деятельности некоммерческой организации целям, предусмотренным ее учредительными документами, и законодательству Российской Федерации. В отношении некоммерческой организации уполномоченный орган вправе в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения некоммерческой организацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение. Предупреждение коммерческим и иным организациям выносится только прокурором. Предупреждение зарегистрированным средствам массовой информации может также быть вынесено Россвязькомнадзором и его территориальными органами. В силу ст. 16 Закона РФ «О средствах массовой информации» основанием для прекращения судом деятельности средства массовой информации являются неоднократные в течение 12 месяцев нарушения редакцией требований ст. 4 настоящего Закона, по поводу которых регистрирующим органом делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору). В связи с этим предупреждение в адрес незарегистрированных средств массовой информации может быть вынесено только прокурором. Имеет место точка зрения, что предупреждение является не мерой профилактики, а мерой юридической ответственности. Так, в ст. 16.1 Закона РФ «О средствах массовой информации» сказано, что мотивированный отказ от обращения в суд с заявлением о приостановлении выпуска средства массовой информации не препятствует применению к организации, осуществляющей выпуск указанного средства массовой информации, иных мер ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, включая предупреждение. На наш взгляд, такой вывод законодателя несколько ошибочен, поскольку само по себе предупреждение не влечет каких-либо негативных последствий для адресата, а выступает лишь сигналом того, что в случае неисполнения его требований в установленный в предупреждении срок или повторного совершения экстремистского деяния в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения к субъекту может быть применена мера ответственности в виде ликвидации и запрета деятельности (для организаций) и прекращения деятельности (для СМИ).
